《攻坚十七大后中国政治体制改革研究报告》
《攻坚十七大后中国政治体制改革研究报告》
总论
一、政治体制改革从务的角度出发
时间已经到了27年我们需要问的是中国政治体制为什么要改改什么怎么改改到什么程度。
早在22年底我们就开始研究中国政治体制改革的方案形成的成果以《中国政治体制改革》为名在2年由中国水利水电出版社出版。当时的想法是在中国共产党一党执政的前提下如同东亚一些国家在其结构转型期一样形成和保持一个政治上适度集中经济上向市场经济迈进的体制因而中国政治体制改革的主要任务是改革阻碍经济发展的政治体制部分即进行行政管理体制、财政税收体制的改革并且发展民间组织大对地方领导的监督和考核等等。
十七大后我们需要问的是中国政治体制为什么要改改什么怎么改改到什么程度。国内比较激进的观点是学习西方的政治明要行普选制和党制军队国家化新闻自由等；另外还有一些中改和小改的不同的思路。我们主张中国的政治体制改革应立足于中国国情主要还是从促进经济发展、维护国家安全、推动社会结构稳定转型的角度来考虑。
胡锦涛同志2年月在美国耶鲁大学讲演提出“没有民主就没有现代化”。那么怎么样现民主呢？本研究报告拟从务的角度回答改什么、怎样改等问题。其主要思路是行中国共产党一党执政党管军队、干部和新闻改革党的领导和执政方式推进党内民主；在中国共产党的领导下构建人大及政协―政府―司法之间的权力制衡架构的司法体制；改革调整行政管理体制构建职能合理、层次清晰、管理科学、规范有效的共服务型政府建立预算开透明、民主参与、社会有机监督的共财税体制形成效率较高、成本较低的三级政府格局；发展民间组织探索形成国家、社会、民三维良性互动的民社会并大程度上发挥民间组织和宗教在建设和谐社会中的作。通过十七年时间的改革在进入本世纪22年时把中国建设成为一个民主和法治的现代国家。为此我们先来回顾一下中国近三十年的政治体制改革历程。
一过去二十九年的中国政治体制改革
中国的政治体制改革以党的十一届三中全会为标志开始起步是在改革开放大背景下不断推进的。“事雄辩地证明改革开放是决定当代中国命运的关键抉择是发展中国特色社会主义、现中华民族伟大复兴的必由之路；只有社会主义才能救中国只有改革开放才能发展中国、发展社会主义、发展马克思主义”。中国的政治体制改革是改革开放的重要内容是随着改革开放不断深化而不断得新成绩。正如十七大报告所说“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命目的就是要解放和发展社会生产力现国家现代化让中国人民富裕起来振兴伟大的中华民族；就是要推动我国社会主义制度自我完善和发展赋予社会主义新的升级活力建设和发展中国特色社会主义；就是要在引领当代中国发展进步中强和改进党的建设保持和发展党的先进性确保党始终走在时代前列”。“在改革开放的历史进程中我们党把坚持马克思主义基本原理同推进马克思主义中国化结合起来把坚持四项基本原则同坚持改革开放结合起来把尊重人民首创精神同强和改善党的领导结合起来把坚持社会主义基本制度同发展市场经济结合起来把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来把发展社会生产力同提高全民族明质结合起来把提高效率同促进社会平结合起来把坚持独立自主同参与经济全球化结合起来把促进改革发展同保持社会稳定结合起来把推进中国特色社会主义伟大事业同推进党的建设新的伟大工程结合起来得了我们这样一个十几亿人口的发展中大国摆脱贫困、快现现代化、巩固和发展社会主义的宝贵经验”。概括地说二十九年的政治体制改革大致可以分为三个阶段。
第一阶段是十一届三中全会到989年。978年底召开的党的十一届三中全会为政治体制改革开辟了道路。98年邓小平明确提出了改革党和国家领导制度的要求。邓小平指出“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说主要的弊端是官僚主义现象权力过分集中的现象家长制现象干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”根据邓小平的指示中国的政治体制改革逐步展开。首先是党中央不设主席而设总书记和书记处以逐步解决权力过于集中的问题。其次是改革国家领导干部职务终身制问题规定了任期制和退休制领导干部按照规定的年龄退休、离休但是没有规定党和国家领导人的任期制和退休制。再次是进行机构改革以克服官僚主义。最后是部分地行了党政职能分工减少了党政兼职基本消了对口设部；强政府与人大的工作。同时开始推进基层群性自治组织的建立、基层的民主选举、干部的“四化”建设以及强法制建设等。中国的政治体制改革在这些方面都得了一定的成效和进展。
第二阶段是989年至997年。989年发生的政治风波一定程度中断了中国政治体制改革的进程。全国强意识形态教育和经济调整。在此期间虽然有邓小平的“南巡讲话”但强调的是经济体制改革建立社会主义市场经济体制根本没有涉及政治体制改革；江泽民发表“讲政治”的谈话主旨是为了讲纪律要求服从中央树立中央权威也不是讲政治体制改革。所以989年至997年是中国政治体制改革比较沉闷的阶段。
第三阶段是997年到现在。江泽民在党的十五大报告中指出政治体制改革要继续深入。报告阐述了政治体制改革的具体内容其中比较重要的有三项一是“依法治国”强法制建设；二是健全民主制度扩大基层民主选举；三是“发挥舆论监督的作”完善民主监督制度。22年召开了党的十六大根据新的形势对政治体制改革作了进一步的阐述提出“要继续积极稳妥地推进政治体制改革”。其中比较重要的工作部署包括改革和完善党的领导方式和执政方式、改革和完善决策机制、深化行政管理体制改革、推进司法体制改革、深化干部人事制度改革、强对权力的制约和监督等。在践方面这一阶段政治体制改革的广度和深度也都超过以往时期。
2年月胡锦涛同志在访问法国时在法国国民议会发表演讲指出“中国的改革是全面改革涉及经济、政治、化等各个领域。我们不仅进行经济体制改革也进行政治体制改革。发展社会主义民主政治是我们始终不渝的奋斗目标。我们明确提出没有民主就没有社会主义就没有社会主义现代化。我们积极推进政治体制改革完善社会主义民主的具体制度保证人民充分行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。这些年来我们在国家领导制度、立法制度、行政管理体制、决策制度、司法制度、人事制度、基层民主制度、监督制约制度等方面进行了一系列改革得了显著成果。中国人民的民权利、政治权利和基本自由依法得到维护和保障。”
回顾中国的政治体制改革我们可以作两点评价。
一是二十九年来中国走了一条渐进式的改革道路在政治体制方面有了很大进步。渐进政治改革的特点是改革的指导思想是“摸着石头过河”；改革过程是一个通过试点纠错积累经验循序渐进的、分阶段的、由局部到整体逐步展开的过程；改革进程是先易后难、先外围后中心、先观后宏观的不断得突破性进展的不可逆的进程。形成渐进政治改革的原因主要有其一改革的发动者能够始终保持对改革的领导权；其二渐进改革的阻力较小能减少改革的摩擦成本；其三渐进政治改革适应社会结构变迁和政治化演进的速度成功的可能性大。
二是政治体制中存在的一些重大问题还没有解决同经济社会的发展和广大干部群的期望相比政治体制改革的力度还很不够。改革开放前存在的许重要问题如权力集中的问题官僚主义的问题机构臃肿的问题家长制的问题现在依然严重存在。另外还出现了一些新的问题如权力腐败的问题跑官卖官的问题。其基本特征仍然是在权力结构中过度集权仍是主要倾向表现为党委对政府机关的集权中央对地方的集权政府对企业的集权国家对社会的集权；在组织结构中层级和部门化仍是主要表现；在中央与地方的关系结构中地方虽然得了一定的自主权但仍体现了中央集权的倾向。中国政治体制的这种状况及其基本特征与快速发展的经济社会化不相适应面临着来自经济的、社会的和党内民主的重压力和挑战。
胡锦涛同志提出中国共产党要民主执政。他说民主执政就是坚持为人民执政、靠人民执政发展中国特色社会主义民主政治推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保证人民当家作主。要牢牢坚持立党为、执政为民真正把最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点切做到权为民所、情为民所系、利为民所谋。要进一步健全民主制度保证人民依法行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督充分发挥人民群和社会各方面的积极性、主动性、创造性共同做好改革发展稳定的各项工作。要不断完善和扩大党内民主强对权力的监督保证把人民赋予的权力真正来为人民谋利益。这是我们中国在中国共产党领导下进行政治体制改革的宗旨和目标。
二适时推进政治体制改革现党和国家长治久安的必由之路
政治体制改革的紧迫性来自于经济体制改革的先行和政治体制的滞后使得滞后的政治体制影响经济的发展。比如农民、城市居民、个体工商户、企业等等在日常的生活中感受最直接的是政府的服务和管理在许方面是中国共产党的意志通过各级政府的服务和管理而体现。反过来说政府服务和管理出现的一些问题也很容易被服务者和管理者归咎于中国共产党的领导。而我们的政府建国后很长的时间内际是一个抓革命、抓阶级斗争和施无产阶级专政的政府。改革开放后的一个较长时间内又是一个以经济建设为主要任务的“企业家”政府人民群和企业需要的服务没有得到有效提供许社会需要的管理没有到位而管了许不应该管的事承担了许不应当承担的责任。
2世纪9年代以来首先政府及所属部门的权力日益与市场经济条件下的个人和部门利益相结合共权力部门化、垄断化经济生活的审批和许可增利权力进行寻租腐败的案例层出不穷其结果诸的审批和许可大大降低了经济生活的效率并大了投资者投资、经营等方面的成本和风险。其次部门权力利益化、刚性化各部门都想方设法设立收事项甚至许部门的收通过立法形式合法化。特别是99年的分税制改革削弱了地方的财政能力催生了许地方政府以合法合规形式出现的收和罚款甚至出现了屡禁不止的乱收和乱罚款现象先是导致了广大农民世纪之交的各种抗争最后不得不进行农村改税的改革。普遍出现的地方行政性收以及乱收乱罚款一是大了居民、个体户和企业的负担许能大量吸收就业的自由职业、个体劳动和中小型企业由于政府各部门的各种收和罚款而不堪重负发展动力受阻地方政府的收罚款际上抑制了大量的就业机会扩大了社会失业的矛盾；二是过度的收罚款使一些低收入阶层反映强烈特别是对教育、医疗等服务行业的乱收社会反响集中扩大了社会心理失衡。
因此即使从未来我国以亿计的劳动力就业和社会民生的需要看也急需通过快政治体制改革改变目前共权力部门化、垄断化的状况建设一个体现共服务、社会管理要求的法制政府、责任政府和服务型政府。这样既能有效抑制共权力垄断化尽可能减少腐败重要的是提高经济生活的效率解决由政府无为或乱作为导致的社会关系失衡问题。
当前市场经济的深入发展社会结构的不断分化民民主意识的逐步增强以及党政官员中存在的严重腐败现象使得推进政治体制改革的要求越来越迫切。如果我们在政治上不能适时地推进改革导致政治改革步骤与经济改革、社会发展进程相脱节或者政治改革措施不能有效地解决旧体制旧机制的弊端使新的正义的政治力量的形成和壮大赶不上腐败政治力量的蔓延和滋生那么我们的经济改革最终必将使社会主义政治垮台也将使经济改革本身背离初衷。正如邓小平指出的“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖相互配合。只搞经济体制改革不搞政治体制改革经济体制改革也搞不通因为首先遇到人的障碍。”他还指出“我们所有的改革最终能不能成功还是决定于政治体制的改革。”可见政治体制改革既是一项长期的战略任务也是当务之急。
三政治上适当集中经济上向市场体制迈进
政治体制改革的向有一个与经济体制改革模式搭配的问题。在《中国政治体制改革》一书中我们曾分析了政治体制和经济体制搭配的四种模式。我们认为在未来三十年甚至长一点的时间内要使经济在一个稳定的政治环境中健康快速成长中国还是要行适度集中的政治体制与较为分散的经济体制搭配的模式。亚洲的日本、韩国、新坡、中国台湾、中国香港等国家和地区在它们经济发展的转型时期都曾经行过这样的搭配体制。
我们的理由是
第一解决二元结构转型时期诸复杂经济社会问题的一个保证就是行较为集中的政治体制。未来二三十年中中国处于二元结构转型的关键时期既是快速发展阶段也是问题出现最的时期；既需要分散决策的市场经济体制来速经济的发展也需要较为集中的政治体制来调控和解决一些转型期市场不能解决的难题如收入差距拉大农村剩余劳动力的转移社会保障体系的建立和完善生态环境的保护和治理等等。没有一个强有力的政治体制我们不可能有效解决这些问题。
第二较为集中的政治体制是保证国家平衡发展和强民族亲和力的制度条件。中国是一个民族的大国地区发展差距如果不以控制和缩小在今后二三十年内可能还会拉大。只有一个较为集中的政治体制才能保证在市场经济环境下由政府施中西部开发战略进行财政转移支付行一些特殊的政策使一部分资本、技术、人才等要尽可能逆市场收益向而流动促进中西部的经济和社会发展维护民族团结和边疆稳定。
第三较为集中控制而又稳定的政治和社会环境是经济发展的一个基本条件。未来二三十年经济发展处于关键时期需要有一个宽松、稳定的政治和社会环境。政治体制上保持连续性才能使从事投资、贸易、科技开发等活动的企业和创业者有安全感使其避风险、规避损失。不讲政治上的适度集中没有一个强有力的政治体制一些小的事件就会引起大的社会动荡影响正常的经济运行和经济发展。第四政治体制的构建要融于基本国情和民族的传统化明之中不考虑这一点行一种与内源化不相融合的政治体制容易使社会陷入混乱。
四坚持党的领导不动摇
在当代中国推进政治体制改革必须坚持党的领导。这是历史的选择也是人民的选择。根本上说坚持党的领导是由政治体制改革的性质和基本国情所决定的。没有中国共产党的领导就不可能很好地推进中国的政治体制改革中华民族也不会有发展的未来。
首先中国的政治体制改革、经济建设、对外开放离不开中国共产党的领导。中国共产党自成立起其宗旨就是为人民谋利益。99年领导中国人民建立了新中国把中国人民从半封建和半殖民地的旧中国解放了出来使中国人民摆脱了帝国主义列强的侵略和奴役并在帝国主义封锁、世界冷战状态严峻的局面下带领全国人民进行社会主义建设形成了初步的工业、城市、交通和国防体系使中华民族能屹立在世界各国之林。
当然在长达八十余年的党的历史中党一直在探索中进行新民主主义革命和社会主义建设没有现成理论和符合中国国情的道路及经验可借鉴中国共产党曾经犯过这样和那样的路线错误不可否认的是在一些阶段给中国的民主主义和社会主义事业带来过不小的损失也造成了部分民的心理阴影和创伤。需要指出的是一个党不犯错误是不可能的关键是能不能顺应人民的愿望而纠正自己的错误。难能可贵的是中国共产党在各个重要的历史时期都自我认识和纠正自己的错误如遵义会议纠正了左倾冒险主义路线找到了适合中国国情的农村包围城市的正确道路；在978年开始的改革和开放的大讨论又一次纠正了社会主义建设时期的左倾路线使我们党认识到我们的生产力还极不发达处在社会主义社会初级阶段找到了建设有中国特色的社会主义的道路。近三十年改革开放和经济建设的成就证明我们党的选择是正确的。需要看到的是中国共产党本身也在与时俱进在不断地改革在下大决心清理党内腐败并且其力度是前所未有的；也在从一个革命的党向现代的执政党转变强调科学发展建设和谐社会积极地推进党内民主的进程。可以说我们的党是一个有希望的党也是一个人民可以期待和赖的党。
从另一个方面讲中国共产党是有七千万人的一个大党占全国总人口的二十分之一。在推进党内民主以及强人民对党的监督制度的前提下中国如果要稳定、安全和统一地进行政治体制改革并且建设一个繁荣富强的国家只能依靠中国共产党的领导、组织及其动员力量。如果迅速地行党制、军队国家化和新闻极度自由等都可能会使国家处于混乱、分裂和不稳定的状态。世界上并不是没有这样的先例。从民族和国家的利益出发我们不应当也不能因追求单的政治体制改革目标而付出这样的代价。这是我们每一个有责任心的考虑中国政治体制改革的学者应当遵循的原则。
其次政治体制改革是一项复杂的系统工程要靠党的强有力领导来推动。政治体制改革的复杂性主要表现在一是政治体制改革在社会主义国家没有先例可循具有很强的开拓性需要创新发展的理论勇气和践胆略；二是政治体制改革的目标是发展社会主义的民主政治而在我们这样一个有着十三亿人口的东方大国发展社会主义民主政治是一项十分艰巨的任务；三是政治体制改革涉及各方面利益的调整因而会遇到来自各方面的阻力。这种复杂性要求政治体制改革必须依靠强有力的党的领导来推动。坚持党的领导解放思想事求是我们就一定能在政治体制改革中找到一条成功的道路。
第三要消除政治体制改革过程中可能出现的政治不稳定倾向必须使政治体制改革在党的领导下有步骤、有秩序地进行。稳定对于中国的现代化建设至关重要。政治稳定的一个要义就是国家基本政治制度的稳定。我们进行政治体制改革必须把握一定的度超过了这个度则容易导致政治不稳定。这可能有两种情形一种是由于根本否定国家的基本政治制度而导致的政治不稳定；一种是在推进改革的过程中由于不分主次不讲策略造成民政治参与“爆炸”而导致的政治不稳定。政治体制改革要消除这些不稳定倾向必须在党的领导下有步骤、有秩序地推进。
坚持党对政治体制改革的领导须遵循三项原则即党管军队党管干部党管新闻。
党管军队。只要行政党政治军队就必然受执政党控制也必须为执政党服务。我们推进政治体制改革巩固党的执政地位需要军队提供力量保证。反过来说军队也有这样的责任。上世纪8年代末9年代初前苏联东欧发生剧变社会主义政党相继失去政权尽管原因是方面的但其中很重要的一条就是这些国家的执政党放弃了对军队的领导权结果军队在关键时刻不听执政党的话甚至站在反对派的立场上最终导致党的执政地位丧失国家分裂。这样的教训是我们在推进政治体制改革时必须记的。
党管干部。党管干部是党的领导的一条根本原则是体现党的领导的一条最为重要的途径。对于中国共产党来说党管干部是无须争论的。这不只是因为我们党是这个国家中唯一的执政党也不只是因为我们党要领导建设中国特色社会主义而且还因为执政党对官职进行控制是执政党区别于其他组织的一个基本特征是政党政治的通行法则。这里党管干部的“管”应作控制和领导之意来理解。即把干部看作权力运作的主体从执政党运权力推动国家和社会发展的角度对干部的使、干部权的全过程进行控制保证党的路线、纲领、方针、政策得到执行保证党的执政目标得以现。在这样的意义上党管干部就是党领导干部工作。这种控制和领导是所有执政党都必然履行的职能。
党管新闻。新闻体系是国家政治体制的重要组成部分。新闻自由是一种必然的发展趋向。但在经济社会转型的过程中我们到底需要一个发挥什么样功能的新闻体系是一个需要慎重对待的重大问题。我们认为在一个市场经济体制尚未健全成熟、政治化和民主质还与发达国家水平有一定差距的国家里片面地强调新闻自由可能会形成舆论上的混乱不利于在政治上集中控制的态势下稳定地完成社会和经济体制的两个转型。因此党对新闻的领导和控制是社会和经济体制稳定转型的需要是适当集中政治体制的一个重要组成部分。
我们强调中国的政治体制改革要坚持党的领导但这并不等于说党的领导方式本身不需要改革。恰恰相反为了好地现党的领导我们必须改进党的领导。这在下一部分的“中国共产党的改革”中还会进一步谈到。
五重点改革阻碍经济发展的政治体制
今后十年政治体制改革的战略是将重点放在粹的政治部分的改革上还是将重点放在阻碍经济发展的政治体制的改革上是两种不同的选择。我们认为在二元结构转型和经济发展的关键阶段政治体制改革的目标不应是采普选制、党制和新闻自由的模式而是采政治上适当集中、经济上向市场经济迈进的模式。据此我们改革的重点将是那些阻碍经济协调运行、市场有序发展、社会充分发育的政治体制部分。改革的着眼点是增强体制动力扩大社会活力降低行政管理成本提高社会发展效率以满足广大人民群日益增长的物质化需要现人民的根本利益。
从目前和今后一个时期看与经济社会发展相关的政治体制改革内容包括将目前还带有计划、行政、生产建设色彩的政府转变成共服务和共管理型的政府大幅度地减少阻碍经济发展、降低办事效率和产生寻租腐败的行政审批、许可、收和垄断；理顺中央和地方各级财政的财政税收和事务关系不仅要划分各级地方的收入还要明确各级地方应当负的责任既避中央财力分散、调控无力的情况发生也要避收钱不干事和干事没有钱使基层重农民和企业负担百姓和企业怨声载道的局面出现；推进县乡综合体制改革精简党政和行政性事业机构和人员逐步改革乡镇政权体制。从建设促进经济发展的体制架构看重点需要建立的体制有制定和颁布国家政权和事业人民供养法以法律制度的形式抑制吃皇粮的机构和人员膨胀；确定市县两级主要领导政绩考核体系、方式和程序形成以民为本、共服务、注重效的政府；规范法律和法规形成的民主化程序防止政府有关部门将部门、个人权力和利益通过法律和法规合法化形成寻租腐败、阻碍经济发展和低效率的条件和体制。
我们认为将精力放在改革这些阻碍经济发展的体制方面既可以促进经济发展、降低行政成本、提高政治管理的效率也可以尽可能地避寻租的制度设置从而大大减少腐败的制度性机会和条件使中国共产党的领导和执政得人民的任和拥护。如果粹进行政治层面的改革而不改革那些阻碍经济发展和具有权力寻租机会的政治体制就会使强权的寻租制度与新闻自由之间产生广泛的冲突进而可能引起政治上的混乱。
六沿着分权和放权的方向改革
我国政治体制改革的重要目标是发展社会主义民主政治。而要使民主政治在中国真正成为现最重要的是要按照民主政治和现代法制的要求建立起配置合理的权力架构和治理结构。
所周知中国传统政治体制的弊端集中到一点就是权力过分集中这是由以往高度计划的产品经济体制造成的而我国经济体制改革的目的是要以社会主义市场经济体制代高度集中的计划经济体制这就要求将权力过分集中转变为适应社会主义市场经济的权力合理配置。权力合理配置的方向是行分权和放权。历史和现的经验证明分权和放权的改革方向是正确的我们必须沿着这样的方向往前走。
首先在党的领导下建立现代国家的权力制衡架构使人大政协、政府、司法机关既合理分工又有效制衡。我国政权机关内部有立法、行政、司法三大职能部门。立法机关指全国人民代表大会这是最高权力机关；行政机关是各级人民政府；司法机关是各级检察院和法院。另外我国还有人民政协组织。立法、行政、司法三方制衡有一定的合理性它避权力过分集中于某一机关。我们目前没有照搬三权分立。我们行“议行合一”的原则这就使代议制的立法机关与行政机关权力统一起来行政机关由立法机关选举产生并向立法机关负责同时司法机关是独立的它依照法律独立行使司法权力。不过在际的政治运行中我们也存在一些问题党和政府的行政权高于立法、司法机关的权力。在改革当中应该调整政权机关内部的权力关系使人民代表大会拥有宪法规定的最高权力。这样就应该对人民代表大会具体的体制进行改革。另外要考虑提高政协组织的地位使其同人大有机分工具有相应的审查、监督权。政府行政机关应该向人大政协负责接受人大政协的监督。要大力精简行政机构简政放权提高工作效率克服官僚主义。司法方面今后要进一步强调司法独立法官包括共产党员法官应依法办案。党政领导人不得以任何形式干预法官的独立审判。法院院长由各级人民代表大会选举产生各级党委无权将其职或调离。总之政权机关内部应调整权力结构提高立法机关的地位强司法机关的独立性削减行政机关的权力。
