（45篇）基层减负赋能素材汇编

目录

一、理论调研文章

沈阳工业大学陶芮韩影邢云： 

新时代整治形式主义为基层减负的意义、原则及路径探析1 

蒲彦鑫张艺恬袁明霞： 

基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象透视及破解路径研究8 

丹寨县委党校曹春梅： 

基层减负的现实困境及其治理对策研究：基于丹寨县的个案分析12 

云南省委党校罗添仁施雁红： 

新中国成立以来党整治形式主义、官僚主义为基层减负的回顾与展望……19 5．郑州大学政治与公共管理学院孙发锋： 

基层减负政策执行：审视与改进23 

杨亮崔立伟贾磊杨慧： 

国有企业基层减负赋能长效化机制研究34 

二、经验做法文章

国务院国资委办公厅： 

深入整治形式主义问题持之以恒为基层减负松绑赋能40 

江西省委督查室： 

亮剑”形式主义致力基层减负43 

推动基层减负增效黑龙江建立乡镇（街道）职责清单47 

汉中市减负办： 

整治形式主义为基层减负工作出实招见实效50 

阳泉市城区区委宣传部： 

阳泉城区积极探索基层减负新路径54 

郴州市“七减”持续为基层减负赋能57 

黄陵县扎实推进作风建设专项行动60 

贵州各地健全为基层减负长效机制：出实招松绑促实干增效62 

黑山县持续发力推动为基层减负走深走实65 

怀化力戒形式主义为基层减负66 

基层减负：健全长效机制69 

让干部轻装奋进72 

让干部有更多时间和精力抓落实77 

国网陕西省电力有限公司白河县供电分公司尚聪王举： 

数字赋能助基层减负80 

中铁大桥局集团第四工程有限公司高鑫： 

基层减负应有道84 

基层减负增效的“和平智慧”实践85 

深化运用“4354”机制推进基层减负提升治理能力87 

农行湖北分行推动“为基层减负”走深走实92 

江口巡察“五个聚焦”护航基层减负提质增效93 

牢记嘱托，为基层减负松绑赋能95 

三、评论类文章

仲音： 

持续深化整治形式主义为基层减负97 

新华社记者： 

整治形式主义为基层减负必须持之以恒99 

中国农网评论员： 

为基层减负重在“持之以恒”…100 

南方日报评论员： 

持之以恒抓好为基层减负工作102 

湖南日报全媒体记者张英： 

为基层减负给实干赋能104 

湖南日报全媒体评论员曹茜茜： 

为基层减负赋能，为实干培厚土壤107 

湖南日报全媒体评论员朱永华： 

工作都要奔着解决问题去108 

湖南日报全媒体评论员欧阳金雨： 

让基层干部少“为难”、好干事109 

湖南日报全媒体评论员欧阳金雨： 

“减负”重在减形式主义、官僚主义、层层加码111 

中央再提基层减负有何深意把一线创造活力充分释放出来112 

中央党校宋雄伟： 

加强作风建设，切实为基层减负115 

谭卫平： 

为基层减负就是为实干加油117 

张洋： 

为基层减负要常抓不懈119 

赵成： 

为基层减负为实干撑腰121 

辛湘平： 

用心为基层减负倾力给实干赋能123 

巴音郭楞日报记者苗向光： 

用整治形式主义的坚强决心和坚定行动为基层减负125 

常德日报评论员： 

在落实“基层减负”中展现常德作为127 

郴州日报评论员： 

把为基层减负进行到底129 

昌吉日报评论员： 

为基层减负让干部轻装上阵131

新时代整治形式主义为基层减负的意义、原则及路径探析

沈阳工业大学 陶芮 韩影 邢云

（2023年）

习近平总书记指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”[1]500形式主义站在了人民群众的对立面，在一定程度上严重阻碍了党和人民事业健康发展的进程，特别是滋生在基层运转过程中的形式主义，严重侵蚀基层政权，破坏基层治理生态。党的十九大以来，党中央将自我革命与基层治理紧密结合，破解基层治理难题， 深化拓展基层减负，不断推进整治形式主义切实为基层减负取得新成效。党的二十大以来，党中央更是把纠治形式主义作为加强作风建设的重点任务，将整治形式主义为基层减负作为学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的重要内容。形式主义在一定程度上得到有效整治，进一步凝聚了新征程基层干事创业的“精气神”。2019年，中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，得到了各级干部和群众的普遍拥护。地方和部门高度重视、行动迅速、措施有力，中央精神得到较好落实，基层减负效果初步显现，广大干部担当作为、干事创业的劲头正在迸发出来。同时，对当前取得的成绩也不能高估，因为离基层干部群众的期盼还有距离，在落实中还存在一些值得注意的问题，需引起重视并及时加以解决。

一、基层形式主义的表现及危害

（一）基层形式主义的表现

习近平总书记指出：“形式主义实质是主观主义、功利主义，根源是政绩观错位、责任心缺失。”[2]24形式主义是基层治理过程中的“毒瘤”，源于党员干部理想信念不足、干部考核制度不完善等多重因素，呈现出多样化的表征。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上形象化地给形式主义“画像”：“形式主义表现为知行不一、不求实效，文山会海、花拳绣腿，贪图虚名、弄虚作假。”[3]368由于形式主义具有顽固性、反复性和易变性的特点，因而形式主义易改头换面，“看似新问题，实则旧表现”，派生出贯彻落实机械式、调查研究走秀式等在内的“形式主义十大新表现”[4]。从横向维度来看，形式主义主要表现为用“形式”呈现“内容”、用“过程”代替“落实” 和用“外表”掩盖“问题”三种样态。将这三种划分置于基层治理背景下，即