其次建立由国家政权机关、社会组织、法人/自然人构成的治理结构。在政治学上治理governnce不同于统治government。治理是指随着民社会组织的发展壮大由民社会组织独自行使或它们与政府一道行使的政治管理过程。在统治中国家占据权威地位它的权力运行方向总是自上而下的它运政府的政治权威通过发施令、制定政策和施政策对社会共事务行单一向度的管理。而治理是一个上下互动的管理过程它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式施对共事务的管理其质在于合作。治理的管理机制主要不依靠政府的权威。其权力向度是元的、相互的而不是单一的和自上而下的。
改革开放以来中国的治理结构正在发生深刻的变革。私人经济部门和各种社会组织的力量日益发展壮大它们在提供各类商品和服务以及从事益事业和共服务方面发挥的作越来越重要并且承担了一部分原来由政府承担的职能。事上国家政权机关与社会组织、法人/自然人之间正在形成一种相对独立的、分工合作的新型治理结构。这种结构可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足使国家与民社会走出零和博弈的困境。可以期待在上述权力架构和治理结构的基础上中国政治生活中权力过分集中的现象将得到有效缓解权力寻租和腐败的现象将得到有效遏制社会生活中将以的法治形式代替原有的人治的形式。
二、中国共产党的改革
中国共产党是中国政治体制的核心是整个国家和社会的领导力量。在社会转型和体制转轨期间适应建立一个适度集中的政治体制的需要中国共产党的领导不能动摇。在此前提下党要着力推进自身改革强执政能力建设以巩固执政地位。
中国共产党是中国政治体制的核心是整个国家和社会的领导力量。在社会转型和体制转轨期间适应建立一个适度集中的政治体制的需要中国共产党的领导不能动摇。在此前提下党要着力推进自身改革强执政能力建设以巩固执政地位。强执政能力建设重点在于改革和完善党的领导体制和工作机制其中最要紧的是改革和完善党的执政体制和执政方式推进党管干部的科学化调整和完善党的组织形式和设置方式发展党内民主。
一改革和完善党的执政体制和执政方式
中国共产党建立的领导体制、执政体制以及行的执政方式带有明显的前苏联模式的特点际上是把党在领导革命斗争时期形成的一套活动方式运到了社会主义建设中。因此尽管这套体制和活动方式对推动我国社会主义事业曾经起过积极的作但是在改革开放和行社会主义市场经济的条件下改革这一体制探索新的活动方式已经成为强党的执政能力建设的迫切任务。
改革完善党的执政体制和执政方式最主要的是要解决好两个问题。
第一要坚持依法执政。依法执政是关系党的执政地位的大问题。在这个方面我们有大量的事情要做。这里特别指出两点一是切落人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的根本政治制度宪法对人民代表大会制度作了规定也明确规定了共产党的领导核心地位。现在的问题是在际操作中党包办的事情过人大的地位虚化了人大的权威弱化了导致了整个政治制度的权威下降。解决的办法就是要按照“人民当家作主”的要求对人民代表大会制度的各项要进行梳理并形成一系列可操作的机制。要坚决剔除其中以各种名目上去的不科学的内容使人民代表大会制度真正成为反映民意的根本途径。二是改革和完善选举制度。选举是民主政治的基础环节。选举制度的核心是或民意代表有选择的机会。在这方面有许值得研究和改进的地方。在选举的问题上问题不在于政党要不要控制选举而在于如何科学地处理好党管干部和人民选择之间的关系。关于这两点下还会进一步谈到。
第二理顺党政关系。党政关系是指执政党与国家共权力之间的关系。我国行共产党执政的政党制度和“议行合一”的政府运作模式执政党与共权力之间往往相互摩擦相互掣肘从而极大地影响了政府的运作效率。这是中国的现。
理顺党和共权力的关系
一是要理顺权力授受关系权力机关的权力来自谁就向谁负责。党的权力机关的权力由党员授予政权机关的权力由民授予它们分别向党员和民负责。只要权力授受关系是明确的就不会发生党政不分、以党代政的现象。在权责明确的前提下执政党党内职务与政府职务相互交叉是维系政府高效运转的通行做法。在理顺权力授受关系后还要对权力运作本身进行监督和制约。这种监督和制约应当能够充分体现授权主体的权力和意志。
二是改革党控制政权的方式。执政党控制政权不等于说执政党的组织要去直接掌管立法、行政甚至司法权力。现在一些地方的领导班子不和两者之间相互掣肘使党的执政效率降低党的形象受到损害。解决问题的根本出路就是改革党控制政权的方式。一方面应当强化党向行政、立法、司法机关的融入力度不再把党的职务和政权机关的职务人为地、刻意地分开而是党把自己最优秀的分子推荐给经过他们选择输送到最重要的岗位上去真正执掌行政、立法和司法的权力。进入到政权机关的党员特别是党员负责干部要真正代表党的意图执行党的决定并把党的主张变成人的意志。另一方面党组织如党委会、常委会等不再作为行政权力的直接掌握者和政府机关争当行使权力的主体。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目充当人民控制政权、监督政权的工具充当人民与共权力联系的桥梁。
二推进党管干部的科学化
正确理解党管干部的含义应当把党管干部与人民当家作主联系起来。人民当家作主是社会主义民主的本质体现和目的所在。在社会主义社会和政治生活中人民的权利得到真、平等的现得到切的保障这是社会主义民主区别于其他民主政治的本质所在也是社会主义制度优越性的政治体现。因此党管干部应当帮助人民好地行使他们对掌权者的选择权而不是以代替和虚化这种权利为原则。只有这样才能体现党的领导和人民当家作主的有机统一。应当承认在这方面仍然存在不少问题。从认识上看长期形成的把党管干部等同于党的组织和领导个人任命、变相任命干部的认识还没有完全改变。在践中有的人不能辩证地看待党管干部与人民当家作主之间的关系往往把两者对立起来对人民的民主践持消极或否定态度甚至以坚持党管干部为借口阻止人民群行使民主权利。这种状况不利于推进政治体制改革不利于社会主义民主政治的发展从长远看也不利于坚持党的领导。党的改革的一个重要方面就是要推进党管干部的科学化。
党管干部管得是否科学、有效说到底就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制又不使的选择权失去意义。有效避要么为了控制而架空的选择权要么为了保证的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、现党管干部科学化所需要把握的基本原则。
具体来说推进党管干部的科学化需要把握以下三个方面的原则。
首先在充分保证人民对干部的选择权的同时强党对人民选择的控制和引导。自出现政党政治以来人民的选择从来都是在政党意志引导下进行的。从这个角度讲对人民的选择进行引导是政党的责任。但这种引导不能代人民的选择权。
其次从对干部个体管理的具体事务中摆脱出来地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量。长期以来我们在管干部的问题上不是在管政策而是在管干部个体人头；不是在领导而是在管理。热衷于对具体人头进行排列组合而不是通过政策来影响人导向是舍本求末、陷身事务、“不善于领导”的表现。
再次大对治国理政人才培养的力度为提供充足的可供选择的干部资源。以往由于忙于管人头和其他原因为提供的干部资源不够充分使对选举的兴趣不大也使干部队伍中普遍存在对上负责、对下不负责的现象。毫无疑问如果我们党在每个行政管理岗位上都能提供若干个候选人让来挑选那么不仅可以激发的参与热情增进干部的权威也可以极大地扭转干部队伍中只对上负责、不对下负责的状况滥权力的腐败现象也将从根本上得到遏制。
三改善党对新闻的领导
我们强调坚持党管新闻这并不是说现有党管新闻的体制和方式不需要改革。事上在如何现党对新闻的科学领导方面还存在着不少问题。从定位上看由于我们把新闻媒体定义为“党的喉舌”践中过分强调媒体的政治作媒体成了党政组织的附属物忽视了共媒体自身发展的规律。从体制上看年来沿和照搬前苏联的国家管理模式把新闻媒体纳入高度集中的行政体制使媒体的社会沟通功能难以发挥一定程度上造成了息失真、失灵。整体说来大对新闻媒体的任度下降。推进政治体制改革必须改善党对新闻的领导。
首先要尊重新闻媒体自身发展的规律。媒体活动有自身的规律媒体是把息的搜集、传播、消作为对象的新兴产业。在息传播的过程中诸如新闻价值发现、心理整合、传播规律的认识、传播技巧运等等都是科学研究的对象并且已经形成了许职业规范。不尊重这些人类传播中共有的原则和规范随意干涉、违背息的生产、传输、消的规律形式上似乎是管住了但际上传播可能是低效、无效的甚至出现逆向的效果。
其次要研究和制定新闻法。我国宪法规定的一些基本原则为新闻的发展提供了根本的规范。但是长期以来由于忽视法制建设我们对宪法赋予的权利缺乏可操作的规范。一些地方党政组织和部门为了管住媒体往往采人为干预的手段和方式进行管理既违背了新闻发展规律又损害了宪法的权威。为了保障新闻媒体的健康有序发展有必要在宪法原则的基础上制定专门的新闻法规范媒体的行为明确党政部门的管理权限有效遏制违反宪法和法律干预媒体活动的行为。
第三要充分发挥媒体的监督作。对共权力机关进行监督是新闻媒体的一大功能。这在西方国家被称为“第四种权力”。许腐败案件都是首先被媒体曝光才得到追究的。在我国媒体在党的领导下发挥作不可能完全独立。但是如同司法权和行政权应当区分一样媒体相对各级党组织和政府的权力应当有相对的独立性才能真正担负起自己的责任。不能把党管新闻、党管媒体与党政组织无原则干预混为一谈也不能把所有媒体都对应为各级党组织的下属机构。只有这样媒体才能发挥其应有的监督作腐败现象才能得到有效遏制。
第四要改进新闻舆论的内容和形式要增强新闻的客观性和性。电视、广播、报纸等媒体要从其各级会议、领导新闻转变为反映群生活、群关心和关注的新闻；改变几乎全部报道政绩的新闻格局大对党政司法机构中一些人员和单位为个人和部门利益而不作为甚至损害共利益的监督；从一些假大空新闻转向际平凡的老百姓喜闻乐见的生活；从反映较慢、滞后的旧闻变成反应灵敏、及时报道的新闻；学术研究百家争鸣、百花齐放将学术上的研究和讨论特别是事关民生的大政方针、政策法规等的研究讨论甚至是一些不同的意见与所谓的不与党在政治上保持一致区别开来将学术讨论和新闻报道区别开来。
四发展党内民主
发展党内民主不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径也是政治体制改革的重要内容。邓小平讲政治体制改革的方向是民主政治。但是如果没有执政党的党内民主这个方向便无从谈起。十七大报告提出“要以扩大党内民主带动人民民主以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位保障党员民主权利推进党务开营造党内民主讨论环境”。
什么是党内民主？党内民主就是在党的政治生活中全体党员一律平等地直接或间接地决定和管理党内事务的制度。党内民主作为党内生活中的一项基本制度遵循八项原则即平等原则、开原则、讨论原则、选举原则、集体领导原则、决定原则、监督原则和纪律原则。这八项原则是一个互相渗透、互相影响的统一整体其中起主导作的是党员一律平等和少服从的原则。重视和发展党内民主绝不仅仅是指干部个体的民主作风和工作作风重要的是指党内民主制度的建立健全和完善。而在党的民主制度体系中最核心最根本的制度是党的代表大会制度。因此发展党内民主通常首先是指充分发挥党的代表大会的作。
首先充分发挥党的代表大会的作。长期以来由于制度不健全、不完善甚至存在着某些弊端党的代表大会制度的职能和作还没有充分发挥。主要表现在以下方面
一是党代表结构具有来自各阶层各领域模范人物的广泛性但缺少精英治党、专家治党的先进性研究讨论重大问题、行使代表权力的专业质结构有待提高。
二是由于党代表的专业质不高一些本由代表大会讨论决定的重大问题往往是由全委会、常委会或者别的会议讨论和决定代表大会只不过是例行程序；
三是代表大会行非常任制它至只能在几年一度的几天开会期间发挥一定作。综合这些因代表大会际所能发挥的职能和作还很有限。完善党的代表大会制度充分发挥代表大会的职能和作当务之急是要改进党代表选举产生的办法把代表大会由非常任制改为常任制。
因为上述三个问题的存在都与代表大会的非常任制有密切关系。这里党代表大会常任制的确切含义是党的代表大会充分发挥其决策机构的作党代表在两次代表大会期间经常性地发挥作。
早在9年党的八大就已经提出并行党代表大会常任制了。但是由于种种原因这项重要制度的改革被搁置了起来。今天各方面条件都比那时充分、成熟了。行中央、省、市、县几级代表大会常任制是适宜的也是需要的。从根本上说有利于充分发挥代表大会的职能和作有利于党内民主的发展和制度建设。随之而来必须相应地建立代表大会的常设机构即代表大会常务委员会使常任制代表归代表大会常务委员会领导。这样常任制代表才能充分发挥作。
其次要进一步完善党内选举制度。民主选举制度是民主政治的第一要义。我们党基于历史教训从十二大至十六大党章都规定选举“要体现选举人的意志”采无记名投票方式和差额选举办法十六届四中全会又明确提出党的领导干部任期制的要求等等。这是很大的进步。但是际过程中往往有一些党的领导干部在选举之前事先任命或者在选举之后中途又调离和重新任命这样就很难充分体现选举人的意志也有悖于党的决定贯彻落容易养成党的干部对上负责、对下不负责的价值向。完善党内选举制度首先要建立党代表和各级党委领导干部自下提名、差额竞选产生制度和随时罢制度减少乃至杜绝党的上级组织包括中央组织对下级组织领导人的直接任命或变相任命。要把挑选各级党代表和党委委员的权利真正交给广大党员群。不仅要有差额而且还要有计划、分步骤引导和推进党内的开竞选真正把党内的优秀人才和精英分子自下而上地逐级推荐到上级领导岗位。这样既能保证选贤与能、人才辈出又能形成开、规范、竞争、有序的民主选举制度。
三、形成权力制衡的框架结构
从际运作讲全国人大如何充分地行使权力充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位有许问题值得探讨。人民代表大会属于代议民主制度范畴人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正代议民主必然会产生许弊病。按照协商民主的理念人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分与人民代表大会共享立法权。
我国宪法规定“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”这表明了人民代表大会的法律地位在整个国家权力的纵向体系中它处于最高一级。在中央一级国家权力体系中它处于首要的地位。但是从际运作讲全国人大如何充分地行使权力充分体现其宪法规定的“最高国家权力机关”的地位有许问题值得探讨。
人民政协制度是社会主义民主政治的重要组成部分在中国政治生活中占有特殊的地位。但长期以来人民政协制度很少受到应有的关注。一方面这可能与人们对政协制度的认识有关；另一方面也与政协制度在中国政治生活中际的作和地位有关。近年来兴起的协商民主理论为我们重新审视人民政协的地位和作提供了理论支持。人民代表大会属于代议民主制度范畴人民政协属于协商民主制度范畴。没有协商民主的补充与矫正代议民主必然会产生许弊病。按照协商民主的理念人民政协应发展为最高国家权力机关的一部分与人民代表大会共享立法权。
为维护国家权力机关的权威约束政府和政府各部门的自由裁量权控制政府部门谋求自身利益和务员阶层的群体利益应大力推进立法的民主化对政府行政审批、许可、执法等权力依法进行制约；对向社会收税收和政府部门的预算依法进行监督管理；财政收支预算和国家务人员人事工资编制必须由人大和政协进行立法管理规范审查和批准程序。
一改革和完善人民代表大会制度
人民代表大会制度是我国民主政治建设最大的制度平台是现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的理想途径是发展我国民主政治的必由之路。五十年来随着我国经济社会的不断发展和社会主义民主政治建设的不断推进人民代表大会在国家政治生活中发挥的作越来越重要同时其自身存在的缺陷也日渐显露。改革和完善人民代表大会制度是我国政治体制改革的重要组成部分。
改革完善人大制度的一个重要任务就是如何真正体现人民代表大会的最高权力地位问题。现有人大的际地位与法律地位有较大反差这主要体现在三种关系上
一是在党与人大的关系上人大在国家法律上的地位是最高的但在国家政治生活中人大被置于党的领导之下人大的地位明显不如党的地位。
二是在人大与其他国家机关的关系上人大的地位不尽如人意甚至本末倒置。在有的地方行政机关的权力往往超越于人大之上人大的工作往往受政府的支配或者人大仅仅作为政府“履行法律手续”的工具有的甚至是“政府领导人大而不是人大领导政府”。在人大与司法机关的关系上司法机关虽然不像行政机关那样超越于人大之上但由于少地方党组织对司法工作的直接指挥和干预人大对司法机关施有效的监督也并非易事。
三是在人大与人民的关系上由于种种原因人大还不能充分反映、体现人民的意志确保人民意志的现。人大的作为离人民群的期望还有较大的差距。
从一般要求出发改革和完善人大制度有必要研究和探索几个相关重点问题
第一精简代表名额。人大代表名额的设置不仅仅是代表面问题重要的是如何保证人大民主决策程度和国家管理效果的问题。现在十届全国人大代表为298人是世界议会人之最。省级人大代表在四百人至八百人之间也比一般国家议会人很。我国人口、地域广阔需要一定的代表广度但是代表人并不意味着代表的质结构。人大代表名额过不便于召开会议、充分讨论和决定问题也不利于人大职权的行使和作的发挥而且管理、沟通的成本很高。我们的建议是估计有选举权的民为九亿每二百万人选一名全国人大代表全国人大代表总约四百五十人左右。地方人大按省和县市两级设置省人大代表和县市级人大代表的量按照选民人口量不同设置不同的比例。大致说来县级人大代表以一百人左右为宜。在精简人的基础上改善代表的质结构地体现各阶层精英治政。
第二逐步推行人大代表专职化。要充分发挥人大代表的作需要人大代表投入很大的精力和很的时间深入人民群了解民情开展大量的代表活动这就要求代表必须专职化。只有这样才与人大的国家权力机关的地位相对称。由此必须对我国宪法、地方组织法、代表法等法律法规进行修改完善为人大代表专职化提供法律保障。代表专职化将使代表结构发生质的变化并强化人大的监督职能。现人大代表专职化有一个循序渐进的过程。可以先定一个过渡期在过渡期内专职代表与会议代表并存此后逐步减少会议代表的量直至最终消会议代表的席位。
第三政府和两院代表逐步减少并退出人大。“一府两院”本质上是受人大监督的对象。目前一个突出问题就是党政和事业单位的官员代表特别是政府和两院的官员代表比例偏高一般在百分之四五十有的甚至高达百分之六十。目前有些地方出现了“自己提案自己办、只是听会不提案”的现象导致了人大监督软化、权力下降的情况。宪法已规定人大常委会组成人员不得同时担任行政、审判、检察机关的职务。我们认为有必要进一步规定行政、司法机关领导人员即政府和两院官员不得兼任人大代表。其必要性在于首先政务官员不担任代表可以大大减少各级人大代表的量；其次官员代表太造成代表在代表大会上的际地位不平等；再次代表与执行机关官员一身两任会混淆监督与被监督关系影响人民代表大会监督权的落；最后限制官员代表兼任人大代表符合民广泛参与国家事务管理的民主原则。
第四建立人大会议辩论制度。纵观西方民主国家议会的议事规则建立在民主协商和平等对话基础上的辩论制度无不是一项法定的独立程序。要使议案特别是法案建立在科学民主的基础上有必要建立辩论制度。作为一种议事方式辩论本身并没有“姓资”、“姓社”之分。9年周恩来在《专政要继续民主要扩大》一中谈及人民代表大会会议时指出将来在代表大会上要建立辩论制度。但长期以来在我国的人大会议上不要说辩论就是大会发言也很少。这种情况使人大代表未能充分行使通过讨论形成自己见解的自决权。我们坚持党对人大工作的领导在政治上不会出现大的偏差在此前提下我们有必要借鉴西方的议会辩论制度来完善我国人大会议的议事规则。同时要建立起相关配套制度以保证辩论制度的有效施。
第五将审计署等有关监督和制约政府的职能部门划归全国人大领导如审计署和编制委员会。国际上审计部门的归属有两种情况一种是归属于政府如中国；另一种是归属于议会主要是指议会中设立审计委员会如芬兰、瑞典等或审计机关直接向议会报告工作如美国。从共受托责任的角度分析审计部门由于负有对政府履行共受托责任的情况进行鉴定的责任因此应设立于政府之外。我国现行宪法规定了中国现行审计制度的基本内容审计机关成为国务院的一个部门。这种体制设计在际运行中弊端甚如审计机关缺乏独立性、审计结果的披露受到限制、审计工作的重点和目标不稳定、审计监督留有空白、预算审计流于形式等。改革的方向应当是将审计署划归全国人大领导这样才能好地落人大对政府的监督并增进人大的权威。从法理上讲代议制政府的务员队伍增减、调资薪等应受人民监督和人大制约。目前在我国这一职能全部在政府系统常常会出现政府自己为自己工资、扩编制的情况有悖政府基本性质。为此有必要将编制权和薪权等划归全国人大管理受人大监督。
第六全国人代会的会期安排应与国家财政年度一致。全国人大最重要的工作是审查和批准中央政府的预算。因此人代会召开的时间要考虑与国家的财政年度相衔接。这不是一个简单的形式问题也涉及人大与政府的质关系。以往全国人代会的开会时间很不确定严重损害了会议的严肃性。99年以来全国人大会议一般是在月初召开月中旬结束。但我国的财政年度是从月日开始的。就是说有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经际执行了。因此从批准国家的年度计划和预算的角度看应逐步将全国人代会的召开日期提前至上年年底或当年年初。这在代表专职化的条件下是完全可以做到的。
第七以差额竞选的方式产生代表。竞选长期以来被当作资产阶级专有的东西而成为禁区其这是一种误解。竞选并非是资产阶级的专利我们党早在民主革命时期就倡导过、也行过竞选。竞选本质上是把优胜劣汰的竞争机制引入选举通过对候选人的宣传、介绍和比较增选举的透明度使选举人对候选人有比较的了解从而减少选举人投票的盲目性。这有利于好地体现选举人的意志。有人担心竞选会削弱党的领导其不然因为党完全可以通过立法来保证党在人大中的地位。近些年来选举有差额了但是没有正式的竞选差额的意义不太明显。可以预料只要我们正确运竞选机制竞选必将给我国选举制度带来生机从而强代表的责任感促进代表质的提高。
第八人大行党组制而不行党团制。完善人大制度涉及一个核心问题就是党如何领导人大的问题。在这方面我们已经有了一些基本的结论如党对人大的领导主要是政治领导；党组织不包办人大工作等。我们认为除这些原则外还应明确人大行党组制。全国人大常委会委员长和地方人大主任为人大党组或党委书记。全国人大常委会党组受党中央的领导地方人大常委会党组织接受同级党委的领导。各级人大常委会党组织自觉服从本级党组织的领导积极主动向党中央或党委示、报告工作在人民代表大会中贯彻党的意图。中国共产党及其领导下的人大是代表全国各选区人民利益的也就是代表最广大人民利益的而不是代表党派利益的；各党派的意见可以在政协中以表达、讨论和协商。所以在各级人大组织中中国共产党以党组的形式领导人大的工作但不建立各党党团。
二两条腿走路协商民主应和代议民主齐头并进
从理论上讲人大是根据人口比例而形成的代议制民主形式。我们认为在一个国家应该有两种民主形式一种叫代议民主一种叫协商民主。这两种民主形式都有相应的理论基础代议民主的理论基础来源于少服从原则要求按照选区人口的比例分配代表名额。比如说在选举环节要行制选举国家主要官员需要全国人大的通过；一些重要立法的表决比如说物权法要全国人民代表大会通过；一些重大监督事项的表决也要全国人民代表大会通过。这种民主形式就叫做人意志的民主。在这种民主形式下大人赞成就是对的。应该说在现代国家这种民主形式是非常重要的。