形式主义从基层纵向维度分析主要表现为基层政策制定环节“过场式”、政策执行落实“推诿式”和工作评估考核“留痕式”三个基层工作演进阶段中的形式主义[5]。站在宏观层面，结合两个维度的具体表现形式，基层形式主义主要表现在过程上的形式主义和结果上的形式主义两个方面，突出表现为“虚多实少”。

（二）基层形式主义的危害

形式主义是基层治理效能发挥的“绊脚石”，是基层减负道路上的“拦路虎”，基层工作中出现形式主义势必对基层健康运转产生不良影响。基层形式主义的危害主要体现在基层党员干部、基层工作和干群关系三个方面。首先， 从基层党员干部角度看。形式主义影响最大的就是基层工作者。形式主义的基层工作呈现高压态势，限制了党员干部的干事创业积极性和创新性的提高，阻碍了党员干部担当作为的决心和恒心。特别是基层形式主义容易腐蚀党员干部理想信念，极易滋生腐败。其次，从基层工作角度看。形式主义造成了基层工作的复杂化，耗费了大量社会资源，各项政策落实受阻，影响了基层工作各环节的协调性，制约了基层治理现代化的进程。再次，从干群关系角度看。基层形式主义与党的群众路线相背离，人民群众急难愁盼问题解决与关切时效性、满意度受到影响，一定程度上破坏了干群关系，极易造成不良的基层政治生态和社会风气[6]。

二、新时代整治形式主义为基层减负的重要意义

（一）有利于促进基层工作提质增效

基层是党中央政策落实的“最后一公里”，整治基层工作中的形式主义切实为基层减负，是提高基层治理效能的重要环节。基层治理在实际运行过程中， 出现了“开不完的会、填不完的表格、迎不完的检查”和“过度考核、留痕” 的现象[7]，形式主义旧问题出现新表现，导致基层工作推诿扯皮、趋于应付乱象迭生。党的二十大以来，党中央持续深化纠治“四风”。不断整治形式主义， 有利于在基层工作的关键环节破解文件下达、执行和考核评估中的难题，从根本上简化办事程序，消除繁文缛节，减少无效会议文件，保证基层工作在运转过程中按照“会议虽少，次次讨论实事”“表格虽小，个个内容充实”的要求有序开展。通过整治形式主义，基层工作中重复事项日益减少，基层更加重视日常工作开展的“少、细、精、快”原则。习近平总书记强调：“坚决整治形式主义、官僚主义，让基层干部从繁文缛节、文山会海、迎来送往中解脱出来。”

[2]78随着党中央对形式主义整治力度不断加大，上级政策传达更具时效性，基层会议召开更讲内容性，文件事务处理严把质量关，基层切实做到减压不减责， 基层工作持续提质增效。

（二）有利于释放基层工作活力和创新力

坚定不移整治形式主义为基层减负是一项长期而又复杂的工作，能否在这样的系统工作中释放基层工作活力和创新力，事关党中央各项政策的落实成效。基层干部的创新活力是基层工作健康开展的关键因素，党中央开展整治形式主义为基层减负专项工作，有利于让广大基层党员干部“瘦瘦身”，“轻装上阵”、摆脱压力，有更多的精力和时间用在落实行动上，更用在开拓工作思路、创新工作方法上，让基层干部敢为、有为。新时代基层减负政策不断优化落地，有利于改善基层政治生态，营造良好的党风、政风和社会风气，有利于持续摆正基层干部政绩观，显著提高参与基层建设热情，确保基层整体的工作活力有效释放，特别是利于激发基层干部提升乡村振兴发展水平的干事创业恒心。推进中国式现代化，基础在基层，活力源泉也在基层。因此，整治形式主义，刹住不正之风，减轻基层在参与国家治理过程中的繁重任务，特别是有效整治“文山会海”现象，切实为基层松绑、为基层减负，有利于最大限度释放基层工作活力和激发改革创新热情，为迈向新的赶考之路提供充足的基层力量。

（三）有利于自我革命在基层的有效深入

将基层治理与党的自我革命高度融合，是全面从严治党向基层有效延伸的突出表现。基层党组织是基层参与现代化建设的核心，但由于基层工作压力， 特别是当前基层面临着提升乡村振兴发展水平的严峻挑战，面对上级政府严格的工作考核督查，基层工作缺少协同性和联动性，主要表现在基层党建工作重视不足、基层党组织出现弱化、涣散、组织力不强等一系列问题[8]，滋生官僚主义、形式主义等危险，严重威胁基层“肌体”。因此，新时代整治形式主义， 进一步推进基层减负，有利于基层规范职权范围，减少不必要、重复性工作， 为开展党的建设工作提供更多时间、精力，确保党的基层工作适度、合理向党的建设倾斜，并向推进基层党组织的自我革命靠近。基于此，切实整治人民群众极为反感的形式主义，让各项政策制定立足人民立场，有利于为基层党组织激发群众动员力、基层创造力、工作执行力提供良好的条件，为基层党组织发挥战斗堡垒作用奠定良好的群众基础，进而保障党的基层建设事业有动力来源， 为进一步全面从严治党向基层拓展延伸、推进党的自我革命向基层深入提供了

重要途径。

三、新时代整治形式主义为基层减负的基本原则

（一）坚持党建引领

坚持党建引领是新时代整治形式主义推进基层减负的首要遵循，同时也是探索基层治理新模式、履行基层职责义务的应有之义，为新时代提升基层治理能力、凝聚基层统一共识提供了坚实的政治基础。习近平总书记强调，要“坚持大抓基层的鲜明导向，抓党建促乡村振兴，加强城市社区党建工作，推进以党建引领基层治理”[9]。整治形式主义为基层减负是党的建设历程，在此过程中，坚持党建引领，是将党的政治、组织优势与基层治理效能相融合的重要前提，为形式主义整治和基层减负提供了强有力的组织、人才、资源保障，为基层治理提供了方向指引。新时代，党中央把整治“四风”放在党的建设重要位置，以全面从严治党为主线，大力整治形式主义，切实为基层减负。特别是党的十九大以来，党中央根据党的建设特别是基层党组织建设实际，立足化解基层重治理轻党建的难题，用党的建设汇集基层治理合力，把党的建设贯穿整治形式主义切实为基层减负全环节，让党的领导根植基层共建共治共享全过程， 用党的建设引领基层治理、谋划基层减负新布局，实现党群关系的进一步改善， 党的执政基础得到巩固，坚持以党的建设走稳走实治理的“最后一公里”。

（二）立足人民所需

立足人民所需是新时代整治形式主义为基层减负的重要出发点和落脚点。人民群众是基层治理的主体、是创新基层工作的力量源泉，同时也是基层减负工作的根本价值立场。形式主义的存在直接造成了基层工作的冗杂，无形中增添了人民群众与基层工作之间的屏障，导致基层治理难以站稳人民立场。习近平总书记强调，“要把造福人民作为最重要的政绩，坚决反对和克服形式主义、官僚主义”[10]41。新时代党中央从人民群众的价值取向出发，出台一系列政策，从严、从实解决影响群干关系的形式主义，提高基层工作实效，着力破解人民群众办事难、层层加项、职能部门“互相踢皮球”等难题，不断提升基层为人民群众服务的效能。站位人民群众立场，了解人民群众急难需求是当前开展整治形式主义为基层减负工作政策制定和执行的重要衡量，是工作开展成功与否的“经验交流”。新时代开展的一系列基层减负工作，逐渐实现了基层工作与群众满意度、基层干部能力提升的统一。新时代形式主义整治工作要想取得顺利进展，达到基层减负的效果，就必须把惠民、为民的理念贯穿工作全过程，

让人民群众充分参与基层减负全环节，把人民获得感、幸福感、安全感作为基层减负工作干部考核、政策调整的基本参考。

（三）强调“靶向纠治”

坚持“靶向纠治”，是大力整治形式主义、持续为基层“松绑减负”的关键原则，“靶向纠治”实则是在坚持问题导向、目标导向和成效导向三者统一的基础上进行整治，是面对形式主义和基层治理紧迫形势的态度和破解难题的重要导向。“坚持问题导向”是党的二十大报告中提出的“六个必须坚持”中的一项重要内容，是“靶向纠治”最直观的表达。整治形式主义必须找问题， 增强整治工作的针对性和有效性，对突出和集中的问题要全面把握。整治形式主义为基层减负是一个艰辛而复杂的系统工程，随着社会主要矛盾和历史条件的变化，形式主义凸显顽固性、复杂性、反复性的特点，旧问题正以新的表现形式出现。因此，要全方位、多层次剖析形式主义产生的根源以及影响因素， 强化问题意识，坚持“靶向纠治”，针对具体问题解决具体的形式主义表现， 在源头上实现基层减负。新时代，基层工作更加重视调查研究，更加瞄准领导干部这一“关键少数”，更加关注党群关系。哪里有形式主义问题哪里就有相对应的整治政策和措施，并开展专项整治，坚持标本兼治。强调靶向纠治，聚焦人民群众关注的重要领域突出问题，对症下药，是当前彻底铲除形式主义滋生土壤，切实为基层减负的基本思路和必然要求。

四、新时代整治形式主义为基层减负的推进路径

（一）重视党内集中教育的关键性作用

开展党内集中教育是中国共产党提升党员素质、增强组织凝聚力的重要举措，是新时代整治形式主义为基层减负的必然要求，同样适应于推进基层治理现代化。基层党员干部是推进基层治理现代化的主力军，决定着基层治理实效。基层形式主义主要表现在基层领导干部政绩观歪曲、推诿扯皮等，因此要充分运用党内集中教育这一方式，展现以“关键少数”带动“绝大多数”的优势， 着眼于整顿基层队伍，清除歪风邪气、“刮骨疗毒”。一方面，坚持经常性教育和集中性教育相结合，充分利用党内集中教育契机，锤炼基层党员干部政治品格，提高政治站位，坚定基层工作者理想信念，特别是增强基层干部为群众服务意识，摆正基层干部工作政绩观，不断提高抵制形式主义的自觉性、执行力、责任心，营造风清气正的基层政治生态。另一方面，基层工作要凸显出党内集中教育的自我革命精神，确保基层整治形式主义持续发力，引导基层干部