但是从现生活来看这种民主形式有它的缺陷。我们知道不同地区之间人口的分布是不平衡的不同民族中的人口分布也不一样在我国一般不发达地区属于人口小省少民族人员稀少的地方也常属于人口小省这样在表决的时候如果表决事项涉及到不同地区利益的平衡从合理角度来看人表决机制下的代议民主可能会产生区域之间的不平衡从而导致表决结果不利于代表人少的地区和民族。
所以在现代民主国家的治理结构中有两种不同的民主形式就是代议民主和地区协商民主代议民主不能代替地区协商民主。在整体推进民主化、坚持意志民主的同时有必要强地区协商民主。地区协商民主是各地区、各少民族表达利益诉求、现其权利和利益的一种特殊的、补充性的、重要的民主形式也是保证国家统一、促进地区和谐、维护国家安全的重要机制。在建设和谐社会、统筹区域发展过程中为了维护国家统一、和谐安全应该建立完善地区协商民主的机制。地区协商民主的最主要功能就是现地区之间利益分配的正。
人民政协体制是体现协商民主的先进制度但是在际运作中还存在一些现而具体的问题
第一协商主体作和地位的差异性。在目前体制下中国共产党是政协的领导者、组织者民主党派和无党派各界人士是政治协商的参与者和辅助者在协商中未能形成平等互动的地位。
第二政协缺乏施其功能的必要条件。被定位为统一战线组织的人民政协既不属于国家机构体系内的国家机关也不同于一般社会团体既被赋予了崇高的政治地位又未被赋予际的权力故而其功能现往往只能靠惯例和党的政策推动。
第三由于过地担负统一战线的功能人民政协的协商功能被边缘化。
第四政协运作体制滞后。政协人太会期较短委员非专职化参政议政的机会、资源都相当有限。
遵循协商政治的一般规律政协制度的改革应包括以下方面
第一改革政协的推举制度。改变政协委员界别推举、协商产生的机制逐步引入竞争选举机制赋予政协委员真正的民意代表性增强政协委员的政治责任感和自觉性提高政协委员的参政水平和决策能力。为保证稳定性应规定政协换届只改选部分政协委员至少应当保证政协不与人大同时换届以保证任何时候至少有一个议院连续存在并工作。同时有关组织法和选举法还应规定人民政协委员不得兼任人大代表以保证相互之间的适当牵制；人民政协委员不得兼任行政官员以保证其对于行政权力的独立性；人民政协委员享有言论责权以保证其无所顾忌地尽批评、建言、监督之责。
第二调整政协的组织构成为人民政协的政治协商提供为广泛的社会基础。政协委员除了要有各政党、各界别代表外还应容纳地区、民族的代表。在政协委员的选拔中应以党派、界别和地区为中心分配名额各省、自治区、直辖市、特别行政区各三名委员民主党派和无党派各也按界别考虑十名中国共产党五十一名。增设地区代表有助于人民政协解决区域纷争促进各地区的和谐、统一和稳定。
第三政协地位和权力的法制化。人民政协的地位和职权必须以法律作保证。应在法律上明确政协是国家权力机关的组成部分并明确政协的具体职权。例如人民政协对行政机关制定的有关涉及地区特别是中央与地方关系的法规、规章和进行的执法行为应有质询权行政机关有责任在规定的时间内以适当形式予以答复；人民政协应具有一定的审议权任何法律都须经人大或其常委会通过后送交人民政协审议和通过否则该法律案应视为无效；政协委员有权通过视察、调查的方式对国家法律、政策的施情况进行全面监督有权对各级国家机关工作人员提出批评或弹劾对违法、违纪情节严重者提同级人大罢。
第四赋予人民政协一定的立法权限。人民代表大会在立法和监督等重大事项上遵循的民意志表决决定制度际上隐含了忽视少人、少群体的危险。作为地区协商民主的现形式政协在涉及中央与不同地区间的重大事项如重大的生产力布局、资源分配等、跨地区事务如地区间的资源、生态问题等方面应具有的立法权限。
三立法的民主化是时代的潮流
立法的民主化是时代的潮流。只有增强立法的民主性才能保证立法的科学、规范和高效保证立法的质量。改革开放二十年来我国立法工作得了巨大成就但距离立法的民主化还有很大差距主要表现在以下几个方面
一是立法决策和规划过程通常表现为自上而下过体现中央和上级意志与主权在民的立法精神相违背。
二是民参与立法不够。
三是法规条例的起草、制定很难超越部门利益。目前一些法规和条例的制定都是由相应的政府主管部门直接承担的在此过程中许部门随意设置审批、特别许可和收等规定以立法形式将其利益合法化和刚性化。
四是法律和法规制定得较为原则这为随意解释法律和法规留下了余地甚至有的法律和法规不可操作并且一些法规审批、收和罚款的范围弹性太大一方面形成执法不严法不责；另一方面通过各种关系可以从轻处理或者法外处理为执法腐败设置了条件。
五是立法成本太高缺乏成本收益分析方法。
六是缺乏科学完善的立法监督制度。
解决这些问题需要对立法原则和程序作进一步的调整和完善
第一适当扩大提出议案的主体范围。立法既可以由政府部门提议也可以由一定量的民非人大代表或企业、社会团体提议由立法机关召集。一定量的民或政治团体、社会组织有权向国务院或人大提出制定行政法规的申也可以向国务院各部门、地方人民政府提出制定行政规章的申。立法一定要有相关各方人士参形成法律法规起草专门小组和联系人。
第二法律和法规的制定要开、透明、民主。法律和法规草稿应当开广泛征求意见重大的法律和法规应当行听证制。有条件的可以行委托有资格的社会组织进行第三方代拟立法形成初稿或征求意见稿经开讨论后提交法定机关审查批准。
第三消除部门立法的弊端。政府各部门的法律施细则、部门条例和其他部门件凡涉及行政审批、许可、收、处罚、罚款、执法的内容须经立法机关审查批准。凡是收税、收、罚款、政府支出等等都必须报立法机关审查批准。
第四引进成本收益的经济分析方法降低立法成本提高立法效率。降低立法成本要求立法机关以及立法人员以科学的态度对待立法使立法准确地、真地反映社会对法制的需求。提高立法效率基本的途径包括缩短立法周期建立立法委托制度对立法本身进行成本效益分析。
第五强化立法的法律监督。为保障立法的民主化必须强化对立法活动的事后监督。立法法已经初步建立起我国的立法监督体系但这种监督体制缺乏可操作性以及有效的启动程序对于立法活动的监督作极其有限。我们建议在立法机关内部设立专门的立法监督委员会强对立法机关的立法监督；同时发挥人民法院的司法能动作使其享有司法审查权。
四、政府怎么改
政府改革主要包括
一是行政管理体制的改革职能转变和机构确定是中心环节；
二是政府预算的共性和开性改革形成一个为人民服务的共预算以及向人民开透明的阳光预算；
三是理顺中央与地方的关系既保证中央的权威和国家的统一又要发挥地方的活力调动其发展经济和社会事业的积极性。
一行政管理体制改革应当关注的核心问题
2世纪9年代中期以来为适应和促进社会主义市场经济的发展同时也为了适应和推进民主政治建设的进程行政管理体制改革越来越地具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向逐渐向“有限政府”的方向发展。不足的地方在于在市场经济条件下共利益部门化、垄断化倾向日益严重并越来越与市场经济相结合导致一系列问题。主要是
第一政府部门的行政审批和许可等仍然很行政管制越来越细。
第二政府部门的裁量权太大权力没有得到有效制衡国家权力和利益被部门化部门权力和利益被小集团化国家赋予务员的共权力被个人化。
第三由于相互争抢和扩大自己行政执法的管辖范围行政执法权力头重复、交叉、相互矛盾有法不依、越权执法问题越来越严重。
第四许行政、执法、司法部门由于得不到财政的全额供养一定程度出现了商业化倾向严重影响了党和国家的形象。
第五不少地方和部门各自为政使国家统一、平等、规范、有序的经济秩序面临自成体系的隐患。
深化政府行政管理体制改革建设共服务型政府应当关注以下问题
第一中央政府机构的改革。
在理论上中央政府机构的改革有三种可供选择的方案。
一是大方案政府部门逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展。根据这个思路国务院所属机构可考虑继续整合拓宽部委的职能和覆盖空间。增设总理预算管理办室。
二是中方案对国务院行政部门进行结构调整。撤销一些工作职能过于简单和规模较小的部将一些监督管理机构予以合并强一些部如商务部新建一些重要的部如能源部。
三是小方案政府现有的部门和机构基本不动只进行人员增减调整严格控制务员总量。这三种方案各有利弊。
我们认为如果行“国务院大部制―省直管县―划小省级行政区域”三大改革联动可以使政府层级、大部制和省直管县三个方面的改革一步到位；省直管县和大部制改革后的地级领导干部和务员以及中央各有关部委的领导干部和务员可在一些新设的省级政府中得到消化这样整个改革的阻力就大大减少。三大改革联动的方案一揽子变动一次改定成本较低改革的时间较短并且能较快地压缩政府层级有利于强中央政府的集权因此不失为可以考虑的方案之一。党的十七大报告提出要探索行职能有机统一的大部门体制减少行政层次指明了改革方向。
第二行政、执法与政府部门利益相分离。
一是建立人民―人大―政府之间的收罚款制约机制。收和收税是政府向民和法人收利益的一种行为需要由人民同意收和收税的项目、标准、方式等需经人民选举出来的人大代表通过才能形成法案进行征收。政府、政府各部门、授权的行政性事业单位不具有收和税收的立法权其一切关于收条款的设立权应当上收到人大。
二是除政府税务机关以及少具有行政执法权的部门可以收税或罚款外大量行政管理服务部门全额由税收形成的经供养起来不允许他们收和罚款。
三是将行政和事业单位的行政务活动与市场服务活动分开。凡是政府执法部门自己执法、检查发生的是行政务成本应当由执法者承担而不应当由被执法者支付。市场服务性的由提出要求的客户承担。
四是规范、监督和协调政府各部门的执法行为集中执法减少对个体经营户、各类企业、经营性事业单位的重复、交叉、头的执法干扰。
五是调整中央与地方的财税关系合理降低财政收入中中央财政的比重界定中央与地方各级政府的事务责任责权对应钱随事转。
第三机构改革与财政治体制改革革同步。在机构改革的同时要着手制定并施国家政权和事业人民供养法以法律的形式严格控制财政供养机构和吃皇粮者的量。科学界定财政供养人员的范围明确哪些属于人民应当供养的哪些不属于人民应当供养的。例如党的机关、人大机关、政府、两院、部队、警察、义务教育、基础科学、共卫生等机构这些应当由人民来供养。而那些可以社会化和市场化经营的党政机关后勤等机构可以行服务外包或购买服务不应当由共财政直接供养。
第四近期内严格控制行政事业机构和人员压缩总体规模。
我国人均财政收入不到三千元人民币相对于基庞大的行政事业队伍财政供养能力有限。如果扣除一些行政、执法和司法系统收罚款自给的因需要消耗近一万亿的财力。如果再增机构和务员将会重人民的负担。另外在车、招招待和差改革没有质性进展的情况下将会导致的“三”支出社会和民将不堪负重。控制行政事业机构和人员的膨胀应按照“小政府、大社会”的原则发挥社会组织的作将许事务交由自治组织管理。
第五减少政府层级形成三级政府。
国外许国家的政权分级行的是三级政权体制。我国目前的政权分层已经扩张到中央、省、地级市、县、乡五级政权体制。这种体制无论从国家治理的息传递和保真角度还是从治国的成本和效率方面来看都弊利少。就长远来看政权分层改革的最终目标应当是中央、省、县或者市三级体制。目前改革的重点是推进省直管县的改革并推进撤乡并镇、乡财县管、分流消化人员的改革。中长期的改革应当是撤销乡镇级政府采分省、撤地的战略消副省、地级和副地级政权层次。对民族自治州行特殊的保留政策。但是要相应缩小州级政权的规模和权限。
第六划小省级区域和增直辖市。
在民主政治往前推进的过程中省区行政区域太大其经济总量、人口规模等因过强会对中央政权形成一定的制衡。并且省级政府下再设地、县、乡政令通达也受到层级的影响。因此有必要通过行政区域改革来划小省级行政区域的范围。改革的内容可考虑将大连、青岛、南京、武汉、广州、西安、昆明等城市改为中央直辖市；将一些人口和地域大省分开、重组增十五到二十个省级单位缩小省级政府的管理规模和幅度；合理界定中央与地方的事务关系合理下放和配置权力减少和避地方主义发挥中央和地方政府两方面的积极性。
二财政预算体制改革的原则和重点
我国目前的财政预算体制虽然改革开放以来进行了次改革但基本上沿袭了前苏联传统的计划经济体制下财政预算的框架没有进行彻底的改变是一个偏重生产建设、行政管理的财政预算体制。这种体制的问题主要是
第一生产建设和吃饭养人特征较为明显还不是一个完全的共服务型财政。
第二预算不完整。政府、司法和国家权力部门的大量资金游离于预算之外。
第三财政收入占GP比重偏高相对于人均GP美元的发展阶段地方和企业税负担较重。
第四中央与地方的财政税收关系没有理顺相当的基层政府财政陷于困境。
第五财政显性、隐性债务较高。
第六财政收支不透明不开。
第七税制不合理。第八没有形成科学和有效的财政收入和支出的制衡机制。
财政预算体制的改革须遵循以下主要原则
一是从带有明显计划经济特征的财政预算体制转向社会主义市场经济的财政预算体制。
二是从生产建设和行政事业吃饭养人型财政转向执政为民的共服务型财政。
三是建立统一和完整的国家预算体系。
四是有利于宏观调控。
五是建立一个分配和支出平、正和开透明的财政。
六是合理划分和确定中央与各级地方政府的事务和财权。
七是形成一个激励创业、鼓励投资、扩大就业、促进和谐的财政税收体制。
八是改革要分阶段、分步骤进行保持社会稳定。
财政预算体制改革的重点主要包括
第一形成统一和完整的国家预算体系。
财政预算的完整性不仅是财政资源分配和使经济方面的需要也是形成一个统一的有权威的强有力国家的政治问题。围绕形成统一的国家预算当前要进一步清理收项目完善部门预算；社保基金应行改税并编制社会保障预算；建立和完善国有资产或者资本金预算制度；对重大建设项目资金来源和预算体制进行改革；行国集中支付。
第二支出结构向共服务型财政转型。
适应从计划经济向市场经济转轨的要求财政也要从生产建设型财政转向共服务和共管理型财政。具体要求包括按照共服务型财政和不同的预算确定预算科目；经常性预算；消建设项目支出和压缩行政务支出；保证共服务项目支出快速和稳定增长。
第三预算编制、执行和监督程序及其开性。
目前财政税收制衡体制方面存在缺陷需要建立一个相互制衡、平透明、正平的财政预算体制。
首先中央财政一级的预算编制和预算执行要分开。预算编制和执行分开便于进行编制和执行的专业分工增强编制和执行之间的制衡提高预算的透明度。
其次改革预算编制和审批时间使预算批准时间与财政年度统一起来。
再次建立和完善人大和政协对预算的审查和批准体制。
第四理顺中央与地方的财政税收关系。
首先与行政管理体制改革配套构造和最终形成中央、省、市县三级财政体制。
其次划分中央与地方的事务和支出范围。
再次调整中央与地方的税种和收入范围。
最后逐步化解地方债务。
第五完善中央对地方的转移支付。
中央对地方的转移支付
一是要解决地区间发展不平衡的问题
二是要保持中央政府的权威性和保持国家的统一
三是建立民对国家的任和依赖
四是要讲效率和开透明。
三调整和理顺中央与地方的关系
改革开放以来经过次改革与调整我国的中央与地方关系不断得以完善但是目前仍然存在着事务混乱、职责不清、上下错位、机构复制等问题。调整和理顺中央与地方的关系应当做到
第一划分清楚中央与地方各自的事务。
中央政权的事务集中在以下方面
一是维护国家主权和领土完整包括国家安全。
二是制定和运宪法和法律严格依照法定权限和程序行使权力。
三是保持宏观经济健康发展和稳定运行。
四是限制垄断保护竞争。
五是制定和完善保证市场充分竞争、有序运行的统一规范。
六是推动区域协调发展和开发。
七是构建和完善社会保障网。
八是保护国家经济安全。
地方政府的事务范围大体包括以下方面
一是保证就业降低失业率。
二是建立和形成基层的社会保障体系。
三是城市建设和管理。
四是生态环境保护。
五是社会治安功能。
省级政府的事务应当包括
一是贯彻执行中央制定的政策法规并按照国家统一的法律和政策制定地区性政策与法规促进本地区社会经济发展保证就业。
二是负责本地区教育、科学、化、环境保护、体育等事业的发展维护区域性的地方社会治安承担地区性救灾工作。
三是负责具有全省意义的基础设施与益性项目的建设。
四是促进和规划本省内市场体系的建设维护市场秩序防止和纠正不正当竞争。
五是协调处理本省内的行政事务完成中央委托事务。
市县级政府的事务包括
一是贯彻执行中央、省制定的政策法规促进本地区社会经济发展。
二是负责城市地区市级政府或农村地区县级政府教育、科学、化、环境保护、体育等事业的发展维护本地区社会治安具体组织本地区的救灾工作。
三是负责本地区基础设施与益性项目的建设。
四是协调处理本地区的行政事务完成中央、省委托的其他事务。
在共服务和社会管理上中央政府和地方政府具体职能时有交叉。
主要表现在以下方面
一是制定和施法律和法规。
二是界定和保护产权。
三是提供教育、交通、卫生等共物品。
四是调节收入与财富的分配。
五是弥补市场的不完全性和息的不对称性。
六是维护市场秩序。
第二根据各自的事务和职能设置机构。
具体来说应当对目前的机构设置进行如下调整将检察院和法院直属中央管理；国防、外交、安全、武装警察、经济稳定包括货币、金融监管、海关及关税、社保、全国性交通必须行中央直接管理中央经中央任命中央机构中央派出中央领导业务；中央所属企业的国有资产由中央管理；监狱、警察、教育、卫生、环保、工商、质监、食品医药监督、土地等属地方管理地方机构；交通按照网络等级分层次管理但是各地设卡收从长远看一定要消。
必须探索解决中央条线管理与地方以块管理的矛盾。基本的思路是
首先要按照中央、地方不同的功能定位合理确定条块的职能要求条以监督为主块以执行为主。
其次要按照权责利相统一的原则重新划分条与块的不同利益归属特别是对归属中央直接管理履行中央宏观调控、经济调节的管理部门的人财物必须割断与地方财政的关系由中央财政按部门预算直接负担。
第三按照科学化、法定化和高效化的要求合理设置专业条线部门规范专业部门下延设置。
我们经过研究认为市场监管作为宏观调控的内容是不准确的。市场监管大量的是观活动需要由地方政府为主进行管理。思路应当是中央有关部门向人大提出法律、法规协助社团制定标准制定规则；地方政府来执行规则另外重要的是还要由地方人大、法律、新闻、民诉讼、社会组织等机制综合来解决假冒伪劣、食品安全、生产安全、生态环境、土地等问题。
目前所谓的工商、质监、食品医药监督、土地等等的垂直管理并不是中央派出机构垂直管理而是行省以下垂直管理。这样经对这些部门行省财政“收支两条线、超收奖励、罚款分成”的政策由于这些部门大是收远远大于支的部门中央的垂直管理给省一级财政敛财创造了条件而市县的个体工商户和中小企业包括一些大企业负担的和罚款却越来越重导致市县的创业、投资、经营和就业环境日趋恶化。而省一级上并不对假冒伪劣、市场分割、知识产权、产品质量像中央一样关切下并不直接面对所管理的事务。但是本来应当由县市地方管理的事务则上收省里使县市一级推脱这些方面的责任。而省里则权力较大却不具体管理事务。需要说明的是从中央与地方的关系看影响中央权威的并不是市县级政权而是省一级政权。较危险的是一方面如果对一些本来应当由县市管理的事务行所谓的条条管理省以下垂直让省里管理；另一方面中央应该管理的武装、外交、安全、社保等等则在机构、人事、经上下放省级政府管理际上由省级政府代管省级政府的权力将越来越大这将形成权力过大的诸藩势力这对于强中央的权威十分不利。
第三界定各级政府的事务与支出。
各级政府支出事务的界定应当按照如下思路进行。
首先体现国家整体利益的共支出项目、全国性共产品和必须在全国范围内统筹安排的事务应由中央政府负责经由中央财政提供。
其次由本地居民享的地方共产品应由地方政府负责提供。
再次对具有跨地区外部性的共项目和工程中央政府应在一定程度上参与。
最后调节地区间和居民间的收入分配在很大程度上是中央政府的职责如社会保障、社会福利项目等应在全国范围内行统一的标准。各级政府的支出结构大体是中央政府财政的主要支出为国防、外交、社会保障、中央政权和政府的行政管理、全国性重大建设项目的付息、地区转移支付、国立教育、对居民社会保障的转移支付等。省级政府的支出项目包括社会保障支出及各种补贴支出、科教卫支出、治安设备及警力支出、投资支出、本级政府行政管理支出等。县市级政府的支出项目应当为本级政府行政管理支出、基础设施和基础产业投资支出、科教卫支出、低收入人群保障支出、消防和警力支出、生态环境保护支出等。
对于中央和地方政府的支出机构应当按照各自的侧重点以优化。完善中央政府的支出结构应从以下方面入手
第一，降低经济建设支出比例最不能超过百分之十。
第二，第二降低行政管理支出比例尽可能不超过百分之五。
第三大幅度降低中央政府在化教育方面的支出比例争控制在百分之十的限度内。
第四大幅度提高社会保障的开支比例使之达到大约百分之五十的水平。
第五适当提高国防保卫安全开支方面的比例使之达到百分之十五左右的水平。
第六中央政府还应当适当地增对自然环境的保护支出争在尽可能短的时间内从根本上改变我国目前这种生态环境严重恶化的局面。
地方政府的支出结构调整包括
一是大力压缩非生产性开支特别是行政管理支出。
二是合理确定补贴范围压缩财政补贴支出。
三是规范财政对事业的供应范围。
四是形成支持和补助农业建设的财政支出结构。
五是合理确定地方财政投资领域。地方财政要退出一般经营营利性的生产投资只进行必要的益性、基础设施和重点建设投资。
第四固定各级政府的税收。
中央政府收入以个人所得税、社会保障税为主还包括关税、证券交易税、燃油税、司所得税、海洋石油资源税等涉及国家主权、平市场环境、影响全局利益、关系国民经济稳定、维护统一秩序、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之左右。
省政府收入以营业税为主还包括资源税一部分、司所得税、个人所得税中的地方分享比例等税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之左右。
县市政府以房地产税为主还包括资源税一部分、契税、土地增值税、遗产税、排污税、车船牌照税等流动性较低、息要求较细、适宜由基层掌握的税种以及其他国税、省税以外的较小税种。其收入总量应控制在全国收入比重的百分之左右。
第五转移支付要科学和透明。
规范我国目前的转移支付体系应从如下几个方面考虑。
一是整合我国现行的混合型转移支付制度将现行的混合型转移支付整合成一般性转移支付和有条件的转移支付两种形式。
二是以标准收支和式作为转移支付分配的基础。
三是建立地方一般性转移支付制度。
四是快政府间转移支付制度的法制化建设。
五、我国司法体制改革的方向
十六大提出了司法体制改革的基本任务和主要内容指出“社会主义司法制度必须保障在全社会现平和正义”。这际上指明了我国司法改革的努力方向和未来目标。
22年党的十六大提出了司法体制改革的基本任务和主要内容指出“社会主义司法制度必须保障在全社会现平和正义”。这际上指明了我国司法改革的努力方向和未来目标。目前我国司法体制改革已经发展成为继经济体制改革之后中国社会制度变迁的又一个社会热点。
我国现行司法体制存在的主要问题可以概括为司法的“四化”现象即司法的等级化、司法的行政化、司法的商业化和司法的地方化。
第一司法的等级化。司法的等级化反映的是司法机关在司法活动过程中按照上下等级结构和模式运作的一种司法异化现象。司法的等级化主要表现为司法机构成员之间关系的等级化即法官和检察官的等级化。司法等级化不仅违反了司法活动的内在规律而且在一定程度上限制了我国司法体制改革和创新的空间。