要有敢于自我净化、自我提高的魄力和勇气，并以钉钉子精神抵制形式主义为基层减负。基层要把持之以恒正风肃纪摆在重要位置，把弘扬党的优良传统作风贯穿工作全过程，从根本上剔除形式主义的形成因素，并充分发挥榜样示范作用，形成领导干部带头学、基层工作者跟着学的教育模式，让党内集中教育成为基层减负的“推动器”。

（二）依托新技术提升基层治理现代化

新技术应用现代化治理，衍生智慧治理新模式。技术治理正成为当前社会治理的重要方式，在创新基层治理中发挥着关键性作用。基层烦琐的办事审批流程、冗杂的政策文件降低了基层工作的效率，形式主义正是利用这样的时机产生，因此扭转这样的工作局面，就需要改变传统的治理模式，将新技术同基层治理有效融合，切实推进基层减负。基层要加速推动智慧治理体制机制创新， 实现智慧治理与新技术革命深度融合[11]。为此，要积极引进专业型、知识型人才，积极推进基层政务服务化创新，利用电子化手段优化基层工作方式，用现代化媒体、信息化平台、大数据等赋能基层治理，在多个环节减少人为干预， 从源头清理产生形式主义的恶土，积极推行“少走一公里”专项改革，精简办事环节和工作材料，实现跑流程向信息传递转变，将工作流程便捷化、简单化， 确保群众急难愁盼问题解决更加迅速高效。同时，要整合基层相关资源，积极构建基层工作大数据信息共享系统，避免重新统计和重复性工作。要把新技术应用到基层常态化工作中，积极推行无纸化办公、线上会议、线上考核等，把工作痕迹留在线上，推动基层向数字化治理、办公转型，切实为基层工作者预留更多时间，为基层减负松绑。

（三）完善基层治理有效问责和考评机制

依据基层工作实际，完备基层工作体制机制是防止形式主义产生、反弹的重要之策，特别是推进基层治理过程中的问责和考评机制创新，“要通过清晰的制度导向，把干部干事创业的手脚从形式主义、官僚主义的桎梏、‘套路’ 中解脱出来，形成求真务实、清正廉洁的新风正气”[12]。问责和考评结果直接影响着基层干部的态度，因此，新时代基层要避免无效问责、过度问责，让干部受到科学考评的有效激励，杜绝将问责、考评流于形式，切实发挥问责、考评“治病救人”的作用。基层要严格规范程序制度，建立起严格的问责和考评标准，要制定符合基层实际发展目标的科学、合理的问责纠错机制，制定差异化、动态化的绩效考核目标，要把人民群众的满意度作为考核的根本参考，

拒绝问责、考评“一刀切”。要坚持公平、客观、透明的问责和考评原则，用制度把“表面漂亮就行”“说得过去就好”等的不良风气扼杀在摇篮里。同时， 要赏罚分明，以激励为主，体现基层人文关怀。基层工作中要避免矫枉过正， 有非原则性失误要采用合理方式引导，让实实在在有作为的干部得到褒奖，让“慢作为、不作为、懒作为、乱作为”的干部受到惩戒，激发基层干部干事创业热情，让基层干部敢担当、有作为、真抓实干。

（四）构建科学完备的基层工作监督体系

强化基层工作监督，增强形式主义预警和反馈是阻断形式主义产生，防止基层工作负担大，促进基层治理正常运转的重要保障。从当前基层形式主义问题的整治情况来看，形式主义苗头已基本得到控制，但“千奇百怪”的新表现形式仍然层出不穷，基层减负形式仍然十分严峻。因此，基层要在发现问题、强化监督上下狠功夫、用大力气；要贯穿人民立场，形成政府内部、外部多主体协同监督的新体系，不断提升对形式主义、基层工作多乱杂问题的处理能力； 要加强常态化工作监督，从审批、执行、总结等多环节进行监督，盯紧乡村振兴、党的建设、民生和谐等重点领域；要充分发挥“巡视利剑”作用，持续推进“第三方评估”，冲破“人情网”，切实推进基层调查研究，“撒网抓鱼”， 保证形式主义整治工作、基层减负工作在合理程序内进行；要充分发挥地方人大、政协、纪委等重要部门的监督作用，形成相互联动的“内部监督链”，自查问题、自行制定整改方案；要自觉接受群众、媒体等社会监督，让基层工作公开透明；要积极引导群众参与基层治理监督工作，畅通群众信访举报渠道， 让群众敢讲话、讲真话，在群众监督中广泛收集形式主义问题线索，并以此为依据督察督办。同时，还要实现线上线下联合监管的刚性约束，切实杜绝基层工作中的形式主义，为基层干部减负松绑。