第二司法的行政化。这里所说的司法行政化主要是指法院和检察院体制的行政化即法院和检察院按照行政体制的结构和运作模式来建构和运行。其主要表现是司法机关的设置与行政机关相对应司法机关和司法人员确定行政级别以及司法机关按行政决策模式裁判案件。司法行政化在一定程度上重了司法机关对行政机关的依赖性和附属性不利于司法机关依法独立、正地裁判案件违反了司法规律的内在要求。
第三司法的商业化。在计划经济向社会主义市场经济转轨的背景下司法活动呈现出浓厚的商业化色彩。其主要表现是司法机关利职权兴办经济体司法机关在征收诉讼过程中的商业化以及司法机关利职权随意收。司法与金钱相联系使司法失去了正和正义性。
第四司法的地方化。我国司法践中存在着严重的司法地方化倾向。其突出表现是司法机关工作人员管理的地方化和司法财政管理的地方化。司法地方化的严重后果在于
一是全国法律适的不统一；
二是妨碍社会主义市场经济的建立和完善；
三是重了司法不使得司法腐败这一社会毒瘤长期得不到根除。
我国司法体制改革的方向是现司法体制的现代化。其基本要求是建构符合司法内在规律的法官和检察官管理制度现法官和检察官制度的现代化；改革诉讼体制由职权主义诉讼体制向当事人主义诉讼体制转换形成诉讼体制的根本转型；改革和完善司法执行体制建立相对独立的司法执行机制。
一建构现代法官和检察官管理体制
法官和检察官是司法体制的践者和操作者法官和检察官制度是司法体制的重要组成部分。当前我国的法官和检察官制度正面临着划时代的变革与发展机遇。建立现代化的中国法官和检察官制度必须克服法官和检察官大化的思想倾向以法官和检察官职业化为目标形成严格的法官和检察官准入制度和选任制度。
参照国外在法官准入和选任方面的成功经验改革我国现行的法官和检察官准入制度和选任制度的基本思路是
一是明确规定担任法官和检察官必须首先具备高等院校法律专业本科毕业的条件。这样规定的理由是只有经过正规法律院校培养的学生才能具备宽厚的人养和扎系统的法学理论功底。
二是建立全国统一的司法考试制度只有通过司法统一考试的才能被任命为法官和检察官。
三是建立一元化的严格司法训练制度。
四是建立充分体现法官和检察官国家荣誉和尊严的法官和检察官任体制。
五是建立合理的法官和检察官业务晋升机制。
二诉讼体制由职权主义向当事人主义转换
职权主义诉讼体制的基本特征是法院和检察院或者法官和检察官在诉讼活动中拥有主导权对诉讼程序的启动、进行和终止以及对诉讼对象的确定和诉讼资料的调查收集具有决定权当事人在诉讼中处于被支配地位。职权主义诉讼体制际上是计划经济体制下国家对社会生活进行全面干预、控制在司法领域的体现和反映。这种诉讼体制是与高度集中的计划经济相适应的。在市场经济条件下诉讼体制应转换为当事人主义诉讼体制。这一体制的基本特点是诉讼程序的启动、进行、终止以及案件审理对象和审理范围均由当事人决定。简言之就是将诉讼的主导权和支配权交给当事人行使。我们认为诉讼体制只有现由职权主义向当事人主义的根本转型才能适应市场经济发展的基本要求保障我国社会经济的健康有序发展。
三建立相对独立的司法执行体制
我国现行司法执行体制借鉴了大陆法系国家的立法体例将司法执行权交由法院行使是一种“审执合一”的执行体制。近年来随着司法改革的不断深入我国司法执行体制也在务中进行了一些调整和变革。成立执行局使司法执行机构在法院体制中相对独立和统一是我国司法执行改革的重要举措也是我国目前司法执行体制改革的中心内容。这一改革思路是基于司法执行权是一种区别于司法裁决权而具有行政权性质的权力的认识。践中许法院设立了各自的独立执行机构——执行局在执行机构的管理体制上行单列的管理模式。这样司法执行机构际上在司法机关内部已经相对独立出来。这既是合乎逻辑的也代表了我国司法执行体制改革的方向。
四法院、检察院人事和经垂直管理
需要进行探讨的是法院和检察院的正和正义性关键的环节之一是避其地方化或者说弱化地方党政领导和其他有关部门干扰司法正常办案。有可供选择的两种方式一是法院和检察院的院长等由同级人大选举产生并且由人大监督、罢等弱化当地党委和组织部门选择、调动、监督、罢的权力当地政府依法供给两院以充足的经使其在人事和经上有司法独立的基础；另一种思路是法院和检察院的人事和经垂直管理这样可以基本上避地方主义。但是各有利弊就前一种方案而言虽然近几年一些地方的人大对两院的监督有所强比如有的地方法院或者检察院的工作报告未能通过。然而可能由于人大际在政治生活中的地位大部分地方的人大并不能很好地起选举两院院长、监督两院工作留住或者罢两院领导的作地方主义从制度设计上无法克服；后一种方案其很可能产生的弊端是最高法院和最高检察院可能象目前的政府各部门一样收权和集中于是跑步进京、权力寻租、效率低下等问题又会滋生。但是我们认为从目前和今后一段时间看为了国家的集中和统一摆脱地方主义造成司法的不正和不正义目前法院和检察院体制改革次优的选择是将其经和人事垂直化管理而给各级地方人大特别是给全国人大以足够的监督权力避两院垂直管理后可能产生的寻租和低效率问题。
垂直管理包括两个方面。
首先法院和检察院行人事垂直管理。这将有利于消除司法腐败维护平与正义消除地方保护主义和部门保护主义维护法制的权威与统一发挥法院和检察院的正常功能。为此法院和检察院的领导干部、机构设置和编制应由中央统管。具体来说最高法院党委成员由中央选任管理；高级法院党委成员由最高法院党委主管；中级法院和基层法院党委组成员由高级法院党委主管。
其次改革目前法院和检察院经由地方财政解决的思路特别是要改革对法院和检察院行的“收支两条线、超收奖励、罚款分成”的经来源和供给体制建立独立的司法预算制度行国家单列财政拨款。这将有利于现司法正防止司法腐败的产生。
就法院和检察院人事、经和业务垂直管理的体制看需要强地方人大对垂直管理法院和检察院系统的横向监督包括案件质询、日常监督和年度报告审议审查制度对效率低下、渎职、腐败严重的在地方的法院和检察院的领导地方人大可以向上级主管提起处分、调离、罢等要求以避垂直管理带来的低效率和寻租腐败。从长远看22年以后随着地方党政领导法制观念的增强人际人情化向法治守法化转变地方人大的权威强化各地财政充裕法院和检察院的经从地方财政中能得到保障人民群法制质提高法院和检察院的体制应当重新回归地方形成地方行政、立法和司法的制衡格局保证地方治理结构的完整性并减少横向监督和纵向管理带来的体制摩擦成本提高司法体制的效率。
五积极稳妥地推进我国司法体制改革
司法体制改革是一项系统的体制改革需要协调和配套推进。
首先要进一步强和改进党对司法的领导以保证司法体制改革的正确政治方向。
其次要制定中国司法改革法使司法体制改革在合法的框架下展开。
第三成立国家司法改革委员会统筹整个国家司法制度的改革。
第四调查我国的司法现状提出司法改革意见。
六、发挥民间组织和宗教的积极作
从政治角度看中央发展民间组织的导向已经十分明确。当前发展民间组织面临着难得的机遇和条件。总体上看宗教在社会建设中的消极作在减少积极作在上升。
现代国家其社会的治理结构为国家政权—社会民间组织—自然人/法人。在绝大部分国家宗教仰既是相当一部分民的精神需要也成为约束其行为的一种机制。
一培育和发展民间组织
民间组织是指非官办、非营利、带有志愿性、致力于经济社会服务事业的社会民间组织。在发达市场经济国家民间组织与现代政府、市场经济体制一起形成现代国家治理的基本架构。它以独特的性质和特有的优势比较有效地解决私人领域乃至共领域中的经济社会问题。民间组织的功能在于
一是建立政府与社会之间的对话、协商和沟通机制形成党、国家与社会之间的桥梁；
二是推动社会自律和自治；
三是节省社会运行的行政成本。调整和完善我国的政治体制增强其包容性、协调性和创新性充分发展民间组织快推进民社会的发育成长速形成政府、市场经济部门和民间组织合作互动的发展格局。
党的十六大报告明确提出要积极发展各种商会、协会组织培育和壮大社会中介组织。可见从政治角度看中央发展民间组织的导向已经十分明确。当前发展民间组织面临着难得的机遇和条件。
第一市场向的体制改革为民间组织发展提供了动力支持。
第二产权制度的人格化确立奠定了民间组织发展的现基础。
第三行政体制改革和政府职能的转变为民间组织发展提供了广阔的空间。
第四基层民主政治建设步伐的快催化了民间组织的发展动因。
第五国际经济一体化进程的不断快从广领域拓展了民间组织的发展触角。
我国发展民间组织的目标是在“党的领导、政府协调、方参与、社会管理”的总格局下以发展民主政治为前提以构建政府、社会、民三维有机互动为重点着力保障民结社自由促进民参与共事务促进经济和社会发展维护社会稳定。发展民间组织应遵循四项原则即放宽准入、壮大培育、科学管理、依法监管。放宽准入就是降低民间组织成立的标准允许和提倡成立各种不同类型的民间组织推动民间组织的元性和样化。壮大培育就是扩大民间组织的发展空间制定优惠政策引导民间组织健康有序发展。科学管理是指科学的方法管理民间组织引导其依法进行自我管理、自我约束。依法监管主要是指通过行政、法律和经济等综合管理手段提高民间组织的管理水平。
发展民间组织除了要在思想认识上给民间组织以客观、正的正确定位外还需要在体制政策、发展环境、结构治理等问题上予以突破。具体讲要做到以下方面
第一突出发展重点。
根据市场经济发展客观要求和推进政府行政体制改革的现需要民间组织发展的重点有四
一是各类工商技术协会；
二是社区自治组织和民间自组织；
三是民间慈善组织和一些益性组织；
四是中介服务组织如会计、律师、资产评估、工程监理、资评估等事务所。
第二创新发展环境。
主要包括
一是快转变政府职能使政府权力从某些领域中退出。
二是放宽准入、强监管。
三是增强民间组织的民间性和自治性减弱行政性。
四是引导民间组织强自身建设和管理提高民间组织的质。
五是做好民间组织发展的综合配套工作。
六是要搞好民间组织的法制建设。
第三引导和支持民间组织参与共管理。
政府通过完善政策等形式将部分共管理权力分离并赋予民间组织特别是一些行业组织是共管理的一个趋势。各地在这方面已经进行了一些有益的探索。现在的问题是要进一步完善政策制度采适当形式现政府职能的分权和位移使民间组织参与共管理在具体程序上得到落。
第四建立健全管理协调机构促进民间组织完善法人治理结构。
目前我国行政机关特别是业务主管部门一般都是对民间组织进行具体而直接的干预。这种管理方式严重影响了民间组织应有的民间独立性和管理自治性。下一步有必要调整行政主管部门的管理范围与方式将其职权职责限定于为民间组织制定规范及监督规范的执行和施。建立民间组织的支持性机构如各种基金会、社团联合会、社团促进会和监督性机构。另外要强化民间组织的内部治理体系建设重点要推进完善的法人治理结构打破官办色彩和官员理会形成自我办会、自主经营、自我约束的内在机制。
第五完善立法确保民间组织的法定地位。
首先要制定民间组织的基本法。
其次要制定和完善有关具体民间组织的单体法律如商会和行业协会法。
再次修改和完善与社团立法和行业组织立法相关的其他相关法律制度。
二发挥宗教的积极作
我国是一个宗教的国家宗教在我国现生活中发挥着重要作。
首先宗教利各自的教义和教规可以对教人员进行心理劝诫、思想诱导和释疑解惑。
其次宗教支持和推动社会益事业建设。
最后宗教积极推动化交流。总体上看宗教在社会建设中的消极作在减少积极作在上升。
十七大报告提出要“全面贯彻党的宗教工作基本方针发挥宗教界人士和教群在促进经济社会发展中的积极作”。发挥宗教的积极作推进宗教改革需要研究和把握好几个关键问题。
一是个人的政治仰和宗教仰并不冲突不能将政治仰宗教化也不能将宗教仰政治化。在社会主义初级阶段尤其是在社会转型的过程中当社会基础、思想基础尚不能适应共产主义思想境界的要求时政治仰和宗教仰并不矛盾两者从不同的侧面在调解社会价值向方面发挥着不同的作。合理把握政治仰和宗教仰的关系既要坚定共产主义的政治仰又要承认社会普遍认同的世俗化的宗教仰依法尊重和保护民宗教仰的自由。
二是政教分离宗教不能干预政治。社会治理结构调整既是国家、政府和社会关系结构的调整又是社会内部各分层结构关系的整合。从现代国家管理的角度讲必须既坚持政教分离的原则宗教不得干预国家权力又充分发挥宗教的基本功能使之最大限度地增社会和谐因。
三是完善宗教立法对宗教行依法保护和管理。要制定宗教法按照“政治上团结合作仰上互相尊重”的要求明确政府与宗教的关系将国家对宗教的管理写进法律维护宗教组织的合法权益。
七、推进政治体制改革需要通盘考虑的几个问题
任何体制特别是政治体制的改革都面临着或或少的不确定性和程度不同的风险。不改革没有改革的风险但是有不改革可能积累的风险和危机。
推进政治体制改革需要通盘考虑以下几方面的问题。
一改革的紧迫性与渐进性的关系
从时间角度看待渐进性概念可以把渐进性理解为一种过程的延长看成事物发展的自发演变趋势甚至可以看成是需要等待时间。而政治体制改革的渐进性则把渐进性过程理解为总体分解式的改革、结构关系的调整和分阶段施的改革本质上是逐步到位的改革而不是一步到位的一揽子改革其中包含着争时间、缩短时间和赶超时间的要求。
中国政治体制改革进程有着经济体制改革要求的时间要求有着很强的时间压力所以必须抓紧时间、缩短时间和赶超时间。这是一个大前提。在这一前提下政治体制改革有种方案可以选择。最主要的有两种方案一个是一揽子改革计划方案另一个是渐进性的、分步施、整体分解式的改革方案。这也是前苏联、东欧国家的改革和中国改革在推进步骤方面的主要区别。一揽子的改革方案在改革操作上无疑是最节省时间的。但这种改革方案施的难度过大成本过高且对改革操作的要求也高一旦把握不好改革中容易出现社会动荡和挫折。道理说来也简单改革总是有成本的改革过程的时间跨度越小时间越短单位时间内分担的改革成本也就越高对社会成员的利益触动也就越大改革失败的可能性也就越大。
就我国政治体制改革的历史进程而言它表现为紧迫性与渐进性的双重特征。
一方面人民当家作主是社会主义的政治本质但我国尚处于社会主义初级阶段不仅封建传统影响源远流长而且建国后在很方面也与社会主义民主政治的要求不相适应。改革开放以来我国政治体制改革得了重大突破但在很大领域仍然与社会主义民主政治的要求有较大距离也严重滞后于日益深入的经济体制改革和社会主义市场经济发展的进程。这些都显示出政治体制改革的紧迫性。
另一方面也应看到在社会主义初级阶段推进政治体制改革和民主政治建设所必需的社会经济化发展水平总体上尚比较落后而且发展不平衡民的参政议政能力和社会自治能力还普遍不高特别是传统的权力过分集中的政治体制仍具有强大的运行惯性这一切都决定了政治体制改革和民主政治建设必然要经历一个长期努力、逐步积累的渐进过程。另外对于转型期的我国来说社会政治的稳定是政治体制改革的外部条件这也意味着政治体制改革应有领导、有计划、有步骤地进行。
由于政治体制改革的紧迫性和渐进性的双重特征所以在政治体制改革过程中我们既要坚定不移地改革政治体制又要从社会主义初级阶段的历史条件和社会际出发循序渐进逐步地以发展和完善。既不能因为政治体制改革的紧迫性就好高骛远盲目超越发展阶段和现条件也不能因为政治体制改革受社会历史条件的限制就坐等条件的成熟而缺乏应有的主动性和开拓性。总之中国政治体制改革应该是一个既积极主动又稳步推进的过程。
二中国政治体制改革的成本和风险
中国政治体制改革方案的制定和施是有风险的。因为政治体制改革的施涉及各方利益结构的调整具体利益的变动会给方案施带来诸的不确定性。因此需要研究政治体制改革中的风险和不确定性使改革方案本身就考虑到政治改革和发展的这种风险并有效地规避风险。
政治体制改革的不确定性是指无法预测未来事件发生的状况。如投掷钱币每次投掷是出现正面还是反面是不确定的。政治体制改革结果有时会有悖预期的目标因为政治体制改革受各方利益、观念、行为方式等因的影响而这些因本身充满不确定性。另外政治体制改革进程还受许突发事件的影响如前苏联流产的对戈尔巴乔夫的军事政变导致独立国家联盟的形成和前苏联的解体。如997年亚洲金融危机也导致一些东南亚国家发生政治危机。这些经济的、自然的、社会的、政治的、外交方面的突发事件使原来确定的政治体制改革设想充满不确定性。事件的不确定性可以带来额外的收益或者意外的损失。
政治体制改革要估计面临的不确定性和风险程度。任何体制特别是政治体制的改革都面临着或或少的不确定性和程度不同的风险。不改革没有改革的风险但是有不改革可能积累的风险和危机。有的改革所花成本小可控制风险小收益较大；有的改革成本大力不小但是前瞻的可控制性不明朗风险高收益并不高；有的改革可能成本大力大但是效果明显收益也高。因此每项改革对其成本、收益、各种不确定性、风险都应当进行较为深入系统的评估以便进行方案比较、统筹把握保证坚决推进改革、降低成本、收益最大和避风险。
推进政治体制改革无疑存在很大的艰巨性和风险。一般地说高度发展的政治民主最终有利于社会稳定。但是政治体制作为上层建筑它总是涉及一些敏感的问题。如果在推进政治体制改革的过程中操作不慎就有可能影响社会稳定。
这是因为
第一新旧政治体制转换时期的矛盾容易引发不稳定因。政治体制改革是政治权力运行机制上的推陈出新在政治体制改革进程中新旧体制的因同时存在相互间存在矛盾处理不好容易诱发不稳定因。
第二政治参与过当容易引发不稳定因。政治民主化的一个重要标志就是政治参与的扩大而政治参与不适当也会引发不稳定因。社会主义现代化是一场极其广泛的社会动员过程它把亿万人民群引导到这场深刻的社会变革中来。在这场变革中社会成员有着自己不同的利益要求在中国社会主义民主政治制度还没有高度发展政治组织系统和政治沟通渠道还不可能十分完善的情况下不良的政治要求就容易引发政治动乱影响社会的稳定。民主的发展过程容易引发某些不稳定因这就使我们陷入两难境地。这种不稳定性带来的损失甚至破坏就是政治体制改革面临的风险和成本。
一种政治体制本身就需要成本。改革的目的是建立一个机构和运作成本最小化的政治体制；改革也需要支付成本改革的过程则需要选择支付成本最小又能达到改革目的的转型安排。集中要支付成本民主也要支付成本。因为事事要协商每个人都要事事投票或者意见总是统一不起来等等集中过程就需要大量的成本支出。极端的民主化体制成本也是高昂的。因为计划机关和各级领导需要集中息制定、执行和下达指令需要建立一个庞大的统计、计划、决策、执行和包揽所有事务的政治组织体系上决策可能常常失误极端的集中体制其成本也是高昂的。从经济学角度讲哪种体制在时间和范围的总体上成本最小这是我们需要考虑的。再比如从改革过程和方式来看在精简县乡村吃皇粮的冗员时是政府包起来一直养到退休还是创造创业的条件利市场机制进行调节分流？改革的成本大不一样。因此哪种改革方式是成本最小的是我们研究和施政治体制改革方案时需要考虑的。
三政治体制改革方案制定应该遵循的原则
许学者认为到现在为止中国没有一个系统的政治体制改革的计划方案这是一个缺憾。中国政治体制改革不是短期内可以完成的也不可能一两个五年计划期内就可以完成或是一代中国领导人能完成的事业。这可能是一个二十年左右乃至长时间的事业。这里就有一个长远构想和短期衔接的问题五年之间怎样衔接一代领导人与下一代领导人之间怎样衔接；先干什么后干什么？确需要进行深入系统的研究。
在中国推进政治体制改革是一个错综复杂的系统工程需要总揽全局、统筹把握、合理规划才能保证政治体制改革的顺利和成功。政治体制改革是一个循序渐进、逐步发展的过程所以应当有一个渐进性的发展规划对于近期的任务、中长期的目标、具体的方法和步骤等等都需要在深入研究的基础上科学思考合理确定。
首先政治体制改革方案的制定应当遵循这样一些原则。
一是科学性原则。就是要从中国基本国情出发体现世界政治发展的一般规律和基本要求在坚持中国特色社会主义的前提下地借鉴和吸世界政治发展中创造的明成果好地反映最广大人民群的根本利益和基本要求。这是能否有效推进中国政治体制改革的重要政治前提。
二是连续性原则。制定政治体制改革方案并不是要终止原有的政治改革和发展进程另起炉灶而是要承前启后在承认历史、继承传统的基础上制定新的政治体制改革战略规划。
三是可行性原则。政治体制改革规划制定的目的在于执行改革方案的施必须具备方案施的现条件。因此在制定改革规划时必须充分估计各种因对改革施的影响注重可行性分析使政治体制改革规划建立在现可行的基础上。否则改革方案再好也无法现。
四是预测性原则。政治体制改革规划在时间概念上是以现发展目标为诉求的政治行为是对未来政治民主体制发展趋势的一种预先分析和选择这种预先分析和选择的正确与否在很大程度上决定着改革的成败。因此必须对政治体制改革的进程进行科学的预测和统筹。
其次制定政治体制改革方案作为一种决策过程是对各种解决问题的需要和可能、途径和方法的选择过程。
从程序上来说方案制定包括问题的界定、目标的确立、方案的设计、后果的预测和方案的选择五个相互关联又相互区别的阶段或环节。制定政治体制改革规划必须首先明确政治体制改革目标这是制定改革规划的第一步。改革目标是政策制定者希望通过措施施所达到的效果。改革目标是政策制定的指导目标也是方案设计和方案择优的基础。为了保证改革目标的正确性确立目标时需注意以下几点
一是改革目标的指向性。改革目标必须表达准确有定性或定量的目标对切入点和重点、内涵与外延必须界定清楚并有目标的时效要求建立具体的衡量标准。
二是改革目标的可行性。改革目标的制定应高于现又必须是在现有条件下通过一定努力可以现的具有可行性。
三是改革目标的协调性。改革目标往往不是单一的而是目标的有机结合是总目标和子目标的层次的目标体系。改革方案制定者要根据际情况在各个目标之间选择一个适当的平衡点合理确定目标结构尽量减少各目标之间的冲突与摩擦使之相互配合协调一致。
四是改革目标的规范性。
政治体制改革方案制定出来后还要对其进行可行性论证以确保方案的顺利施。具体来说包括以下几个方面的内容
一是政治可行性即方案被抉择机构或决策相关的群体接受的可能性。
二是经济可行性需要少成本即得政策资源包括一般性资源和特殊资源的可能性。
三是社会可行性主要是政治化发展基础以及由此产生的社会群体阶层的认可度和参与度。事上改革方案制定的目的在于规划民主政治长远的发展问题可行性在一定程度上是改革方案抉择的最基本的依据。政治体制改革规划涉及面广影响深远必须有包括专家学者在内的智囊团对其进行充分的可行性论证这是决策民主化、科学化的保证。
四中国政治体制改革的阶段划分与未来展望
为了保证中国政治体制改革的成功要认真考虑各种政治体制改革方案的可操作性和阶段性。改革往往有这样的情况
一是方案过于理想化没有可操作性。有的改革方案很完美看了以后很振奋人心但是无法施。主要问题在于理论可能与际情况相差太大或者舶来模式不适合中国国情。
二是改革方案从部门出发专门化、片面化没有考虑此项改革的外部关系或者与之相联系部门的联动从而使专项改革孤军作战其他改革和措施不能配合和配套。
三是改革有急躁情绪急于求成不分主次不分程序胡子眉毛一把抓。事上许改革都是一个阶段一个阶段地进行的每一步达到一个目标分步骤施和完成。
政治体制改革至少要考虑这样一些因
中国的国情和发展阶段；
与经济体制改革的协调；
政治体制改革与其他相关体制的配套改革；
必要的妥协和利益结构的协调；
改革的阶段性要求和长期性目标。
许学者包括国外的学者建议中国应当快政治体制改革。其不分每个阶段的任务和重点笼统地进行经济和政治体制改革际上成本高、风险大效果并不理想。我们认为社会经济体制和政治体制的转型是一个长期和渐进的过程。中国经济政治体制从传统的计划经济转向现代市场经济从低水平民主法制化程度转向较高水平的政治民主我们认为至少需要四十年左右的时间。
第一阶段从979年开始到2年改革纵向控制的计划体制理顺价格形成机制发育和发展各类要市场使价格和市场成为配置资源的基础从计划调节转向市场调节；改革国有企业与政府的关系转变政府调控方式调整国有经济的战略布局国有企业资本社会化初步建立社会主义市场经济体制。第一阶段的经济体制的转型已经了二十余年的时间。
第二阶段从22年党的十六大召开到22年完成全面建设小康社会目标十八年时间完善社会主义市场经济体制同时改革阻碍经济发展的政治体制部分。同时在中国共产党的领导之下建设一个现代民主和法治的政治体制。我们认为从22年到22年可分为三个子阶段
一是22年到2年重点是改革行政管理体制、财政税收体制和理顺中央与地方的关系也进行一些国家权力和司法机构人大、政协和司法体制的改革；
二是2年到2年六年时间重点是在前期改革的基础上完善人大、政协和司法体制形成现代的权力制衡机制；
三是27年到22年在前两阶段培育社会组织和发挥宗教建设和谐社会的作以及民质提高的基础上大力发展民间组织包括对社会有益的宗教体系形成现代的民社会。
施中国政治体制改革规划、完成本报告提出的框架性改革目标距22年还有十四年时间。在这样一个改革期内与五年计划相适应中国的经济社会发展还会呈现出阶段性发展的特征。改革目标的现不可能在一个五年中一蹴而就需要将改革目标分解为一个又一个改革的战略任务并依此确定改革阶段这不会使改革目标的现显得遥不可及反而具有可操作性。这样有利于围绕目标突出重点凝心聚力调动各方面的积极性。
划分政治体制改革的战略子阶段并不是随意进行的其依据是方面的主要是根据在完成总的改革战略任务过程中不同时期所需要解决的问题而进行的划分。具体而言中国政治体制改革划分战略阶段的依据主要有以下几个方面
第一十七年战略期内的总目标、总任务。
第二各子阶段改革战略的重点如第一子阶段中改革的重点是行政管理体制。
第三改革战略所需要的时间和阶段性。有的改革方案在施一段时间后由于政治社会情况的变化、改革重点的转移、外部突发事件等各种因的影响会作出一些调整这就需要在划分战略子阶段时留有充分余地。
第四改革子目标和部门改革目标衔接配套。改革总方案的施需要部门、渠道、全方位推进由于每个部门、环节在其中的地位、作不同其改革目标也各有特点现时间也会不相同。如工商行政管理系统全额由财政供养和财税体制的改革既有联系又需要两方面合作互动联手推进。
十七年的改革将是改革阻碍经济发展的体制与构建民主政治体制双重协进。特别是通过改革这些阻碍经济发展的政治体制建设促进经济发展的政治体制保证全面建设小康社会的任务顺利完成使国民经济从规模和质量上再上一个台阶。
第三大阶段到22年时经济发展的结构转型初步完成市场经济体制已经完善和成熟人民富裕国力强盛人民质得到提高官员和务员的质也大为提高在这样的基础上从22年到2年再二十年的时间进一步完善第二阶段形成的民主政治制度框架形成一个中等发达的成熟的民主和法治的现代化国家。
执笔周天勇、吴辉
参考献
.周天勇等《中国政治体制改革》中国水利水电出版社2年版。
2.王长江《政治体制改革研究报告之一中国共产党的改革与提高执政能力》。
.孙丽、蔡春红《政治体制改革研究报告之二改革和完善人民代表大会制度》。
.黄相怀、周天勇、唐立久《政治体制改革研究报告之三政协体制改革与地区协商民主》。
.马怀德《政治体制改革研究报告之四立法的民主化及其法律监督》。
.周天勇、张占斌《政治体制改革研究报告之五政治体制改革的重心》。
7.周天勇《政治体制改革研究报告之六政治体制改革应从基础做起》。
之一中国共产党的改革与提高执政能力
中国共产党是中国政治体制的核心是整个国家和社会的领导力量。这个根本的政治现是我们思考中国政治体制改革的前提和出发点。离开了这个前提和出发点改革不可能成功。由此而论中国的政治体制改革必须把握两条最基本的原则首先改革成功的关键是政府是政府职能的转变；而政府体制改革和职能转变这个关键中的关键则是执政党自身的改革。其次党的自身改革旨在改善党的领导和执政使党的领导和执政科学化而不是消党的领导。所以从社会主义民主政治角度来考察的政治体制改革问题从执政党的角度讲就成了强党的执政能力建设问题。这是一枚金币的两面。党的执政能力问题的确是探讨中国政治体制改革的一个绕不过去的问题。
一、党的执政能力建设政治体制改革的着眼点
改革和完善党的领导体制和工作机制是党的执政能力建设的题中应有之义也是我国政治体制改革的基本着眼点。
到底什么是党的执政能力？一种较为普遍的认识就是把党的执政能力简单地等同于党的领导干部的执政能力。这种认识是不全面的。党的执政能力是一个内涵和外延都非常丰富的概念。至少应该从以下若干方面才能系统、全面地把握这一概念。
一党的执政能力的主体
党的执政能力顾名思义主体是党。但是际上党不是一个抽象的概念而是一个层面的概念。党是由许个人志愿结合而成的政治组织而执政党是通过向国家输送政治骨干和管理精英掌握权力的党。因此执政党这个总的主体至少由党的干部、党员和党的组织三个具体主体组成。党的执政能力体现为政治动员力、行政执行力、资源整合力和社会控制力。
首先是党的各级领导干部的执政能力。对执政党来说各级领导干部是构成党的整体的要之一是党所执掌之政治权力的直接承担者。派出自己的骨干直接掌握政权行使国家权力是执政党区别于其他政党的最显著的特征。党的执政能力要通过这些骨干个人的能力来体现。因此考察党的执政能力首先应该考察的是党的执政骨干即各级领导干部控制和行使国家权力的能力。离开了各级领导干部的能力党的执政能力就无从谈起；不提高各级领导干部的执政能力整个党的执政能力就无法得到提高。党的十七提出“党的执政能力建设关系党的建设和中国特色社会主义事业的全局必须把提高领导水平和执政能力作为各级领导班子建设的核心内容抓紧抓好”。
其次是广大党员的整合能力。党的各级领导干部的执政能力固然重要却不是党的执政能力的全部。在践中我们不难发现人民群评判党的执政能力的强弱往往不但要看执政者运权力来为人民做事的本领如何的是看身边党员的本领如何而且往往通过党员的所作所为来评价整个执政党。因此不直接掌握国家权力的广大党员的能力同样是党的执政能力的重要组成部分。努力提高广大党员的各种能力充分发挥广大党员的先锋模范作通过他们把党的路线方针政策落到各项际工作中去团结和带领群完成党的任务是党的执政能力建设必须予以高度关注的。就党员队伍的状况来讲无论在党员的质方面还是在党员队伍的管理方面都存在不少问题需要我们去解决。
再次是党的组织整体的执政能力。组织学的原理告诉我们党的整体的执政能力并非各级领导机构和领导干部能力的简单相。在践中往往遇到这样的情况我们配备到重要岗位上去的干部个体质都很强一旦组成一个班子总是不可避地会出现这样或那样的问题不但影响执政的效果而且影响党在人民群中的形象。这其中当然有个人的因但关键的恐怕还是制度因在起作。就像邓小平所说的制度好好人能做好事；制度不好好人无法做好事坏人横行。由此而论把党的整体作为执政能力的主体来研究党的执政能力和对党内个体的执政能力的研究相比角度是不同的。它要研究的是整体的各个部分和各个要如何配置、如何组合有机、科学、有效的问题。这种配置和组合就是党的领导体制和工作机制的建设。
二党的执政能力的内容
从不同的主体看执政能力其内容和侧重面也就有所不同。就各级党委和党的领导干部而言执政能力意味着对全局的驾驭和把握意味着解决发展中遇到的新情况、新问题的高超水平。正是领导干部在使权力过程中出现的种种不适应和问题妨碍党的路线方针政策的贯彻执行并严重损害着党的形象。针对这些问题十六大报告特别对各级党委和领导干部提高执政能力作了集中论述专门列举了各级领导干部应努力具备的五种能力即科学判断形势的能力驾驭市场经济的能力应对复杂局面的能力依法执政的能力总揽全局的能力对强党的各级领导机关和领导干部的执政能力建设提出了很高的要求。
就党的整体而言执政能力是和党的根本任务相联系的。我们党担负着领导人民建设中国特色社会主义、现现代化、现中华民族伟大复兴的历史使命。党的执政能力集中体现在能不能担起这一历史重任、完成这一历史使命上。这就要求我们党不断提高驾驭社会主义市场经济的能力推进社会主义民主政治的能力发展社会主义先进化的能力建设社会主义和谐社会的能力应对复杂国际局势的能力等等。十六届四中全会决定提出的这五种能力集中反映了对党的整体的要求。
因此对党的执政能力的内涵应当从比较系统、比较深入的角度来了解和把握。根据上述内涵我们可以给党的执政能力下一个简单的定义所谓党的执政能力就是政党通过控制和运国家权力推动社会发展的能力。
这个定义有两个基点。首先执政能力讲的是控制和运国家权力的能力。其次执政能力的高低应当体现在是否推动、大程度上推动国家和社会发展上。这两个基点相辅相成缺一不可。只讲对国家权力的控制和运而不讲是否推动国家和社会发展执政能力就变成了专制力不但与民主政治的走向相背离而且最终会损害执政能力；离开对国家权力的控制和运来谈推动国家和社会发展的能力则又超出了执政能力的范畴变成了领导能力问题。
站在这两个基点上《中共中央关于强党的执政能力建设的决定》结合当前际对中国共产党的执政能力作了阐释“党的执政能力就是党提出和运正确的理论、路线、方针、政策和策略领导制定和施宪法和法律采科学的领导制度和领导方式动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和化事业有效治党治国治军建设社会主义现代化国家的本领。”需要指出这个阐释际上讲的是当中国共产党的执政能力得到全面发挥时所体现的特点而不是一般意义上的党的执政能力的定义。它既全面概括了我们党的执政能力所包含的基本内容也明确了我们党执政能力的基本向。
三考察党的执政能力的其他视角
正因为党的执政能力内涵丰富对党的执政能力的考察就可以有许不同的视角。除了上述不同主体、不同内容的视角外我们还可以从的视角进行观察。
例如政党功能的视角。无论什么类型的政党都有相类似的基本功能。政党执政能力的高低直接反映在政党能不能在执政过程中履行这些功能上。由此而论根据人们对政党基本功能的区分党的执政能力可以分成利益表达的能力、利益综合的能力、政治整合的能力、政治动员的能力等等。所谓利益表达能力即把所代表的社会阶级、阶层、集团的利益、愿望、要求准确表达出来的能力。所谓利益综合能力即把民的利益、愿望和要求科学地转变成党的理论、路线、方针、政策的能力。所谓政治整合能力即把社会精英接纳到党内来使党成为社会各阶层、集团中最优秀分子的代表成为给社会共治理提供人才的可靠资源的能力。所谓政治动员能力即通过宣传、教育把科学的民主政治理念提供给促进他们民意识的成熟引导他们理性地参与共生活的能力。当然根据对政党功能的不同分类还可以列举出种执政能力。这里不再展开。
又如政府运作的视角。既然执政能力讲的不是一般的能力而是执政党通过控制政权来推动社会发展的能力那么很显然执政能力体现在政党运权力的过程之中。在政党政治条件下政府的运作由政党来现。所以政府运作的科学与否反映的质上是执政党能力的强弱。
按照这一思路党的执政能力首先包括巩固权力的能力。得权力是政党执政的前提。但是政党并不是在得权力后就一劳永逸了。相反在民主政治条件下要求政党有不断推动社会发展和从人民那里得持续支持的能力以便继续执政、长期执政。这就是巩固权力的能力。
其次党的执政能力包括运权力的能力。运权力是执政的关键环节。权力运作有它自己的目标和规则。政党执政水平的高低归根结底体现在政党对这些目标和规则的把握上。四中全会决定提出科学执政、民主执政、依法执政反映的就是我们党在这个问题上的深刻认识。
再次党的执政能力还包括防止权力腐蚀的能力。执政党有了权力无疑是有了施展自己政治抱负的极好条件。但是另一方面也有了被权力腐蚀的危险。这种危险对任何政党都是存在的。因此得了执政地位的政党必须对国家权力有科学的认识并设法建立科学的体制、机制以使共权力在最大限度地推动国家和社会发展的同时也最大限度地降低腐败的可能性。综上所述不难得出两个基本结论。
首先只有全面理解党的执政能力才能对“执政能力建设是党执政后的一项根本建设”这一论断有充分的认识。
其次在党的执政能力的若干要和相互关系中党进行领导和执政的体制和机制问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在践中我们看到党的组织结构和运作是否合理党的体制机制是否科学极大地影响着整个党的执政能力决定着党的执政功能的现程度。体制和机制缺乏科学性党的执政能力就体现不出来就会妨碍党内资源的优化配置降低执政效率引发执政活动中不必要的扯皮和摩擦从而大执政的成本。因此改革和完善党的领导体制和工作机制是党的执政能力建设的题中应有之义也是我国政治体制改革的基本着眼点。
二、改革完善党的执政体制的两个关键问题
党的领导体制和工作机制的改革和完善是个历史任务需要动员全党的智慧进行深入的、角度的探索。其中最主要的是要解决好两个问题。
所有政党的执政体制都是在本国特定条件下的政治发展过程中形成的。由于走了一条武装革命夺政权的道路中国共产党建立的领导体制、执政体制以及行的执政方式都有自己的特殊性。总体说来这套体制带有很明显的前苏联模式的特点际上是把党在领导革命斗争时期形成的那套活动方式运到了社会主义建设中。因此尽管这套体制和活动方式对推动我国社会主义事业曾经起过积极的作但是在改革开放和行社会主义市场经济的条件下改革这一体制探索新的活动方式已经成为强党的执政能力建设、提高党的领导水平和执政水平的迫切而突出的任务。党的十六大把党的历史方位表述为两个转变表明了中国共产党对这个问题的深刻认识。党的十七大提出“要按照科学执政、民主执政、依法执政的要求改进领导班子思想作风提高领导干部执政本领改善领导方式和执政方式健全领导体制完善地方党委领导班子配备改革后的工作机制把各级领导班子建设成为坚定贯彻党的理论和路线方针政策、善于领导科学发展的坚强领导集体。”
党的领导体制和工作机制的改革和完善是个历史任务需要动员全党的智慧进行深入的、角度的探索。其中最主要的是要解决好两个问题。
一坚持依法执政
依法执政是关系党的执政地位的大问题。
首先依法执政事关党执政的合法性。在人民当家作主的条件下法律是人民意志和国家意志的共同体现。从这个角度讲遵循法律不只是对共同规则的服从也是对民意的遵从。依法执政会使执政党得到广泛的认同使党执政的合法性大大增强。
其次依法执政事关党执政的科学性。法律是在一定社会政治经济基础上产生的是在人们长期社会践中逐步形成的与自然和社会发展规律有着密切的联系。虽然不能说依法就是按规律办事但依法执政是执政党尊重规律的重要表现。如果一个执政党连法律都不能遵循尊重和掌握客观规律就无从谈起。
再次依法执政是党执政的核心问题。在现代政党政治中政党执政需要解决好两个问题一是如何得到社会的支持和认可二是如何好地现政党的目标和纲领当然这些目标和纲领归根结底要反映社会发展的要求。前一个问题必然归结到执政的合法性而后一个问题强调的则是执政效率是执政的科学性问题。这也正是前面所论及的两个方面。这两个问题相互关联相辅相成。从根本上说离开了执政的合法性执政的科学性不会存在；而缺乏执政效率最终会导致执政合法性的降低。可以说依法执政是这两者的结合点。
最后依法执政是我们党必须研究解决的迫切问题。把依法治国确定为我们的治国方略是我们党探索执政规律迈出的极大一步。按照依法治国的要求我们对依法执政的探索也在全面展开有的方面得了很大的成效。不过从当前际状况看不能依法执政、不会依法执政的现象还是相当程度地存在的。我们经常关注的是手中的权力有大而且经常把它直接等同于党的领导的强或削弱而往往忽视了权力运作一旦越过边界党大于法际也就是在怂恿人们破坏国家和社会的运行秩序。对于一个执政党来说这是非常不利的。
提高党的依法执政能力是一个非常迫切的问题同时又是一个带有根本性的、头绪纷杂的问题应当认真梳理。我们认为在当前情况下应当着眼于以切落宪法赋予的民主权利为契机努力增强党执政的合法性。宪法是根本大法规定了我国人民的基本民主权利是人民当家作主的思想在法律上的体现。因此遵守宪法落宪法严格按宪法办事应当成为党依法执政的一个基本立足点。很显然在这个方面我们还有大量的事情要做。围绕党的依法执政能力问题这里特别指出两点
一是切落人民代表大会制度。人民代表大会制度是代议制民主在我国国情下的体现其本质是人民当家作主。宪法对人民代表大会制度作了规定也明确规定了共产党的领导核心地位。但是我们现在经常出现的问题是在际操作过程中人们感觉这两条是矛盾的。党包办的事情过人大的地位虚化了人大的权威弱化了。这际上导致了整个政治制度的权威下降。解决的办法就是抓住“人民当家作主”这个灵魂把人民代表大会的各项要包括代表的产生、代表的权利、代表大会的权力等等都按照是否体现人民当家作主的要求进行梳理并细化成一系列可操作的机制使人民代表大会制度真正成为反映民意的根本途径。
二是改革和完善选举制度。或推举出的代表有权选择掌权者形成权力委托人和被委托人之间的权力授受关系这是现代民主政治的基础一环。选举制度的核心是或民意代表有选择的机会。但是这一环恰恰是我们民主政治建设中最薄弱的。原因不在于政党要不要控制选举而在于如何科学地处理好党管干部和人民选择之间的关系。关于这一点我们后面还会专门涉及。
二理顺党政关系
政府是运共权力对社会进行管理的政治组织。按照这一目的政府的组成、职责划分、运作方式等等都有一定的规则并逐步形成一套体制和机制。如何能使这套体制和机制好地运行有效地现对社会的管理涉及的就是执政科学性的问题即执政效率的问题。在当今时代发展迅速、变化深刻的情况下任何国家的政府都有一个如何提高执政效率的问题。我们国家当然也不例外。
但是和其他国家相比我们遇到的问题有自己的特点。这个特点体现在我们的重点首先不在提高政府本身的效率尽管这个问题其同样重要而在于理顺执政党和政府的关系。这一关系是制约执政效率的决定性因。从历史上看社会主义国家的政府运作模式本来是设计在比资本主义国家的传统模式有效率的基础上的。无论马克思、恩格斯还是列宁、毛泽东、邓小平都主张行“议行合一”原则。一个根本的出发点就是克服西方分权制衡模式带来的那种互相扯皮、效率低下的弊端。但是施的结果如我们看到的这种体制的高效率没有完全体现出来。原因就在于在“议行合一”的政府运作模式之外际上还存在一套同样掌握着权力的党的系统。这两套系统之间相互摩擦相互掣肘极大地影响了政府的运作。这是我们长期践形成的现。因此依法执政一定要落到解决党政关系上来。可以说不解决党政关系问题就谈不上依法执政。
理顺党政关系的基本思路
一是理顺政党与政府的关系克服以党代政的现象。邓小平讲“改革内容首先是党政要分开解决党如何善于领导的问题。这是关键要放在第一位。”这是理顺党政关系应该把握的根本原则。二是要按照共权力的自身运作规律来设计政府的运作。政府运作有它自己的规律。政党天生就肩负控制政府的使命这毫无疑问。但是这种控制不能离开政府运作的规律不能靠破坏这种规律来现。
回顾历史我们早就开始对党政关系进行探索而且不能说没有成果。但是过去的探索一个最大的缺陷就是并非按照政府应该怎样运作的思路去思考而的是把党在战争时期和计划经济时期形成的大量做法合理化、绝对化把它们当作中国特色要求政府的运作服从这一特色。这际上是一个认识上的误区。增强执政科学性必须跳出这个误区。应当把政府运作作为主线按照政府和政治运作的自身规律来相应确定党和政府的各自地位理顺党政关系。
在这方面企业改革已经给我们提供了经验按照市场经济自身规律的要求来推进改革建立现代企业制度然后再设法体现中国特色——对企业党组织及其活动进行定位。这一思路可以作为政治体制改革的参照。有的同志担心这样一来会像企业改革那样出现党的领导被架空、党的作被弱化的现象。其这种担心没有必要。因为企业是经济组织企业在计划经济时期所担负的那种政治和社会职能被弱化后党作为一个政治组织如何在其中展开工作的确是很大的难题。但是政府不一样。政府及其运作是政治的基本内容。党就是政治组织它存在的理由首先是参与政治、控制政府。企业离开了政党可以运作现代政治离开了政党则根本无法运作。这两种情况是不能相提并论的。
二是改变党控制政府的方式。执政党控制政府天经地义。但是在民主政治中人民把一部分权力交给政府政府是行使这部分权力的唯一主体这也是天经地义的事情。这两个“天经地义”结合在一起就构成了政党政治运作的一般原则形式上始终是政府在行使权力对施权的结果负责；质上政党的影响无所不在渗透其中从掌权的官员到政府施的政策都深深地打着政党的烙印。这一点我们党也是做到了的。我们的问题出在党不仅质上掌权而且还保留着形式党组织直接去掌管一部分立法、行政甚至司法权力际上也履行着权力机关的职能成了行使权力的主体。由此出现的矛盾是同一个权力却由两个甚至的主体来行使。这一矛盾长期困扰着社会主义国家。
为了解决这一矛盾我们曾按照党政分开的思路试图对每一种权力本身都进行划分。大体原则是党组织掌握其中大的、重要的部分政府掌握其中事务性的、次要的部分。其结果正如我们看到的就是出现了大量内耗和争权夺利的行为。领导干部不得不把大量的时间花在琢磨人而不是琢磨事上。在这过程中具体的掌权者如书记和县长、市长或有所得或有所失有时是赢家有时是输家当然也有时两败俱伤但说到底唯有党本身只输不赢——执政效率降低人民不满意党的形象受到损害。这是执政效率出现问题的最主要的原因。
解决问题的根本出路就是改变党控制政府的方式。一方面应当强化党向政府渗透的力度不再把党的职务和政府的职务特别是主要领导的职务人为地、刻意地分开而是党把自己最优秀的分子推荐给经过他们选择输送到最重要的岗位上去真正执掌权力；另一方面党组织如党委会、常委会等不再作为权力的直接掌握者和政府争当行使权力的主体。党组织应当恢复作为政治组织的本来面目充当人民控制政府、监督政府的工具充当人民与共权力联系的桥梁。许研究者提出的关于党的领导要变行政领导为政治领导、变直接领导为间接领导、变台前领导为幕后领导的主张道理就在这里值得深入思考。
当然在改革和完善党的执政体制和执政方式方面除了体制和方式本身还有一些相关问题也需要研究。例如如何对党的执政能力进行评估？广义地讲这同样属于执政体制和执政方式的内容。谁来认可和判定党的执政能力？人民群最有资格。这就要求我们不但要研究权力自身配置和运作的科学性和有效性而且要研究掌权者和被领导、被管理者之间相互关系的科学性和有效性。换句话说执政者真正做到科学执政离不开人民群对执政党的地位和权力的支持和拥护离不开对政党执政行为的认同。得不到群的拥护和认同执政效率就无从谈起。由党的性质决定我们党除了人民的利益之外不代表任何特殊的利益。这一条使我们党比其他任何政党都能坦然地接受人民的监督和评价。但是也应该看到由于各种原因在过去很长时间里由人民群来对党的执政能力和执政效果进行评判的体制和机制还没有真正建立和完善起来较的是执政者的自我评估。这种自我评估是必要的但在缺乏其他渠道的情况下它容易使执政能力的评价带有主观性、随意性发生变形而较少客观性、正性。要增强执政党的权威推动党的执政能力和执政水平的不断提高必须从体制和机制上解决由人民群来给执政党的政绩打分的问题。正如毛泽东所说只有让人民来监督政府政府才不敢松懈；只有人人起来负责才不会人亡政息。应当地鼓励媒体、民间组织和学者作为“第三者”对执政党和政府的行为进行评估。
三、推进党管干部科学化
党管干部是党的领导的一条根本原则是体现这一领导的最为重要的途径。与此同时一些论者也往往把党管干部看作我们制度中党政不分、过度集中、缺乏民主、腐败现象等弊端的一个主要渊源。事求是地说干部问题确是政治体制改革中的一个核心问题。
共产党的领导是我国政治制度的一个根本特征。党管干部是党的领导的一条根本原则是体现这一领导的最为重要的途径。与此同时一些论者也往往把党管干部看作我们制度中党政不分、过度集中、缺乏民主、腐败现象等弊端的一个主要渊源。事求是地说干部问题确是政治体制改革中的一个核心问题。
党要不要管干部？对于一个执政党来说其这是无须争论的。不只是因为我们党是这个国家中唯一的执政党也不只是因为我们党要领导建设中国特色社会主义而且还因为执政党对官职进行控制是政党区别于其他组织的一个基本特征是政党政治的通行法则。然而在我们制度中许问题恰恰出在管干部的践中。这至少说明在把党管干部原则与我们党科学执政、民主执政、依法执政的要求相统一方面还相当程度地存在问题。
一党管干部原则的含义