基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象透视及破解路径研究

蒲彦鑫 张艺恬 袁明霞

引言

2018年我国首次提出“基层减负”这一指令，并将2019年作为“基层减负年”。2020年4月14日中共中央办公厅再次发布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，其中明确指出“真减负、减真负”问题，将基层减负上升为一种系统的国家行为。基层是将上级指挥命令贯彻行使的最直接渠道。从更长远的意义上来说，基层减负增效能够让基层干部更好地服务群众。然而，基层减负工作虽然赢得了广大基层干部的认可，但依然存在一些问题，个别地方和部门过分追求漂亮数据，导致基层减负形式化；依赖传统工作模式，导致基层减负反复化；放责放权不放资源， 导致基层减负碎片化。要促成基层减负的长效发展，必然需要精准发现问题所在，制定相应举措，以此基础行动，促使充分有效地开展基层减负工作。

一、文献综述

基层政府在国家政权结构中处于基层地位，其内涵包括“党政领导、部门管理、属地负责”的基层权责关系[1]，由于行政和官僚等级正转变为复杂的公共治理环境[2]，权责结构失衡以及总体能力相对薄弱的组织基础进一步加大政策执行偏差[3]，基层政府作为整个行政体制与社会发展关联最为密切的部分， 是行政体制与社会交汇的节点[4]。基层减负旨在减负增效，通过健全考核制度[5]，设立科学的考核指标，搭建“物质+服务”的关怀激励机制[6]，避免部门要求冲突，阻拦基层干部的随意借调[7]，抚慰基层干部因官僚繁文缛节引起的显著的负面情绪反应[8]，从而对形式主义、官僚主义做减法，达到提升工作质量与效果。基层属于“夹心层”，处于“上挤下压”境地，既要面对上面的督查考核问责，还要面对群众的各种诉求[9]，以及众多部门机关与干部公文往来考评检查，如果干部缺乏社会主义“为人民服务”的行政人格，对人民的利益漠然置之，对群众的疾苦冷眼旁观，在工作上官气十足，计较于个人的得失[10]， 表面上政府看似忙得不可开交，实际上却是空转无行政效用，于国于民皆无实际功效[11]。在此行政文化下，群众会降低对政府的信任[12]，干部工作中“走走过场”便成为司空见惯的现象。基层减负越减越“负”是因担心未留痕迹被问责的避责执行，一方面，基层减负过程中的问责制可以对乱作为、文山会海

等形式主义进行规制；另一方面，问责失去精准化、科学性，又会导致基层不敢为、被动应对等避责形式主义执行，反而又加重了基层负担，导致基层治理低效[13]。

二、基层减负背景下乡镇政府“越减越负”现象成因分析

（一）政策失灵，改革推进不力

基层减负政策作为影响基层减负工作是否能够落实到位、获得成效的基础前提，是促进基层松绑减负、激励广大干部担当作为的实干导向。但目前指导我国基层减负工作的政策却仍存在不少问题，严重影响减负的改革落实。考虑到实施地区与部门的差异，一般政策只会明确大方向、大原则，没有规定具体的办法，需要落实基层根据各自的实际制定出台具体的实施细则和配套措施， 但一旦基层跟进不及时，政策就很容易被“悬空”。在访谈中，被访谈者提到减负“政策给的是一个非常宏观的东西，对于我们就是比较有针对性的问题， 它没有一个做法，那我们上级在这方面（政策）也是不到位的话，那可能我们落实就不到位”、“政策比较空”。由此可见基层减负政策内容存在很大的问题，无法起到良好的指导工作的功能，同时在上级与基层工作之间也发生了落实困难的传导，从而导致减负工作成效的不理想。

（二）权责不等，部门沟通不畅

权责不等是指拥有的权力与应有的责任不对等导致无法作为的现象。这种现象严重干扰了基层政府工作者的工作进度，也在很大程度消减他们对工作的积极性。中央指令下达后，任务一层一层向下传递，但其中诸多未解决或未阐明清楚的问题被忽视，最后便都堆积到了基层，基层政府权小、人少、事多， 项目任务不堪重负，检查监督应接不暇，要在时间紧、任务重的情况下，从形式上“完成”上面交办的各项任务，重压之下的基层政府不得不以形式主义“匆忙应对”。访谈中基层工作人员谈及这方面时说“同样的数据他们可能会重复的去让我们去采集，然后他们数据完全就是我们给过的数据，让我们这样重复的去返工”，也说明上级总是下达重复指令，增加了基层单位工作人员的工作量，各种指标成为了基层的负累。问卷调查结果显示，超过百分之四十的工作人员认为要求报送各类报表、数据、材料较多，从中我们能了解到减少不合理的大量指标要求成为基层减负的重要一环。

（三）形式主义，留痕压力传导

形式主义是基层减负工作的重点与难点，将工作层层加码，“文山会海”、

工作“留痕”等给基层政府与基层工作人员带来许多没有必要的工作，是导致基层负担大的核心问题，目前基层减负工作中形式主义的问题仍亟待解决。“文山会海”给基层工作人员带来许多不必要的工作量，为显示对上级布置的工作重视，不少部门通过“文山”对工作层层加码、在“会海”里喊高调式“留痕”， 使基层干部疲于应对，更助长了“虚落实”、“假落实”的问题。工作部门之间“要求双向发文件，一边要求重点的工作任务，另一方面要求必须要有会议记录，要有档案质量，那就肯定需要留痕”，问卷调查结果显示，超过四成的被调查者表示在基层减负中进行控制会议总量的工作后，实际上并没有什么变化甚至会议相比以往更多了，并且仍然存在着对解决实际问题效果不佳的问题， 会议“留痕”成为了仅仅流于表面的形式主义工作，其中不乏工作水分的存在。