党管干部“管”是其中的关键词。对这个概念至少存在三种理解。一是管理。管理作为一种行为当然要有主体。党不能作为一个抽象的管理者还需要有际的主体即党的组织部门。从这个角度去理解所谓党管干部就是由党的组织部门来施干部的选择、使、调动和日常监督。二是决定。即由党来决定干部的使。同样在践中既不能由一个抽象的党也不可能由代表党的党中央来决定所有各层各级的干部。于是党管干部就变成了各级党委管干部。而各级党委的一把手又负全责于是党管干部进而变成了党的书记决定干部。三是控制。即把干部看作权力运作的主体从执政党运权力推动国家和社会发展的角度对干部的使、干部权的全过程进行控制保证执政党路线、纲领、方针、政策得到执行保证党的执政目标得以现。在这个意义上党管干部就是党领导干部工作。
可以看出这些理解存在不少问题。从管理的角度如果我们把党管干部仅仅理解成一种政党内部管理行为那是没有疑问的。设立专门的组织部门对自己的干部进行管理是一个组织良好运作的不可缺少的环节。但是如果把我们党输送到国家机关中去掌握权力的工作人员也算在内问题就出现了。从理论上说在民主政治中国家权力属于人民。掌权者是受人民的委托掌握权力。这样一种委托关系通常通过人民选择来现。那么在把这种选择权交给党的组织部门的情况下人民的委托过程如何体现？
由党委、党的书记决定干部存在同样的问题。既然干部的决定权掌握在党的书记手里便没有了这种决定权。这就造成了这样一种状况理论上决定干部的命运；践上却是党的书记决定干部的命运。没有了决定权的和干部之间便不存在权力委托关系。在这种情况下干部对上即向党委和党的书记负责是有保证的但却无法让他们对下即向负责。这样党管干部也就与民主政治的要求发生了冲突。
相比之下第三种理解与权力委托关系可以并行不悖也符合民主政治的原则是一种能够反映时代发展要求的理念。固然这种理解不太符合我们的惯常做法但是际上我们在认识上已经开始向这个方面发展。例如近年来我们提出了“党管人才”、“党管媒体”的思想。这里面的“管”显然既不能简单地理解成管理因为我们很难要求所有的人才、所有的媒体都由党组织来管理事上也做不到；也不能简单地理解成决定因为媒体有自己的活动规律是很难行政命令的方式来要求它的。至于说由党组织来决定谁是人才、谁不是人才那恐怕无从谈起。也许有人认为在这里“管”的含义和“党管干部”的“管”不是一个概念。这只能算作是一种看法并无什么确凿的依据。我倒倾向于认为这里面的“管”有相通之处本身暗含着一种观念的转变。管人才也好管媒体也好际上谁也没有片面到把它看作是由党的组织和个人说了算而是强调党对人才工作和传播工作的控制如果不是贬义地理解这个词的话和领导。这种控制和领导是所有执政党都必然履行的职能。正如党的十七大提出那样“坚持党管干部原则坚持民主、开、竞争、择优形成干部选拔任科学机制”“强干部选拔任工作全过程监督”。“党管干部”的“管”也应该从这个科学的意义上来理解。
二科学地管理干部
所以在民主政治条件下党管干部应当以帮助人民好地行使他们对掌权者的选择权而不是代替和虚化这种权利为原则。只有这样才能体现党的领导和人民当家作主的有机统一。应该承认在这方面仍然存在不少问题。从认识上看长期形成的把党管干部等同于党的组织和领导个人任命、变相任命干部的认识没有完全改变。在不少同志看来党管干部就是党委和书记说了算否则就是淡化和削弱党的领导。站在这个角度看问题一些同志对让人民群参与到选择干部中来际上是想不通的把一些地方在村委会选举、乡镇长直选方面所做的尝试甚至把在支部书记直选、乡镇党委书记直选、党代表直选等方面的尝试都看作是照搬西方模式有抵触情绪。这种认识体现到践中就是不能辩证地看待党管干部与人民当家作主之间的关系往往把两者对立起来。一旦人民当家作主的尝试与他们心目中的党管干部观念发生矛盾就对民主践持否定态度甚至把坚持党管干部当作阻止人民群行使民主权利的借口。这种状况不利于推进政治体制改革不利于社会主义民主政治的发展从长远看也不利于坚持党的领导。应当根据时代发展的要求推动党管干部的原则从认识上到践上都朝着科学化的方向转变。
把对干部的选择权还给还给人民并不意味着政党在管干部方面无所作为。恰恰相反在保障选择权的情况下政党活动也仍然有着巨大的空间。
际上有了选择权并不保证他们能够选举出最能代表他们的人。真情况往往是如果完全由自己作出选择由于息缺乏、平常关注度不够、个人偏见等方面的原因这种选择很可能是盲目的。要防止出现这种情况必须对进行有效的引导。因此向介绍、推荐政治家、社会活动家、治国人才是政党的一项特别重要的功能。综观世界各国政党不难看到政党最重要的活动之一就是选择和培养忠于本党对于我们党来说同时也应是忠于人民的人才和骨干把他们推荐给帮助他们赢得民心民意代表本党掌握国家和政府的权力。政治学上叫“政治录”的功能。我们不能不承认这种通过控制政治过程来控制对官员的选择权的方式同样可以叫做管干部。而且应当承认在所有行政党政治的国家这种管干部的方式无一例外都得了很大成功。不过这种管干部的方式和的选择权之间有一条非常清晰的边界那就是政党可以运各种手段对的选择施影响但不能代替进行选择。不管政党为提供了少可供选择的人选作出最后选择和决定的依然是。这个边界是不能越过的。
讲到对干部的选择权必须改变某些似是而非的认识。例如有人指出既然国外政党也都是在一个重要职位上如国家总统或主席、政府总理或首相、州长或省长等提出一名唯一的候选人我们同样可以只提一名候选人。如此而论等额选举、形式主义选举就都没有错了。其这是从表面上看问题而没有把握问题的质。的确在关键性选举中国外政党都是提出自己唯一的候选人参与竞争。很显然如果提出的候选人不是一个而是两个、三个就可能造成支持本党的票分散导致本党在竞选中落败。但是我们不能忘了国外行的是党竞争的体制。在党的情况下每个党推选一个唯一的候选人对来说候选人仍然是差额的、可选择的。因此整体地看选举的选择权并没有遭到侵害。一党制条件下情况则不同。如果一个唯一执政的党推举唯一的候选人那就意味着没有了选择选举流于形式这是和民主政治的原则相违背的。
这里讲的虽然是其他政党的经验但无疑具有普遍意义说明这种方式合乎规律值得我们认真研究。党管干部管得是否科学、有效说到底就在于能不能既保持党对整个干部选择过程的有效控制又不使的选择权失去意义而不在于要么为了控制而架空的选择权要么为了保证的选择权而架空党的领导。这是我们推进干部制度改革、让党管干部科学化所需要把握的基本原则和基本方向。我们要沿着这个方向适应时代的要求转变观念大力推进党管干部的科学化。
首先在充分保证人民对干部的选择权的同时强党对人民选择的控制和引导。从出现政党政治以来人民的选择从来都是在政党的引导下进行的。从这个角度讲对人民的选择进行引导是政党的责任。人们之所以需要政党而政党之所以即使在被人们普遍诟病的情况下也能够生存下来就是因为它在政治运作中的不可替代性。在人民选择上的引导便是其中最重要的作之一。政党不是也不应该放弃这种控制权而是不要滥它来代人民的选择权。把握了这一点党管干部就有了科学的界限。
其次从具体繁琐的人头管理中摆脱出来地转向通过政策导向来保证干部队伍的质量。政党的作在于领导而不是管理。长期以来一个突出问题就是党的组织管得越来越具体陷入了事务主义导致官僚主义泛滥以致形成了离开行政手段就不会领导的习惯。在管干部的问题上尤其如此。我们不是在管政策而是在管人头；不是在领导而是在管理。热衷于对具体人头进行排列组合却不是通过政策来影响人导向正是舍本求末、陷身事务、不善于领导的典型表现。
再次大对治国理政人才培养的力度为提供充足的可供选择的干部资源。每当我们把等额的人选提供给时总会听到人们质疑的声音难道我们党就提不出的人才？虽然这种设问本身显得有点简单化但它确说明我们为提供的干部资源是不够充分的。根本原因是我们缺乏民主广泛的渠道提供充足的干部后备资源。我们非常赞成党管人才的主张。当然这绝不是说党要把人才也像过去管人头一样管起来而是创造一种后备干部充分涌流、骨干人才脱颖而出的机制和体制为人才的发展提供条件创造环境。毫无疑问如果在每个重要岗位上我们党都能提供若干个候选人让来挑选那么至少可以极大地扭转干部队伍中普遍存在的只对上负责、不对下负责的状况滥权力的腐败现象也必然从根本上得到遏制。
四、改善执政党对媒体的领导
媒体作为舆论工具和息媒介发挥着越来越重要的作。处理好党和媒体的关系是当今时代政党的一门必修课。
政党为现一定的价值目标而存在。所以向社会成员宣传和灌输自己的意识形态以促使社会达成共识凝聚人心是政党影响社会、控制社会的一个重要手段和途径。这里面媒体作为舆论工具和息媒介发挥着越来越重要的作。处理好党和媒体的关系是当今时代政党的一门必修课。
一执政党是怎样影响媒体的
从世界范围看科技革命使现代息通讯技术迅速发展媒体的作显著增强。这也给政党带来了新的课题。发达的媒体使人们息的速度大大快使民了解政治、表达愿望、提出要求、行使权利等都变得比以往直接便捷民主的渠道大为拓宽民参与政治的积极性提高。西方政治学界把这种因息通讯技术发展而推动的民主现象叫做“媒介民主”。媒介民主对进一步民主化无疑是一个推动但它对执政党的影响是两方面的。一方面媒介使执政党扩大了与民沟通的渠道；另一方面媒介民主也使民相对于政党的独立性大大增强。在传统上政党是民表达利益、愿望和要求的最重要的工具。现在媒介也作为政治参与工具出现并发挥着越来越重要的作。这意味着民过去主要通过政党来做的事情现在也可以选择通过媒介的途径来做。这使得政党的影响力受到挑战。特别是息网络技术的发展不仅打破了特定社会阶层对政治息的垄断而且打破了国界对息扩散的限制际上在许方面代了过去由政党来体现的某些功能。许社会成员不再把参政党作为得息的唯一渠道而往往直接借助于媒体政党的教育、宣传功能因而受到影响甚至部分丧失。例如不少政党在组织上有结构严密、层次较的特点过去在动员党员和选民方面存在巨大优势现在则因决策程序长、息传递速度慢而变成了劣势。人们看到媒体发挥的独立作有时甚至能给政治带来极其重大的影响。例如近年来在东欧、中亚一些国家发生的“颜色革命”固然有非常复杂的原因但对媒体舆论的控制是其中一个不可忽视的因。所有这些都使通过政党来参与政治的传统模式面临许新的问题。
面对媒体的巨大作世界各国的政党都在寻找应对之策力求对媒体施影响。概况起来执政党影响媒体的途径主要是两种一是控制二是利。
对媒体的控制各国之间存在很大的区别。即使在西方那些标榜民主自由的国家中也有不少国家把整个媒体都置于国家的控制之下。例如希腊97年宪法规定任何个人、社会团体及司不得建立广播、电视发射站。所有的广播电视都属国有国家广播和电视组织全权管理。执政党发生交替时这些部门的负责人员也往往同时要换。在澳大利亚、日本和大西方国家大媒介既有国有的也有私有的。当然也有一些国家从一开始就强调媒体的社会性。例如在美国新闻媒体都是私营部门国家通过政策手段现对媒体的控制。在许欧美国家新闻自由很早就成为宪法规定的重要内容各种大媒介都带有强烈的党派性。就总体而言在西方国家不管是国有还是私有大媒介都一方面与政党有着千丝万缕的联系不可避地在某种程度上反映出自己的党派倾向另一方面又总是与政党保持一定的距离以保持自己的中立和客观性。这是显而易见的。
需要指出的是和企业的国有化一样媒体的国有化也越来越受到挑战。98年前法国也是对广播电视行国家垄断。但随着这一领域竞争日益激烈这种垄断越来越难以为继。所以到98年社会党政府结束了国家对广播电视的垄断允许建立私营广播电视台。97年以前意大利的广播、电视全部为政府所控制。到97年月政府也不得不颁布法令把广播电视台的控制权从政府转到议会手中。议会按政党的力比例建立了四十人的议会委员会其任务是把意大利广播电视台变成一个代表各种各样意见的元性的组织。根据这项法令当时意大利主要政党之间达成一项协议把各个频道分配给不同的政党。这意味着这些媒体不再反映执政党一个党的声音。在新西兰原先属国有的电台、电视台也在2世纪9年代开始了私有化的进程。
无论媒体的所有权是什么执政党政府对媒体的干预都在不断强这似乎是一种趋势。这里面最典型的是美国。美国是所周知的标榜新闻自由的国家。但是我们看到其美国对媒体的控制是很严的。一位美国报纸编辑指出美国大新闻媒体以司的名义从事新闻工作但是这些新闻媒体所播发的新闻全部与美国政府的政策和司利益有关。他们执行的全是美国政府的政策。尤其是在国家出现危机或战争时期他们全部为配合政府的政策而联合起来。美国新闻媒体机制采了比较隐秘的审查手段来控制舆论的导向。例如新闻的内容表面上什么都没有被删除但事上他们只将那些对他们有利应该让人们听到的东西进行大肆的渲染而对于那些对他们不利且不应该被人们听到的东西则进行冷处理。在99年波斯湾战争期间政府把收发有关战况新闻的权力完全交给美国有限电缆电视网CNN。在阿富汗战争期间政府严格控制着播发有关的新闻。在伊拉克战争期间政府则通过“嵌入政策”鼓励记者和军队一起活动影响他们的思考以使他们的报道符合政府的要求。对于媒体作出的和政府意愿不相符的行为政府还直接施压力甚至采惩罚手段。如“美国之音”因播放本?拉登的采访节目而在一个月的时间里换了两任台长。
新坡制定有一套独特的法规来规范媒体的活动。报纸每年需要新执照政府借此审核发行人和编辑的表现。所有的媒体都必须接受新坡报业控股集团和新坡广播局的管理、监督和控制。977年政府通过立法禁止任何人或受其任命者持有报刊超过百分之三的普通股权。98年月国会通过新闻出版法修正案授权政府对未经事先听证而报道新坡国内政治活动的外国新闻媒体以限制。
在强控制的同时各国政府和执政党都日益重视对媒体的利。它们利媒体来传递自己希望传递的息传播本党本政府的政策主张的支持树立和改善形象。当然广义而言前面所讲的控制本身也自然包含着利。在美国媒体不但在国内竭尽全力地宣传美国政府的政策在国外同样为美国的世界霸权和强权政策摇旗呐喊。美国媒体的首要目标就是使美国在政治、经济、军事、化上完全控制世界各国。在政党竞争时媒体是各政党都离不开的有力载体。许政治人物如美国总统里根、克林顿德国总理施罗德意大利总理贝鲁斯科尼等等都是利媒体来给自己树立良好形象的高手。这些都说明了媒体在政党得和巩固执政地位、治国理政中所起的巨大作。
二如何改善党对媒体的领导方式
中国共产党一贯重视媒体的作并建立了一套以党的领导为基本原则的、体现中国特色的党与媒体联系的体制。这套体制对传播社会主义念、确立和维护全国各族人民共同的价值观、贯彻党的理论路线方针政策、维护国家稳定、促进社会发展、巩固党的执政地位等等起了十分重要的作。
但是在如何现对媒体的科学领导方面也存在着不少问题。从定位上看由于我们把媒体定义为“党的喉舌”践中过分强调媒体的政治作忽视了媒体自身的发展规律。从体制上看我们基本照搬了前苏联模式的国家管理模式把媒体纳入高度集中的行政体制使媒体的社会沟通功能难以发挥。从作看媒体由于成了党和政府的附属物掩饰和淡化了社会的声音很大程度上造成了息失真、失灵。整体说来大对媒体的任度下降。不能说我们没有探索解决这些问题的方法尤其改革开放以来我们对党如何领导媒体这个重大问题的探索是有成效的。有学者评价道在我国领导人对政府与媒体关系的认识随着社会的变革正在进行逐步的调整政府和媒体一起适应这些调整和变化总的趋势是在坚持政府主导媒体的前提下不断地扩大媒体的活动空间媒介的管理体制趋向灵活和有弹性。应该说这个评价是事求是的。但是由于在思想观念、活动方式、体制机制等方面党的“两大转变”仍在进行过程中特别是政治体制改革相对滞后于其他方面的改革这些问题并没有完全解决。推进政治体制改革必须对党和媒体的关系问题进行深入的思考。
党对媒体施领导是由党的性质和宗旨决定的是不断提高党建设社会主义先进化能力的必然要求是完成党的历史任务的重要保证也是执政党义不容辞的职责。但是这种领导需要通过不断改善领导体制和管理方式来现。在当今媒体迅速发展、质和量出现革命性变化的形势下靠过去那种行政命令式的控制是无法真正强党的领导的。当前改善党对媒体的领导特别需要强调以下几个方面
首先尊重媒体自身的发展规律。媒体活动有自己不同于其他活动的规律。媒体是把息的生产、传播、消作为对象的新兴产业。在息的传播过程中诸如新闻价值、接受心理、对息传播中规律性现象的认识、传播技巧等等都是深化研究的对象。不尊重这些人类传播中共有的原则和规范随意干涉、违背息的生产、传输、消的规律形式上似乎是管住了但际上传播可能是低效、无效的甚至出现逆向的效果。我国主流媒体的传播效果不甚令人满意显然与此有关。
其次在宪法和法律范围内对媒体施领导。我国宪法规定的一些基本原则为媒体发展提供了根本的规范。但是长期以来由于忽视法制建设我们对宪法赋予的权利缺乏可操作的规范。一些地方党组织和政府部门往往为了管住媒体采有违宪法原则的“红头件”、“黑头件”甚至“口头件”的方式进行管理大大损害了宪法的权威。为了杜绝这种现象有必要在宪法基本原则的基础上制定专门的规范媒体行为的法律各级党组织和政府可以依照法律授予的权限对媒体进行管理。对违反宪法和法律干预媒体活动的行为应当严肃处理。
最后充分发挥媒体的监督作。对共权力机关进行监督是当代社会媒体的一大功能。在西方国家由于媒体可以利自己的独立性对共权力的运作进行很大力度的监督因而被称为“第四种权力”。许腐败案件都是首先被媒体曝光才得到追究。在我国媒体对现党和国家的发展目标负有重大的社会责任在党的领导下发挥作不可能完全独立。但是如同司法权和行政权应当区分一样媒体相对各级党组织和政府的权力应当有相对的独立性才能真正履行其应有的责任。我们现在的问题是在践中人们往往把党管媒体和党组织具体指示媒体该做什么、不该做什么混为一谈而且把所有媒体都一一对应为各级党政组织的下属机构。在这样的情况下媒体成了各级党组织和政府的传声筒失去了应有的监督功能。权力得不到媒体舆论的有效监督是腐败现象屡禁不止的一个重要原因。
五、推进党内民主
发展党内民主不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径也是政治体制改革的重要内容。邓小平说过政治体制改革的方向是民主化。但是如果没有执政党自身的民主这个方向便无从现。
关于党内民主党的十六大有两个重要的观点一是“党内民主是党的生命”；二是“党内民主对社会民主具有重要的示范和带动作”。这两个观点说明发展党内民主不但是提高党的执政能力、增强党的活力的根本途径也是政治体制改革的重要内容。邓小平说过政治体制改革的方向是民主化。但是如果没有执政党自身的民主这个方向便无从现。
在发展党内民主对党自身发展的重要意义越来越成为全党共识的大背景下我们党对如何发展党内民主的探索进入了一个前所未有的新的时期。从近年来各级党组织的积极践中我们可以看出这种探索逐步深化的进程。和过去主要着眼于从工作方法、工作作风和决策行为上强调民主不同当今时代的党内民主深入到主体、授权和制度等层面因而带制度性。近年来各级党组织中代表大会常任制践的逐步展开党内重大决策的委员会票决制等就反映了这种趋向。
一代表大会制度
和其他方面的探讨相比这一践触及党内民主的质。这是由民主自身的特性决定的。虽然民主就是决定自己的事情但是在际生活中由于国家和社会本身运作的复杂性人人做主又是不可能的。最可行的方式就是选择自己的代表委托他们代为行使权利。人们不必去直接决定所有的事情而只需选择确能代表自己意志的人对他施控制便可。这样在人们不断摸索政治统治形式的过程中代议制民主也即代表制民主便应运而生。所谓代议制民主就是人民“通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。代议制民主也称间接民主制与直接民主制相对应是现代民主政治的最主要形式。
政党在自身发展过程中不但从民主政治中吸收了民主的内容而且吸收了代表制的形式。各类政党都普遍采了代表大会制度来体现党内民主的运作。党员通过选出自己的代表授权他们代为行使一部分权利。因此发展党内民主通常首先是指充分发挥党代表大会和代表的作。
代表大会在各国政党中的地位是不一样的。重要性不同召开的时间和形式也不同。现代化程度高一些的政党通常都规定代表大会是党的最高权力机构决定有关党的理论、路线、纲领以及党的领导机关等重大问题。但是在具体运作中情况有所不一。有的政党代表大会的作名副其即使是议会党团和执政党的政府首脑也须服从代表大会的决定；有的则只讨论党的基本价值和基本理论而在政策性问题上赋予执政者大的自主权；有的主要职责是选出党的领袖和领导机关；有的则是把代表大会作为一种展示党的力量和影响的平台。关于代表大会的召开有的政党把相邻两次大会的间隔定为四年有的为两年也有的每年一次所以又叫年会。我们党的代表大会的届期因历史情况而有所不同。最初曾每年召开执政后确定四年召开一次。改革开放后为了和人民代表大会相衔接改为五年一次。
二代表大会常任制
党代表大会常任制这个提法在国外不存在是一个具有强烈中国特色的概念。不能简单地从面上理解这个概念以为它是强调代表大会作为党的常设机构起作或是要求代表大会代表的专职化。它的背景是这样一种特殊情况在前苏联模式的共产党中普遍存在权力高度集中、缺乏民主的现象不但党员缺乏民主权利就是名义上由他们选出的党代表际上也是由上面任命的。在这种情况下除了代表大会召开期间代表际上无法履行职责对权力机关形不成指导和监督。代表往往徒有虚名、不起作成了一种荣誉和待遇。作为代表平时其没有什么活动只是到召开党代表大会时才象征性地参会议。这种状况和广大党员日益增长的参与要求极不适应和社会主义民主政治发展的要求也极不适应。党代表作为履行权利和义务的一种责任体党的代表大会和党代表正常发挥作的问题越来越为人们所关注并被表述为党代表大会常任制。其确切含义应为党的代表大会充分发挥其决策机构的作党代表在两次代表大会期间经常性地发挥作。所以在中国谈论党内民主党代会常任制是一个必然涉及的问题。
党代会常任制的问题在2世纪年代中期我们党内议论得最。9年月毛泽东在中共中央政治局扩大会议的总结讲话中提出“是否可以仿照人民代表大会的办法设党的常任代表。我们有人民的国会有党的国会党的国会就是党的代表大会。设常任代表有什么好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了有了常任代表制度每年就非开会不可。”这里比较全面地表述了党代会常任制的内容。同年9月在党的八大上邓小平代表中央正式提出了党代会常任制的问题他说“党中央委员会在党章草案中决定采一项根本的改革就是把党的全国的、省一级的、县一级的代表大会都改作常任制少类似各级人民代表大会那样”“党的最重要的决定都可以经过代表大会讨论”代表“在代表大会闭会期间也可以按照适当的方式监督党的机关的工作”。
遗憾的是党代会常任制后来没有行。其原因胡乔木在后来的章中专门有过解释。但是际上这些原因都不是主要的。主要原因归根结底是由于党内生活逐渐变得不正常失去了行党代会常任制的基本条件。
2世纪8年代初随着改革的逐步深入和党内民主政治建设的不断发展中央有关部门重新对党代表大会常任制进行了研究。从988年开始经中央组织部同意浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等五省的十二个市、县、区先后开展了党代会常任制试点工作。
在地方党组织的党代表常任制践中浙江台州市椒江区的党代会常任制时间最长影响最大。这里的党代会常任制从988年开始行已有十八年积累了丰富的经验。其基本做法是全区按区域或工作性质将党代表大会代表划分为十三个代表团在本次代表大会前后和两次代表大会之间开展活动。在大会期间代表团的活动主要是组织讨论、形成提案、酝酿人事问题等。在闭会期间按照《代表团在闭会期间活动的规定》和《代表团在闭会期间向区委提出议案及办理的若干规定》根据需要定期或不定期召开会议讨论区委提交讨论的问题；形成提交党代会的提案；讨论本代表团所在区域和工作系统内在贯彻区委重要决策方面的有关问题；组织代表进行社会调研提出工作建议等。党代表大会行年会制召开年会听和审议区委、区纪委的年度工作报告讨论新一年有关社会政治经济发展和党的建设等重大问题及其他有关事项通过决议形式形成全体党员意志。在试行常任制后椒江消了党委常委会制度行委员制由全委会直接负责闭会期间党的工作。区委还建立了党员代表联络办室作为常设机构负责组织、协调党代表的各项工作。各代表团都有一名联络员负责本代表团的联络工作。椒江区试行党代表常任制在扩大党员民主参与、提高区委决策民主化科学化水平、强对领导机关的约束和监督、密切党群关系和干群关系等方面都收到了显著的效果具有普遍的意义。
党代会常任制的践其中也经历了一些曲折甚至一些单位停止了试验。但是随着党内民主问题提上日程党代会常任制仍然显示了自身的价值。党的十六大把这个问题重又提了出来要求继续试验。四中全会是明确提出了扩大党代会常任制试点的要求。党的十七大报告提出要“完善党的代表大会制度行党的代表大会代表任期制选择一些县市、区试行党代表大会常任制”。
应当承认各地党组织在探索党代会常任制过程中表现出的积极性并不说明在这个问题上党内认识是完全一致的。相反我们看到在这个问题上际上存在不同的看法。许人主张行党代会常任制强调它对于发展党内民主的意义并从不同的角度进行了论证。也有一些人并不看好党代会常任制认为行常任制除了增党的活动成本外不会有太大的效果。还有一些人虽然赞成行党代会常任制但认为条件还不具备时机还不成熟。所以一个时期关于党内应否行党代会常任制的讨论颇。
这些认识各有各的道理。因为问题的关键不在于党代会常任制的形式而在于这种形式能不能起到预想的作。我们并不缺少会议相反我们的问题仍然是会议太；我们的各种代表也并非不“常任”但在人民代表、政协代表每年都要开会、每年都有几个月调研的情况下民意表达和沟通仍然存在很问题。这至少说明行常任制还只是推进党内民主大局中走出的一步棋。核心问题是如何使党代表真正成为党员共同意志和群体利益的代表。在很大程度上这一点并不决于其自身活动规范不规范甚至不决于代表的质高不高而决于代表和被代表者的关系。如果在代表和被代表者之间没有真正意义上的权力授受那么“常任”就真的只是意味着的会议重的负担而没有为党内民主增少质性内容常任制的形式就会变得空心化。
三党内权力授受的创新
在这样的情况下我们看到许地方的党组织进一步地把注意力转到如何防止党代会常任制的空心化上从而推动了党内民主向系统化、制度化的方向发展。突出体现为对党内权力授受制度的创新。概括践中的一些做法有以下几个方面创新
一是党代表的直选。例如四川雅安市雨城区和荥经县对党代表的选举不再像过去那样由组织提名或由上级党组织授意而是把提名权直接还给党员。在雨城区八十二个选区全部采直选方式。一百个代表名额参竞争的有一千人。湖北罗田县把党代表直选的差额比例从百分之十逐步扩大到百分之三十。
二是理顺党代表大会和党的领导机构的关系。例如湖北宜都市推行市委委员直选把提名权直接交给党代表。四十名市委委员、候补委员不由组织提名而由党代表推选产生这在全国都是第一次。
三是赋予全委会以权。例如湖北省罗田县消了县委常委会设置行县委委员制。由党代会直接选出十五人的全委会行使领导机关的职责。规定全委会是党代会常设机构领导党的日常工作。强调全委会以无记名投票方式决定全县的政治、经济、化、社会生活、干部任、监督等大事。
这些改革验不管际效果如何对于我们党都具有重大的潜在价值。原因在于这类探索的共同特点都是要解决掌权者的权力来源问题这正是党内民主的关键。可以这样说理顺了权力的来龙去脉也就解决了掌权者向谁负责的问题从根本上杜绝权力失控就有了前提；权力来源的问题不解决任何民主举措即使一开始非常有效最终仍然会流于形式。
执笔王长江
注
.乔·萨托利《民主新论》东方出版社99年版。
2.西摩·马丁·利普塞特《政治人――政治的社会基础》上海人民出版社997年版。
.塞缪尔·亨廷顿《变化社会中的政治秩序》三联书店989年版。
.迈克尔·罗斯金等《政治科学》华夏出版社2年版。
.戴维·赫尔德《民主的模式》中央编译出版社998年版。
.李如《中国共产党执政规律新认识》浙江人民出版社2年版。
7.王长江《世界明视野下的党的执政能力建设》上海人民出版社2年版。
8.王长江《现代政党执政规律研究》上海人民出版社22年版。
9.林尚立《政党政治与现代化》上海人民出版社998年版。
.郭定平《政党与政府》浙江人民出版社998年版。
.许耀桐《党内民主是执政党的生命线――苏共亡党的教训》人民网理论专栏27年月日。
之二改革和完善人民代表大会制度
必须坚持和完善人民代表大会制度。一方面要认真落宪法和法律关于人民代表大会制度的规定使人大真正成为国家权力机关；另一方面要进一步改革政治体制理顺党与人大、人大与政府、法院和检察院等的关系。
人民代表大会制度作为我国的根本政治制度是人民现当家作主的有效途径是共产党现执政的制度载体。因此必须坚持和完善人民代表大会制度。一方面要认真落宪法和法律关于人民代表大会制度的规定使人大真正成为国家权力机关；另一方面要进一步改革政治体制理顺党与人大、人大与政府、法院和检察院等的关系。
一、如何充分发挥人大代表的作
提高人大代表质有必要改革现行选举制度。应逐步现人大代表专职化。先定一个过渡期在这个过渡期内专职代表与会议代表共存逐步减少会议代表的量特别是减少政府和两院的代表直到消政府和两院官员和一般务员在人大中的席位并且完全消会议代表的席位。
人大代表是国家权力机关即人民代表大会的组成人员是人民代表大会的主体。充分发挥人大代表的作是坚持和完善人民代表大会的重要内容。而如何充分发挥人大代表的作值得认真研究。
一完善人大代表的组成与结构
人大代表结构合理与否以及质高低直接关系到代表作的发挥也关系到人民代表大会会议的决策质量和工作效率并影响到国家权力机关作的发挥。目前在人大代表的构成方面主要存在三个问题
一是党政机关领导人比例偏高。在一些地方党政和事业单位的各级官员代表特别是政府和两院的官员代表比例一般在百分之四五十有的甚至高达百分之六十。而党政事业单位的官员代表平时往往忙于本职工作执行代表职责在时间和精力方面很难保证；况且人大及其常委会代表对其所供职的单位――司法或行政机关进行的监督使其既是监督者又是被监督者带来许麻烦。
二是新生阶层代表、女性代表和非党员代表比例偏低。
三是部分人大代表缺乏履行代表职责所应有的思想政治化质和参政议政能力。
优化人大代表结构一是优化代表职业结构限制和减少官员代表量提高工农业生产和新兴社会阶层代表的比例。二是优化代表知识结构提高法律、经济、化、教育、社区方面专业人才等代表的比例。三是优化代表年龄结构既要有经验丰富的老同志又要有热爱人大工作、年富力强的中青年使人大代表队伍既充满生机与活力又保持相对的稳定性和连续性。另外党的十七大提出要优化人大代表城乡结构“建议逐步行城乡按相同人口比例选举人大代表”。
二改革人大代表的选举制度
一些地方只注重对代表结构作出量化规定而忽视对代表质的定性要求有的甚至降低代表质要求而追求代表结构比例结果往往把有热情、有能力当选为人大代表的人拒之门外影响代表的整体质。有的代表缺乏应有的化质和执行代表职务的能力在一定程度上成了会议代表或荣誉代表。极个别的人大代表甚至政治质不高、道德和思想作风不良或因违法犯罪而被罢其代表职务。因此提高人大代表质有必要改革现行选举制度。
修改相关法律法规适当放宽代表候选人提名限制减少上级派选代表候选人名额。除党委有意安排其作为人大常委会组成人员和工作需要应选为人大代表的以外应尽量不向选区推荐代表候选人。要充分调动选民提名推荐候选人的积极性增选民直接提名推荐代表候选人人充分尊重选民权利把选民提名推荐的、关注共事务、事业心责任感强、法律意识和化质较高、能够真正代表人民利益的候选人提交选民酝酿协商接受选民挑选。
在差额选举的条件下进一步探索如何坚持党管干部原则和群推竞选有机结合充分发扬民主的具体方式落选举人的知情权、参与权、选择权和监督权。目前一些地方在代表候选人的提名、协商、介绍等环节还存在不足比如代表候选人不需报名参选代表候选人不准报名参选代表候选人不能竞选等。代表候选人只能被动地接受提名依赖选举组织介绍情况不给代表候选人联系选民、争选民支持的机会。这样代表候选人当选往往认为自己是组织安排的结果是不仅影响了代表质的提高而且背离了我国民主选举制度的本质。选举法规定选民或者代表联合提名的候选人与政党、人民团体提名的候选人具有完全平等的法律地位。但事却并不是这样一些地方党组织采动员或劝说被提名候选人放弃提名或者动员提名选民撤回提名等措施减少、限制甚至消了联合提名。
在我国选举人和被选举人参选积极性不高的一个重要原因就是缺乏竞选机制。因而有必要借鉴竞选这一形式。要以候选人自荐报名为前提同时引入代表候选人自愿申报登记制度。要增强候选人的透明度允许候选人自我介绍发表演讲回答选民提出的问题真正让选民知人、知名、知情按自己的意愿投票。这在广东、浙江等一些基层地方已有践有必要进一步总结经验完善推广。
三逐步行人大代表专职化
我国的人大代表为兼职而非专职并且大是所在单位的骨干在一定程度上影响了代表从事人大工作。一方面一些人大代表在参人大会议时能够履行代表职责会议之后则很少参代表活动或以代表身份进行社会考察活动。另一方面一些人大代表还存在到会率低、发言率及发言水平低、参视察、调研等活动以及联系选民少的情况。这可以从以下几个方面进行探索、试验。
推进人大常委会组成人员专职化。虽然法律规定常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务却并没有限制常委会组成人员的其他兼职。因此目前很常委会组成人员仍然是兼职的。党的十三大报告就已指出要强全国人大特别是它的常委会的组织建设在逐步现委员比较年轻化的同时逐步现委员的专职化。十六大报告也提出要“优化人大常委会组成人员的结构”。十七大报告进一步强调要“强人大常委会制度建设优化组成人员知识结构和年龄结构”。因此要继续落这一要求逐步现人大常委会组成人员的专职化。
减少人大代表的量并且全国人大在各选区按照人口比例分配代表名额。目前我国有近三千名全国人大代表和三百二十万名地方人大代表如果要全部现专职化其工资、福利、办经以及办场所等将是一笔巨额开支显然不可行。因此减少各级人大代表量不但便于人大开会议事提高人大的工作效率而且有利于培养和造就一大批具有高度政治责任感和胜任人大工作的代表为代表专职化打下较好的基础。具体方案为估计有选举权的民人口为九亿每二百万人选一个全国人大代表全国人大代表量为人全国人口增或者减少这一全国人大代表量保持不变。地方政权按照省和市县两级设置省人大代表和县市级人大代表的量按照选民人口量不同设置不同的比例；并且农业人口和城镇人口拥有平等的被选举权不分农业人口代表比例和城镇人口代表比例代表在全选区中竞选农业人口可以选城镇人口的代表城镇人口也可推选农业人口的代表。
逐步现人大代表专职化。先定一个过渡期在这个过渡期内专职代表与会议代表共存逐步减少会议代表的量特别是减少政府和两院的代表直到消政府和两院官员和一般务员在人大中的席位并且完全消会议代表的席位。在民被选举为人大代表后必须辞去政商和其他社会团体的工作和职务专司人大专职代表职责也不得个人经商办司等并视同国家政权务人员管理。时间方面29年为止政府和两院的代表退出；到22年人大代表全部专职化；在兼职代表和专职代表共同存在的时间兼职代表的表决权为专职代表表决权的三分之一。这需要修改宪法和地方组织法、代表法等为人大代表专职化提供法律保障。
四建立健全对人大代表的监督机制
人大代表要倾听民声反映民意为人民负责这是人民代表大会制度的题中之义。但是一些人大代表在主观上缺乏积极性和主动性没有尽到代表应尽的职责。有的代表认为“代表有职无权说话没”“代表代表会完就了”往往是“开会报个到视察挂个”；虽然参会议但也不发表意见民意难反映民声难表达。这些问题和现象的存在跟对人大代表的监督机制不完善密不可分。宪法、代表法等规定“人大代表受原选举单位或选民监督”但是并没有规定相应的监督约束机制对“无为”、“不为”代表缺乏有效的监督措施。因此应建立健全代表履职的法律监督机制使人大代表强与群和原选举单位的联系使其履职情况能够依法受到选举单位和选民的监督促进代表提高意识增强履职观念从而好地代表人民群。
明确代表的职责和义务。代表法对代表的权利做了规定但对代表应尽的责任和义务规定过于笼统应该进一步细化、具体化让代表知道自己该做什么。对代表不履行职责和义务应承担的法律责任要以规定。对监督代表的形式、手段、程序等需要以明确规定增强代表履行职责的外部约束力。对代表还需要坚持动态管理行优胜劣汰。认真施《中华人民共和国全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》第四十三条“选民或者选举单位都有权罢自己选出的代表”和《中华人民共和国全国人民代表大会和各级人民代表大会代表法》第四十条、四十一条对暂时停止执行代表职务、代表资格终止的规定畅通代表“出口”。
目前不少地方人大都在推行代表辞职制度很地方在三四年前就已经开始探索但这一制度还不完善需要继续探索并不断以总结。一是要充分尊重代表意愿保障代表的民主政治权利不损害、不侵犯代表或选民、选举单位的正当权益。二是根据本地际情况对辞职内容、步骤、程序等进行修改完善切畅通代表“进出口”机制。三是制度的运行要严格规范操作程序。代表辞职主要分为两种情况一种是自愿辞去代表职务这种情况在际操作过程中相对简单问题不会太大。另一种是建议辞去代表职务。这需要认真细致、严格按照法律程序办事以工作失误。首先代表因某种特殊原因不能或不再适合担任代表职务这是建议代表辞职的前提；其次由人大常委会有关工作机构向人大代表建议常委会全体会议表决通过决定这是建议代表辞职的重要步骤。
二、坚持以人为本的立法理念与向
政府应当从长远考虑不要只盯着眼前的所谓政绩。改革开放到今天我们应当反思一下改革的动力问题应该让每一个中国人都成为改革开放的受益者而不要使他们尤其是下岗工人或失业者、农民工或农民被边缘化。
胡锦涛同志《在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上的讲话》明确指出制定和修改法律法规要“坚持以人为本把现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为根本出发点和归宿”。这要求我们必须切转变立法观念树立和落以人为本的立法新理念为构建和谐社会提供有效的法制保障。
一大力推进人权法制建设
2年月十届全国人大二次会议审议通过的宪法修正案中明确写入了“国家尊重和保障人权”。这是我国宪政史上、人权保护史上具有里程碑划时代意义的大事必将极大地推动我国社会主义人权事业的建设。
将“尊重和保障人权”明确载入宪法中表明了国家对人权的态度。一是对民应当享有的人权给予尊重的态度就是要对民依据宪法法律应该享有的权利切予以承认和尊重。二是对民依法行使或现权利要从立法、执法、司法等环节予以保障的态度要求各级国家机关在各自的职责范围内充分体现这一态度并认真落执政为民的要求尊重并保护人权。
将“尊重和保障人权”载入宪法为人权立法提供了明确的宪法依据。宪法中“尊重和保障人权”的规定只是一个概括性规定其他法律应尽可能将宪法的这一规定具体化使之具有可操作性。这就要求立法机关在制定法律的过程中要真正以人为本切体现立法为民的精神体现国家尊重和保障人权的态度。
我国社会结构存在着较为严重的城乡二元特征而造成这一结构的原因较。比如有的是工业化和现代化过程中不可避的也有的是人为的、制度性和体制性的。应该说人大及其常委会在建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的过程中任重而道远也是大有可为的。当前特别是要注重消除由于城乡二元结构带来的城市居民与农民权利的不平等切解决因身份不同而享有不同权利与待遇的问题要真正让农民也切享有改革所带来的惠否则我们的社会就不可能和谐。比如城市居民与农村村民在选举权上并不平等需要缩小这种差距直至所有民都平等地享有选举权甚至被选举权。同时还要尽快解决农民进城务工时由于身份的限制而不能与城市居民一样享有同工同酬以及低保、医疗、养老等社会保障的问题。对于新一代民工而言他们已不满足于混口饭吃需要的是挣钱、工作条件和生活条件好、自由时间、发展机会等等。而际情况与他们的想象有相当的差距所以他们就采“脚投票”的办法。探究近几年广东等一些地方出现的“民工荒”我们就可以知道其中的原因了。这也正是“民工荒”之所以发生的根本原因。这就为企业主、当地政府提出了新的问题。其什么事情若换个角度来考虑恐怕结论就会不同。比如有的老板就认为给民工工资就要增产品成本。对老板来说要挣钱、赚利润是天经地义的但不知道老板们想没想过也许产品成本是低了但是一个企业如果没有适应和满足职工基本要求的工资报酬的话企业职工不可能为你尽责尽力社会上高质职工不可能进入你的企业你的企业质不高怎能生产出高质量、高品质的产品？企业怎能保持长期有效的发展呢?对此政府应当从长远考虑不要只盯着眼前的所谓政绩。改革开放到今天我们应当反思一下改革的动力问题应该让每一个中国人都成为改革开放的受益者而不要使他们尤其是下岗工人或失业者、农民工或农民被边缘化。立法贯彻以人为本的新理念首先就需要考虑社会平或社会正义应该向下层群倾斜以体现政府平等地关怀每一个民、每一个人的决心。
二完善税收和收等法制和审查、审批程序
贯彻施宪法保障人权就必须对税收等法制化。目前迫切需要解决的问题是政府收钱的决定权太大任何部门发个件就可以收钱和罚款。当前要着重做好以下三个方面的工作。
将现行的有关财政税收的规定上升为法律。我国现行的财政税收方面的规定大为国务院、财政部以及国家税务总局等作出的在对外开放日益扩大的情况下尤其是我国已经成为世贸组织成员的情况下这些规定已经不能适应需要也不符合税收法定主义的宪政要求。
尽快统一各类企业税收制度。目前我国行外商投资企业和外国企业所得税、内资企业所得税两种企业所得税内资、外资、合资等不同形式企业的税负不同。外资企业不仅税率低而且还有“两三减半”和行业特殊减半的优惠等因而外资企业往往享受“超国民待遇”。这就在客观上造成了内外资企业的不平等竞争已经严重影响了内资企业的竞争力。要抓紧将外商投资企业和外国企业所得税、内资企业所得税统一为企业所得税为企业营造平竞争的法制环境切改变国内企业被动的竞争地位提高国内企业尤其是国有企业的竞争力。
任何政府部门包括检察院和法院只要涉及收和罚款条都应当通过人大财经委员会审查批准。一般来说政府和两院机构除了税务部门外行政、执法和司法部门要与利益相分离不能设立收和罚款项目一些极少量的特殊的收和罚款一定要在制度设计上与其机构和个人的利益毫无关系以防止政府和两院行政、执法和司法因为收钱而失去正和正义性。
三明确区分权力与私权利
现代宪政理论认为宪法的核心是限制、规范政府权力和保障民权利而且限制和规范政府权力的目的是为了充分保障民权利。为此立法就要着重对如下三组关系进行规范。
第一组关系是权力与权力之间。对国家机关之间的职权进行科学、合理的划分是要使它们能够高效运转目的是要把国家管理好要为老百姓谋利益。所以在这种情形下的立法当然要体现以人为本。
第二组关系是权力与私权利之间。立法为权力划定界限明确职责其目的也在于为民谋利益因此贯彻以人为本是理所当然的也不会出现什么争议。
第三组关系是私权利与私权利之间也就是平等的民事主体之间的关系在这里显然是不好笼统地说以人为本的。当然平等民事主体在行使权利时发生冲突可以考虑人的生命健康权优先于财产权。在这种意义上可以说要以人为本。
立法在对上述三组关系进行规范时最为关键的是要对它们以平衡找到最佳平衡点这也是立法的本质和出发点。只有如此才能既充分发挥共权力的作又有效地保护民权益。
四处理好与少的关系
民主的一个基本要求是少服从。民主社会的法律也就是在少服从的原则下制定出来的。但古今中外的历史已经一再证明民主容易演化成的暴政成为暴民政治。而且民主并不能保证它所作出的决定就是正确的所谓“真理往往掌握在少人手里”。所以在当代就在强调并行民主的同时还要充分尊重和保护少。
坚持以人为本就必须在努力维护和现最广大人民群的根本利益的同时要照顾好少人的利益。正如中共中央《关于强党的执政能力建设的决定》所指出的“坚持把最广大人民的根本利益作为制定政策、开展工作的出发点和落脚点正确反映和兼顾不同方面群的利益。”立法工作尤其应该如此。
三、健全监督制度增强监督效
宪法和法律赋予人大及其常委会制约和监督“一府两院”的职权并规定了相应的形式。改革开放以来各级人大及其常委会在践中又创造了一些新的监督形式。但际情况并不尽如人意仍然存在种种问题。同立法工作相比监督工作仍然是人大工作一个相当薄弱的环节。
我国宪法和法律赋予人大及其常委会制约和监督“一府两院”的职权并规定了相应的形式。改革开放以来各级人大及其常委会在践中又创造了一些新的监督形式。但际情况并不尽如人意仍然存在种种问题许规定都得不到落监督工作流于形式缺乏际效果“认认真真走过场”的现象大量存在。这样人大及其常委会的监督与宪法法律的规定和人民群的期望就有了相当大的差距特别是同立法工作相比监督工作仍然是人大工作一个相当薄弱的环节。究其原因主要有三个方面。
一究竟该如何看待人大的监督
究竟如何看待人民代表大会制度？人民代表大会制度作为我国的根本政治制度在宪法中已有十分明确的宣示但在现生活中人们对此的认识却并不完全一致存在许模糊认识乃至错误认识。人大机关的一些同志把人大看作“二线机构”安置老干部的“夕阳所”有的甚至讥讽人大是“三子登科”“大牌子”、“老头子”和“空架子”因而把人大监督仅仅看作“履行法律手续”而已。政府也有同志倾向于认为既然重大问题都是党委决定的因此只要向党委负责就行了而对接受人大监督则既缺乏自觉性也无主动性甚至还有抵触情绪以为这是平白无故又“一个婆婆”没有必要。尽管这些年已有了一些改变但在不少地方都还存在“重大问题由党委决定、政府去办把人大撇在一边”的现象。
究竟如何看待人大的监督？改革开放以来关于人大监督的性质集中在监督与支持的关系上。主要有三种观点一是寓监督于支持之中二是寓支持于监督之中三是监督就是支持。而占主流的观点是强调支持淡化制约最为典型的说法则是寓支持于监督之中或寓监督于支持之中。与此密切相关的是人大及其常委会不敢监督在主观上存在一个“怕”。一怕由于体制上的原因监督“一府两院”搞不好就监督到党委头上去了；二怕同“一府两院”搞僵关系；三怕别人说干扰、妨碍“一府两院”的工作；四怕掌握不好监督的法律程序造成越权；五怕麻烦到了人大就“船到码头车到站”一事不如少一事。这样人大监督就存在动力不足或压力不足的问题。
胡锦涛同志指出我国进入了改革发展的关键时期深刻变化的国际环境艰巨繁重的改革发展任务都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。强人大监督以及各方面的监督是发展社会主义民主政治、施依法治国基本方略的重要内容也是我们做好改革发展稳定各项工作、维护人民群利益、构建社会主义和谐社会的必然要求。
二目前的政治体制改革有两种倾向值得注意
改革开放以前我国行的是中央高度集权的管理体制党政不分、以党代政的现象相当严重。对此邓小平同志早就指出“从党和国家的领导制度、干部制度方面来说主要的弊端就是官僚主义现象权力过分集中的现象家长制现象干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”而官僚主义“同我们长期认为社会主义制度和计划管理体制必须对经济、政治、化、社会都行中央高度集权的管理体制有密切关系”。高度集权或权力过分集中的现象“就是在强党的一元化领导的口下不适当地、不分析地把一切权力集中于党委党委的权力又往往集中于几个书记特别是集中于第一书记什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导往往因此而变成了个人领导”。现在党内不再有“第一书记”这一称谓了但在现在的党委班子中相对于副书记、常委书记作为一把手的地位和分量跟称“第一书记”时并没有本质的区别。