三、政策建议

（一）统筹规范督查考核制度

为进一步促进议事协调机构高效运行，必要的考核监督机制已成为构建减负体系的重要基石。统筹规范督查考核制度，设置一套科学严密的评估流程， 涵盖定计划、列清单及事前审批等步骤，注意控制规模、减少数量、降低频次、缩短时长，精准强化督查工作实效性。明确督查事项，跟进督查、全程督查、精准督查，完善考核评价标准，将基层治理工作展开的成效纳入党员干部考核体系中，强化群众的监督意识，保证群众有效参与监督体制的合法主体地位。

（二）坚持权责一致管理原则

伴随社会治理重心的不断下移，建立属地管理中的权责对等机制成为深化简政放权的着力点，要规避“事下人不下，责下权不下”的弊端，立足实际情况，将更加灵活的事权、物权和财权赋予基层，为乡镇提供更多的人才、技术、物资支持。规范和优化权责清单制度建设，以制度化举措确立基层和上级政府的权责边界，严格贯彻“谁主管、谁负责”的原则，破除上级部门相互推诿顽疾。同时厘清“条”与“块”的协调联动机制，合力打破基层中“看得见、管不着”的治理壁垒，有效加强条块融合，摆脱条块分割结构造成的基层政府有责无权的困境。

（三）运用信息技术快速便捷

充分发挥互联网、大数据、区块链等信息技术，采用统一的行政负担测量方法，以民意调查为基础，开创“打分表”系统。对行政负担进行精准测量， 搭建数字监管平台、开辟数字共享端口、创新数字监管场景；对基层治理工作

进行智能化、实时化监测，及时缩减基层冗杂工作流程，监察纠正违规工作行为，精心建设监督信息数据库。针对具体工作事宜、工作人员、工作时间，合理创建并定时解散工作群，杜绝形式工作群的泛滥增多，持续加强对新入职员工、高龄老员工进行办公、沟通软件和线上办公流程的技能培训，充分发挥信息技术的用时短、速度快的便利特征。

基层减负的现实困境及其治理对策研究：基于丹寨县的个案分析

丹寨县委党校曹春梅

（2023年）

基层减负是指为防止形式主义“扎根基层”，铲除其生存土壤、纯化基层工作风气，通过机制创新为基层实干风气“杀菌除害”，为基层干部“宽衣解带”，减少基层的负担，把基层干部从无谓的事务中解脱出来，从而提高基层治理能力和治理效能。虽然我国机制体制日趋完善，但由于权责不对等、信息不对称、资源供给与工作任务不匹配等问题，基层干部工作仍然任务重、责任多，加班加点仍是常态，无效劳动时间越来越长，工作压力越来越大，导致基层干部苦不堪言[1]。加上一些地方不正确的政绩观，脱离群众等“四风”和消极腐败问题的存在，出现片面强调痕迹管理，上级对下级的检查考核名目繁多、频率过高，文山会海等加重基层负担的现象有所反弹。这些问题和现象需要及时纠正，并将工作重点转移到密切联系群众上来，把工作重心转移到为群众办实事、办好事上来，坚决克服形式主义、官僚主义。为了减轻基层工作负担， 提高基层工作效率，2019年3月，中共中央办公厅发出了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》），并将2019年作为“基层减负年”，以运动式治理模式开启“基层减负”新征程[2]。《通知》的出台，使基层减负工作有了坚强的政治保障。

近些年来，虽然基层减负取得了一定成果，但距《通知》的要求仍存在一定距离，甚至有些地方时常还会出现“基层减负，越减越负”的现象，因此， 寻求有效之法来破解基层减负迫在眉睫。本论文以丹寨县为研究个案，深入开展对该县“基层减负年”背景下的基层减负现状、现实困境及其原因进行探讨分析，并提出相应的解决对策。

一、丹寨县“基层减负”政策执行现状

丹寨县位于贵州省东部、黔东南州西部，总面积940km2，人口17.9万人， 辖6个乡镇（4镇、2乡）、1个街道、1个省级经济开发区和1个省级农业园区， 是一个以苗族为主，水、汉等多民族聚居县，少数民族占89.33%；平均海拔1000m 左右，气候独特资源丰富，夏季凉爽，县境内生态完好，风光迷人，森林覆盖率70.68%；2012年，丹寨县获得“全国休闲农业和乡村旅游示范县”称号；丹寨县面向珠三角、背靠大西南，贵广高铁、沪昆高铁和厦蓉高速、沪昆高速穿

过县境周边，凯羊高速穿城而过并连通两条高铁和两条高速，交通区位优势尤为明显。

（一）丹寨县“基层减负”政策

2019年，中共中央办公厅印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》后，丹寨县针对困扰基层“四风”问题，认真贯彻落实“基层减负年” 重大决策部署，出台了《关于深入开展营商环境作风转变基层减负“三个提升年”专项行动》《加强对整治形式主义为基层减负监督检查工作方案》，出实招、用出真劲，将量化减负要求转化为实际行动，基层减负效果大提升。同时， 丹寨县在贯彻落实上级基层减负相关政策基础之上，还严格执行《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党重大事项请示报告条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》，严明党的政治纪律和政治规矩，开展作风建设专项整治，完善政绩评价考核机制等，为基层减负在丹寨县的落实奠定了政策基础。

（二）丹寨县“基层减负”成效

2019年以来，丹寨县作为中办样本监测县，县委县政府高度重视基层减负工作，将基层减负工作纳入县委县政府重要议事日程，作出“科学合理、实事求是的规范和统计该项工作情况”的重大决策，定期分析研判，在制度层面出台了相应的文件进行深化，在制度执行上明确了落实要求，在实施方案上细化了任务流程，做到了理论上贯彻、制度上明确、行动上紧跟上级步伐，确保基层减负工作落实落地，使文件会议、督促检查真正减得下、见实效（见表1、表2）。同时，还不断完善问责制度和激励关怀机制，关心关爱基层一线干部，规范干部选拔任用制度，保障干部正常福利等措施。

二、丹寨县“基层减负”政策执行中的困境及原因

（一）丹寨县基层减负的主要困境

对基层减负认识不到位

基层减负是党中央的重要决策部署，但从丹寨县的执行情况来看，仍有些单位和部门对基层减负工作重视程度不够、工作落实不力，专项工作机制发挥还不够好，统筹协调推进力度不足，对基层减负重要性认识不强，仅仅停留在减少统计报表和减少会议层面理解上，尚未抓住基层干部的“累点”“痛点”， 对症下药。

基层工作人少事多的现象未得到缓解

上面千条线，下面一根针，基层乡镇，干事的人少，但各种事务纷繁复杂， 一人多岗、不同身份人员混岗现象普遍存在。例如，丹寨县扬武镇的乡镇干部大多身兼多职、身负多责，党政办工作人员除了本职工作以外还会工作，人大办负责产业发展，这种人岗错位、身负多责的现象较为普遍，严重影响工作效率和服务群众效果，导致了一些基层干部疲于奔命，有时为了应付上级各项工作任务，只能用形式主义的做法来解决形式主义的问题。此外，人员抽调借调导致原本就缺人的基层工作越来越艰辛。

会多文件多现象不减反增

近些年来，各地区各部门都一直都在致力于压缩文件、精简会议，想方设法减轻基层干部工作负担。但是在推进减负的实际工作过程中，仍出现换汤不换药的现象。例如，县里召开会议减少了，但“电话通知”多了；有文号红头文件减少了，但各类工作提示单仍满天飞，下发正式文件少了，但借助微信群、QQQ、邮箱通知等形式下发指令却呈现井喷式增长；纸质记录少了，但“电子留痕”多了；督查检查少了，但“专题调研”多了，存在随意、多头要求基层填表报数报材料，从发文开会部署工作到出工作成效留给基层的时间过短等。

指尖上负担仍然较重

随着社会的不断变迁，信息技术和网络社会的发展愈加迅速，微信群、钉钉群、QQQ等公众网络社交平台不断嵌入到人们的生活和工作中，给人们的工作和生活带来了极大的便利，但“指尖上”的形式主义，“绑架”了基层工作人员。在对丹寨县的调研中发现，一名乡镇干部的手机安装上级有关部门APP竟多达20多个，诸如贵州扶贫云、贵州数字乡村、社会扶贫、扶贫建档立卡、贵州扶贫云明白栏信息核实系统、建档立卡饮水安全入户核查、贵州省易地扶贫搬迁动态遥感监测数据采集、交通云平台等等，部门单位将工作安排、业务报表通过微信发布，稍不留意就会错过有关信息。

督查检查过多过频

调研发现，督查过度留痕轻实效的问题仍然存在，不少督查考核仍然存在以是否发文、有会议记录和照片等作为评价工作的依据，简单机械地以台账资料、汇报材料等评判工作成效的方式仍然存在，基层疲于填表造册、准备汇报材料的现象还十分突出。其次，上级部门考核基层工作，有的过分强调创新和亮点，要求基层单位要“争比进位”，基层单位为了在考核中获得好的名次而绞尽脑汁、花样翻新，精力耗尽、效果甚微。再次，第三方评估等代替督查检

查考核方式不断增加，很多第三方评估人员政策性过强，实际工作经验不足， 在评估中仅从书面文字理解，致使接受评估的单位心理负担加重。

（二）丹寨县基层减负困境的原因

思想认识站位不高

一直以来，部分领导干部认为文山会海等形式主义问题不是原则问题，会上虽然经常强调，但思维上仍然把会议当作施令台，习惯了以会议落实会议， 以文件落实文件的工作思维，习惯了坐在办公室听工作汇报看档案的工作模式， 始终抱着照葫芦画瓢、跟上面走错不了的心态，对基层减负的认识缺乏高度， 政治站位不高、重视不够、落实不够有力，主要体现在执行中央、省委、州委为基层减负工作要求不严格，工作未明确专人负责、统计不合理，个别单位出现发文不规范等现象。虽然领导重视控制文件下发的数量，但是对所下发文件的落实情况督促不力，跟踪问效不到位，导致基层对文件层层转发，一发了事， 甚至有些文件不接地气，“唯书、唯上、不唯实”，上级对基层乱考核、乱赏罚、乱发号施令。