尽管自978年底以来我国的改革际上就已包括政治体制改革但改革任务并未完成。而且目前的政治体制改革有两种倾向值得注意一是改革的统一协调不够有点儿各自为政；二是政治体制改革过分注重“外围”与经济体制改革相比明显滞后。这又是老问题即作为夺全国政权的革命党如何名副其地转变成为执政党一直没有得到很好的解决。在我国行改革以及宪政必须首先解决党游离于国家政权之外的现状要把政权体制之外或之上的党彻底转变为体制之内的党。当然可喜的是党的十六大以来我国的政治体制改革继续稳步推进尤其是十六届四中全会通过的《关于强党的执政能力建设的决定》为新时期中国政治改革勾画了蓝图。这需要认真研究并大力以贯彻落。
三如何推进人大监督的制度建设
在人大监督问题上虽然宪法有规定但有关法律未对此进行细化使宪法的规定并不具有可操作性或可操作性差因而难以施。为根本的是宪法法律在赋予各级国家权力机关以监督权的同时没有规定相应的义务和法律责任。也许正因为如此在际的监督工作中才出现人大监督权要么被滥要么被束之高阁的现象。如何进一步改进人大的监督工作健全监督制度增强监督效是值得认真以探讨、研究的重大课题。这需要以宪法的规定和党的十六大报告和十六届四中全会精神等为依据和指导既要解决人大监督的思想观念问题也要大力推进政治体制改革。就思想观念而言要从国家体制的高度来充分认识人大监督的重要性、必要性和迫切性。
．监督就是在适当分权或职权分工的基础上行制约
我们党和国家的领导人很重视权力制约与监督的问题。97年2月毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》一中指出“各党派互相监督的事也早已存在就是各党派互相提意见作批评。所谓互相监督当然不是单方面的共产党可以监督民主党派民主党派也可以监督共产党。为什么要让民主党派监督共产党呢？这是因为一个党同一个人一样耳边很需要听到不同的声音。大家知道主要监督共产党的是劳动人民和党员群。”邓小平同志强调解决权力过分集中和民主集中制的问题一是权力不宜过分集中“权力过分集中妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的行妨碍社会主义建设的发展妨碍集体智慧的发挥容易造成个人专断破坏集体领导也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因”；二是要适当分权“我们历史上次过分强调党的集中统一过分强调反对分散主义、闹独立性很少强调必要的分权和自主权很少反对个人过分集权。过去在中央和地方之间分过几次权但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群团体等等之间如何划分职权范围的问题”；三是切改革并完善党和国家的制度“克服特权现象要解决思想问题也要解决制度问题”因为“领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。邓小平的这些光辉论断依然闪烁着真理的光芒需要我们认真贯彻施。
2．应该改变“寓监督于支持之中”的观念
近年来一些论者对过分强调监督的支持作提出了质疑认为“监督支持说”违背了我国的宪政制度理念在法律上混淆了人大对“一府两院”的监督关系或者说是对人大监督的一种异化。如果说人大的监督被定义为“寓监督于支持之中”的话那么“支持”是人大的权利还是义务？如果是权利它的宪法法律依据是什么？如果是义务这岂不是说“一府两院”享有人大支持的权利？然而我国宪法和法律所规定的人大职权中找不到“支持”的说法和含义有的却只是制约。同时还要在宪法法律上修改完善具体监督制度使其具有可操作性。这又分为三个方面一是需要明确哪些制度应由宪法予以规定哪些制度需由议事规则等法律进行规定；二是对现有规定以修改如听和审议工作报告执法检查等；三是增一些规定如增规定任或不任投票等。
．贯彻落监督法提高监督效
2年7月27日十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》并自27年月日起施行。这部法律的制定历时二十年真可谓“千呼万唤始出来”。监督法的主要内容有以下几个方面
人大常委会监督的重点是紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群切身利益、社会普遍关注的问题。
2人大常委会工作监督的主要形式是每年有计划地选择若干重大问题听和审议“一府两院”的专项工作报告。
专项工作报告的议题确定的六个途径包括人大代表反映集中的问题、常委委员反映集中的问题、人民来来访反映集中的问题等。这些都是人民群普遍关注的。比如政府工作中的“三农”问题、义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、社会保障、拆迁补偿等等；“两院”工作中的执行难、告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不究、司法不等等这些问题是人民群普遍关注的问题。人大常委会抓住了人民群普遍关注的、反映强烈的、带有共性的问题施监督这种监督是基本的、全面的而且是具有法律效力的。围绕这些问题开展专项监督把对有关主管领导人员的工作业绩和存在的问题包含其中际上也体现了对人大选举和任命国家机关工作人员的监督。
“一府两院”要将对人大常委会审议意见的研究处理情况向人大常委会提出书面报告。人大常委会认为必要的时候可以作出决议。“一府两院”要在决议规定的期限内将执行决议的情况再次向人大常委会报告。这意味着一旦人大常委会启动了工作监督的程序就要一抓到底要抓出在在的成效来。
人大常委会工作监督的情况包括“一府两院”执行人大常委会决议的情况都要向人大代表通报并且向社会布要把人大的监督置于人大代表和全社会的监督之下。
在立法法关于备案审查规定的基础上监督法又作了一些新规定。
第一在现生活当中一些地方作出的决议、决定或者发布的命令超越了职权明显违法。比如擅自设立审批、收、罚款、处罚、行政强制等等限制或者剥夺了民、法人和其他组织的合法权益或者是增了民、法人和其他组织的义务。为了解决这一类的问题监督法规定县级以上地方各级人大常委会有权撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定有权撤销本级人民政府发布的不适当的决定和命令。撤销的程序监督法规定由省级人大常委会参照立法法关于备案审查的规定作出具体的规定。
第二监督法规定最高人民法院和最高人民检察院在具体应法律时作出的司法解释应当报全国人大常委会备案。在司法践当中“两高”的司法解释对审判、检察工作具体运法律发挥了十分重要的作但是也存在着有些司法解释与法律相抵触的情况。监督法参考了立法法有关规范性件备案审查程序的规定对“两高”司法解释的备案程序作了具体的规定。
当前我们要认真贯彻落监督法的规定提高监督效并总结践经验完善监督制度。
四国家审计体制应向人大领导过渡
审计是人大对政府最有效的监督。国际上审计部门在政府内部还是在议会之中大体有两种不同的体制。一种是中国等国的体制在政府内部设置；第二种是审计机关在议会领导下的审计体系主要是指议会中设立审计委员会比如芬兰、瑞典等或审计机关直接向议会报告工作如美国的审计总署直接向国会报告工作。从共受托责任的角度来看作为具有鉴定政府对人民和人民代表大会所承担的共受托责任履行情况功能的审计机关应该设立于政府之外。
现行宪法第九十一条、第一百零九条确定了中国现行审计制度的基本内容。主要是国务院设立审计署对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督；(2)审计长由国务院总理提名国家主席任命；审计署既是中央政府的组成部门还在国务院总理领导下主管全国的审计工作；县级以上的地方政府设立地方审计机关在本级政府和上一级审计机关领导下开展本地区的审计工作；审计经由本级政府保证。
现行审计制度存在的问题根源于审计机关与政府的相互关系即审计机关是政府直接控制下的内部审计组织。问题主要是
独立性缺乏。审计机关在现工作中常常会受到政府和政府有关部门、政府首长或其他政府官员直接或间接的干预或影响很难真正做到依法独立行使职责。
2审计结果披露受到限制。现中审计结果或因缺乏质内容或因涉及局部利益等原因造成在披露上受到限制。
审计工作重点和目标不稳定审计监督职责难以深化。尽管宪法和审计法对于审计监督什么都有明确规定但由于规定的相对笼统特别是宪法和现行审计制度事上又导致了审计工作直接接受政府首长指示的格局因此现中审计工作会受政府行政管理上的样性、复杂性和变化性影响呈现出复杂、变和不稳定状态造成审计工作重点和目标不明确审计工作缺乏长期规划性。
审计监督留有空白。目前的审计监督指向只能是平行的或者是向下的即审计机关要监督的是政府所管理的部门和企事业单位及下级政府并不包括政府或政府首长本身。
预算审计流于形式。如果审计机关能够尽职尽责施预算审计但政府能否如地把审计结果报告给人大呢？如果政府决定着审计报告的主要方面那么预算审计质上就是政府在做“自我检查”。
审计机关朝人大归属方向改革能体现出中国人大制度的优越性人民不仅直接管理政府及财政行为而且应当直接监督财政预算。其本源或质是政府如何向人民负责这就是我们看问题的出发点。其意义在于第一体现了人民当家作主的宪法思想；第二有利于防止政府官员的腐败行为；第三适应入TO之后财政制度按透明和高效的要求运行；第四体现出纳税人对共资金管理的监督要求。
那么审计制度改革如何兼顾审计独立性和现可能性以满足人大预算监督和政府经济监管的双重需要呢？有学者提出一个过渡方案我们认为是可以选择的一种方案。即在强人大预算监督的同时又继续保留和发扬现行政府体制下审计监督在政府经济监管职能中的优势和作在政府继续保留现行审计机关的同时把现行审计机关中的预算审计职责和工作体系转移到人大系统在人大系统重新建立主要从事预算审计工作的审计组织的“双轨制”下隶属于全国人大的审计组织应该成为中国最高审计机关而隶属于国务院的审计组织仍同目前审计署的性质一样属于政府的一个专门承担政府经济监管工作如企业审计、金融审计、经济责任审计等的职能部门。
但是国家审计体制从长远看最终要完全设置在人大之中归人大领导。
四、完善人大及其常委会的会议制度
人大集体行使职权的组织形式就是每年一次的人代会而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以人民代表大会的会议制度是否健全、完善就直接关系到人大职权的行使进而关系到人大在我国政治、经济、化等社会生活中作的充分发挥。
人大作为民意机关、代议机关是集体行使职权集体决定问题。就是说人大一切决定的形成或作出都必须经过集体合议之后才能具有相应的法律效力而不能是个人或者少人说了算。人大集体行使职权的组织形式就是通过每年一次的人代会而人代会的主要内容就是审议和决定议案。所以人民代表大会的会议制度是否健全、完善就直接关系到人大职权的行使进而关系到人大在我国政治、经济、化等社会生活中作的充分发挥。
随着我国人民代表大会制度的不断发展完善全国人大及其常委会会议的举行也日益规范化、制度化、法律化。这表现在五届全国人大五次会议于982年2月日审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》；七届全国人大二次会议于989年月日审议通过了《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》这使最高国家权力机关的工作纳入了制度化、法律化和程序化的轨道。
一全国人大会议的准备工作如何改革
全国人大会议的准备主要是指组织准备和件准备。
．组织准备
开好全国人民代表大会需要做好各方面的准备工作其中最重要的是会议议程草案的提出。最近十年来全国人大常委会都是在2月份的常委会会议上作出一个关于来年召开全国人民代表大会会议的决定。该决定的主要内容是就代表大会会议的议程提出建议然后以此来通知全国人大代表。同时也应适当考虑把一定量代表如一个代表团提出的议案列入会议议程而这是需要在大会会议期间由主席团来决定的。这不仅可以提高全国人大代表参政议政的积极性也可以使人大代表所提出的一些具有重要内容的议案能够在代表大会上进行审议。
2．件准备
为人大代表提供尽可能详细的件及相关的辅助料。在我国立法法和议事规则只对法律案提出的形式等作了规定。为便于人大代表审议还应作扩充性规定即不仅法律案应提供必要的资料其他议案也应提供必要的资料。
按规定将这些件或料尽早发给人大代表使其有充分的时间进行阅读了解并熟悉相关情况为正式审议做好准备。除了要严格执行一个月前进行通知的规定以外还应对这一条规定以扩充即提前发给代表的件不应局限于法律草案而应该是会议将要审议的主要件包括政府工作报告稿、国家预算和预算执行情况报告稿、常委会工作报告稿等件。哪怕这些件在正式开会时已作了修改也应提前发给代表。
为了使全国人大代表能够好地审议国家预算和预算执行情况的报告除了将这一报告稿提前发给人大代表外还可以效法常委会对提代表大会审议的法律案事先进行至少一次审议让代表大会之前的一次常委会先对国家预算和预算执行情况的这一报告稿进行审议并将审议意见连同报告本身一起提代表大会审议从而为代表大会审议做为详细、有效的准备。
二改革全国人大会议的会期制度
全国人大的会议什么时候召开是定时制还是动议开会制都需要我们进行研究。
．全国人民代表大会的开幕时间应与财政年度一致
全国人大的开会时间在相当长一段时间内都是很不确定的有的年份在春季召开有的年份在夏季召开有的年份则在冬季召开。特别是二届全国人大四次会议于9年月7日开幕2月日闭幕令人惊奇的是这次会议才对当年的预算草案进行审查和批准际上预算早已执行了换句话说预算案并未经全国人大审议批准就已由国务院执行了。经过了半年甚至将近一年才由全国人大来审议和批准国务院的政府工作报告、审查和批准计划与预算等就没有了际意义使得人大的审议变成了粹的形式成了“橡皮图章”。然而这种不严格的会期制度确是有宪法依据的比如97年宪法、978年宪法都规定全国人民代表大会每年举行一次；在必要的时候可以提前或者延期。直到98年六届全国人大三次会议才又在第一季度召开从此固定下来。
99年以来全国人大会议一般是在月初召开月中旬结束。但我国的财政年度是从月日开始的。就是说有将近四分之一的财政年度未经全国人大会议审议、批准就已经在事上执行了。所以近些年来一直有人主张从批准国家的年度计划和预算的角度来看在我国计划期和财政年度开始前的某一时间例如2月的某一时间召开全国人代会合适。随着经济、科技、计划体制、财政体制、统计方法和手段的发展尤其是息化技术的发展和广泛运以及有关部门工作水平和专业人员质的提高逐步将全国人民代表大会的召开日期提前至年初乃至2月份应当说是可行的。际上为了逐步做到全国人民代表大会的开幕时间与国家计划和财政年度尽量一致起来全国人代会前几年的召开时间每年都提前了五天。但是到99年就相对固定在月日开幕而没能继续提前。
2．应适当延长全国人大会议的会期
每次会议的持续时间是不完全一样的短的开五天、八天长的超过二十天而最长的则开了二十六天。最近十年来会期一般是十五天左右。通常情况下全国人大的会期为十至二十天上全国人大常委会的会期一般也不会超过六十天。现在看来这样的会期过短应考虑适当延长全国人大会议的会期。
正是由于全国人大会议日期过短就不仅使得全国人大代表在会议期间提出的议案包括质询案无法被列入大会会议议程也使得本该由它行使的职权只能旁落改由全国人大常委会或其办事机构或者其他部门去行使而这样的结果就是民主精神未能得到很好的体现。而且会期过短还导致全国人大的其他一些职权也无法行使如质询就没有开展过。因此全国人民代表大会的会期可适当延长如延长至二十天甚至三十天。这样关系国计民生的种种重大问题都可以提全国人大会议审议决定这是发展人民民主现人民当家作主的必然要求。如果会期过长在目前全国人大代表量不减少的情况下就不仅效率低下而且开会的成本太高。所谓成本不仅是指所花的人力物力财力而且由于会议是在春暖花开的日子里召开的所谓“一年之计在于春”作为兼职的人大代表来说就有很事甚至是本职工作的“正事”需要筹划需要去做这样他们在参会议时就很难自始至终尤其是其中的省委书记、省长等党政领导干部就会难于坚持开完整个会议。而延长到二十或者三十天不仅使目前的议案能得到为充分的审议而且也可以把其他重大问题提交代表大会来审议如南水北调工程等。
三全国人大会议的形式
全国人大的会议形式也需要进行探讨。
．主席团会议应充分发扬民主
主席团是大会会议的一个领导机构、决策机构。而它的决策要做到比较科学合理就需要在作出决定之前充分发扬民主尤其是要充分发扬党内民主。因为第一从主席团的组成人员来说绝大都是党的高级领导干部；第二从际运作看中共全国人大常委会党组在决策过程中起着重要作而它则要接受中共中央的领导；第三党提出要通过发展党内民主积极推动人民民主的发展。党的十六大报告明确指出“党内民主是党的生命对人民民主具有重要的示范和带动作。”所以要改革和完善党的领导方式和执政方式、领导体制和工作制度扩大党内民主以进一步推动人民民主。这也是开好主席团会议乃至全国人大会议的前提和保证。
2．改进大会全体会议
践中大会全体会议对议案的审议确是很少或者几乎没有尽管全国人大议事规则第十四条规定“主席团可以召开大会全体会议进行大会发言就议案和有关报告发表意见。”而且第五十条已对大会发言有了明确规范。要在延长会期的前提下适当增大会全体会议次比如增两个半天专门于大会发言。这在目前有一定难度主要是人大代表的量过但在不减少代表量的情况下适当增大会会议次并行大会发言也是可行的。鉴于以往在常委会全体会议上委员的发言在一定程度上成了“自由发言”的现应当规定全体会议的发言至少有一次必须围绕所审议的议题来进行这之后才能“自由发言”即“可以就议题以外的人民群普遍关心的有关问题发表意见提出建议”。
．如何改进目前代表团会议存在的问题
代表团审议议案和有关报告由代表团全体会议、代表小组会议审议。目前代表团会议存在的一个重要问题就是省、市、自治区的党政一把手在审议政府工作报告时往往把会议变成汇报过去一年的工作、安排和部署新的一年工作的“四级”干部会。这是需要以改变的。一要给非领导干部尤其是来自基层的人大代表一些发言机会；二要分清主次以审议政府工作报告等议案为主。
．应改进并适当减少代表小组会议
全国人大会议审议议案和有关报告主要是在代表小组会议上进行的。由于代表小组的人相对较少有利于代表充分地发表意见。但不足之处在于各小组的意见不容易得到交流从而不利于对议题主要问题的讨论难以达到集思广益的目的也就难以形成比较一致的意见难以达成共识。这一方面可以借鉴常委会议事规则关于联组会议的规定适当举行联组会议；另一方面要适当减少小组会议召开代表团会和全体会议。
四通过制度改革提高全国人大会议的审议质量
人大代表在审议议案时还明显地存在着一些问题一是在代表团会议、代表团小组或分组会议上常常发生人大代表随意打断别人发言的现象。二是有的人大代表事先并没有做充分准备所以发言时很随意想到哪就说到哪而不能围绕议题进行审议。这应在议事规则中明确规定发言要围绕所审议议题的主要内容避即兴式发言。三是往往是各说各的没有辩论没有讨论特别是没有大会自由发言没有大会辩论难以就群关注的热点问题达成共识使得会议的审议质量不高从而没有为法案的最后通过提供质性的意见和建议。
从审议工作报告的际情况看代表在很大程度上就是学习贯彻工作报告。造成这种情况的原因很重要的一点就是代表尤其是来自基层的人大代表对许情况不熟悉。解决这一问题一方面要建立健全并严格行议事开制度及其相关制度为人大代表以及全体民参政议政提供前提条件和制度保障。另一方面人大代表自己也必须增强责任意识努力提高自己参政议政的能力和水平。人大代表不仅在平时的工作和学习过程中要调查研究进行持证视察选区民走访而且有关工作机构也要认真组织代表在会前搞好调查和视察工作。人大代表要为履行职责做好准备彻底改变目前在很大程度上只是学习工作报告等议案的现状。
目前有一些人大代表在审议工作报告时仅关注自己本单位、本部门、本地区的情况或者仅从自己本单位、本部门、本地区的情况出发来谈学习工作报告的体会有的甚至成了对本单位、本部门、本地区工作的布置或安排很少关注社会共性问题和社会热点问题商议大政不够。这就使得人大代表审议的质量不高并在一定程度上变成了走过场从而对进一步完善工作报告意义不大。代表们应当从本单位、本部门、本地区的情况出发站在国家和民族的高度来审议工作报告力争提出一些真知灼见。
除了适当召开代表团全体会议和全国人大全体会议相应增在这两种会议上的“大会自由发言”以外就是应该行辩论。早在9年周恩来同志就指出“明年还准备进一步允许辩论当然现在也允许辩论小组会上就辩论得很热烈将来在大会上也可以辩论。就是说人民代表提出的意见政府要出来回答。回答对了人民满意；不对就可以起来争论。资本主义国家的制度我们不能学那是剥削阶级专政的制度但是西方议会的某些形式和方法还是可以学的这能够使我们从不同方面来发现问题。换句话说就是允许唱‘对台戏’当然这是社会主义的‘戏’。我们共产党人相真理越辩越清楚。我们共产党人要有勇气面对现面对错误有错误就不怕揭露就勇于承认和改正。”尽管周恩来所说的“辩论”在很大程度上指的是质询但在全国人大的各种会议上行辩论制度不仅是必要的也是可行的有利于对议题的审议有利于审议质量的提高。
同时进一步建立健全听证制度乃当务之急。在全国人大的工作中全面建立并施听证制度是落党的十六大精神的必然要求。只有如此才能使这些工作开透明进而促进我国人民民主的完善与现。尽管我国已经在价格制定、行政处罚和立法等方面逐步建立了听证制度并得了一定效果2年2月日广州市人大常委会就《广州市城市市容和环境卫生管理规定》的执法情况举行了监督听证但总的来看听证制度所覆盖的范围还太小应在一般意义上行该制度。即人大及其常委会进行重大问题的讨论和决定均应行听证制度。不仅立法要进行听证特定问题调查也应行听证。为此要明确听证的范围和内容、主持人的产生和权力、质证和辩护、证据的得、结论的形成及效力等。
五如何改革全国人大会议的表决制度
我国的表决制度还存在一些待完善的地方表决原则过于单一就是不区分地都行绝对原则其结果就使得未出席会议、出席会议但未参投票未按表决器、弃权三种情况无法体现出本来的法律意义进而与“反对”混为一谈。这不仅是一个理论问题是一个际问题。比如999年月29日九届全国人大常委会第九次会议在表决路法草案时常委会组成人员中有2人出席会议表决结果是赞成77票反对票弃权2票这一法案就以一票之差未通过。的确我们很难找到票否决77票的理由。
首先应确定表决制度的原则。一是民主原则使全国人大代表或常委会组成人员自由、充分地表达自己的真意愿；二是效率原则全国人大及其常委会要提高议事效率使议案能及时地通过；三是开原则即表决及其结果要开便于选民了解人大代表或常委会组成人员的态度、倾向、立场。
其次要根据重要性程度对议案以区分。大体说来议案可分为重要议案和普通议案。重要议案包括宪法修正案、重大事项决定、重大人事任和有关监督方面的议案等。法律案等则为普通议案。
最后要进一步确定计票基准对不同议案行不同的表决原则。一是对于重要议案的表决采以全体成员为计票基准的制度。二是对普通议案的表决采以出席会议人员的人为计票基准的制度。即全国人民代表大会全体会议表决普通议案时以出席会议的代表过半赞成为通过。
五、强和改进党对人大工作的领导方式
在当代中国这种最有效的机制和体制就是人民代表大会的根本政治制度。因此党的领导应该是通过人大及其常委会来现。如何把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来规范党委与人大的关系是强和改进党对人大工作领导方式的核心问题。