制度机制建立不规范

有的单位仍缺乏健全完善的办公室工作流程规范，相关制度未上墙，“三服务”意识不够强；有的单位未建立文件收发台帐，年度收发文件底数不清， 对机关党政公文条例学习不够，办文办会质量不高；有的单位对文件会议、督查检查考核计划管理随意性大，没有严格按照计划实施，计划外发文、开会、督查检查考核未按要求报批报备的情况仍然存在，容易导致文件、会议只增不减，基层减负效果甚微；相关考核指标体系设置不科学，不重实绩实效，简单以文件、会议、表格等留痕来论优劣，随意要求基层更改数据。

基层工作重心不明确

有些部门对自身的职能职责缺乏明确认识，把本应部门承担的工作转嫁给基层，间接地增加了基层工作量，基层疲于完成上级各个部门转嫁的事务，时间精力有限，为民服务质量难以提升。例如，中小学学生辍学登记任务、村民医疗养老保险参保任务、环境卫生整治等都由基层干部来办理；村民邻里纠纷， 民事调解、民生服务，都要找基层干部解决。上面部门每个下来的人，布置的每一项任务，每一项调研，都要基层干部陪同，导致基层干部没有充足的精力与时间去开展工作。

手机APP的泛滥使用

移动互联网时代，手机APP的使用使人们的生活内容更加丰富，工作方式更加便捷，同时也成为行业之间争夺互联网赛道的发力点。随之而来的是，各级各部门APP大有泛滥之势，让基层干部在APP的海洋里迷失了方向，在当前考核仍存在形式主义和过度追求留痕、造“盆景”的情况下，APP成为基层干部“指尖上的负担”。

用一种形式主义替代另一种形式主义

督查检查考核过多过频的原因，一是问责机制不完善，即只强调对督查检查考核对象进行问责，而督查检查考核者不承担任何责任风险。二是上级部门在事前只管提要求、下命令、出任务、定标准，事后督查考核问责，而缺乏对基层实际的考虑，这种惯性思维难免会导致一面反对形式主义一面又大搞形式主义、一种形式主义消弭另一种形式主义渐生的怪现象，从而导致督查检查过多过频，增加了基层干部工作负担。

三、加强丹寨县基层减负的对策建议

深化思想认识，提高政治站位

中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》明确了解决政绩观错位是基层减负问题的根本和关键。因此，全县党员干部要认真学习、深刻领会习近平总书记关于政绩观的重要论述，不断提高思想认识，树立积极正面的价值观和政绩观；要持续巩固拓展党史学习教育成果，通过系统的理论学习、专题研讨、实践总结，教育引导全县广大干部真正做到学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行，时刻警惕错误政绩观，树立积极正面的价值取向，不断强化为民服务的宗旨意识，提高政治站位，增长见识、顾全大局， 以全局性、长远性、基础性工作为主。上级领导更应该带头履职尽责，为下级干部做榜样表率，敢于迎难而上，敢为人先，勇于担当，当好“基层减负”政策执行当好拥护者和排头兵。

强化制度管控，落实指标减负

要推动丹寨县减负政策落实落地，必须从硬性指标入手。根据《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》和《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》的相关精神，守住精文减会的硬杠杆。一是要严格落实中央要求的精简文件内容、压缩文件篇幅、控制文件规格及印发传阅范围；有效控制文件总量，切实转变文风，不随意拔高发文形式、扩大收文范围，减少重复收文负担。二是要减少会议时间和次数，

一些可通过网络传达的学习文件和能通过短信息、微信群、QQQ通知的会议内容以电子文档形式进行学习和传达，减少干部开会频次和往来会议地点的路程及时间。三是以严格的制度和建立动态管控台帐，实行计划管理，跟踪服务， 全面掌握全年减负任务完成情况，形成自上而下的减负执行机制体制，将减负精神落到实处，取得实效。

建立权力清单，规范职责下沉

理顺部门关系，指导编制职责任务、公共服务、属地管理“三张清单”， 避免部门职责不清、权责关系不顺畅。一是建立基层权力清单。根据基层法定职责和县级下放事项，建立基层责任清单，公布审批服务事项目录、行政处罚目录，并公示办事流程事务。二是县级部门责任下放准入制度。部门职责向乡镇转移，必须征得乡镇同意，必须严格按照程序审批，让乡镇对职责下沉有话语权。基层有了执法权时，可以协助执法，这样能有效防止上级部门不作为， 随意签订责任状，向下推责[3]。

优化工作平台，整合部门工作

要及时清理无用的微信、QQ工作群，优化工作平台。严格实行一个单位一个内部工作群、一个外部工作群，内部工作群为单位内部工作需要，只发布本单位任务；外部工作群可将本单位涉及工作的所有相关人员加入，这样既可加强单位人员的交流，也可保证工作的运转。如有保密工作，可单独建立一个工作群；针对临时性工作群，要一月清理一次，保证工作群的少而精，减轻基层“群负担”。针对手机APP过多的现状，建议压缩“留痕”考核，加大各部门之间的工作整合，一个APP能解决的问题就用一个，最大限度地避免重复，让基层工作不被手机“绑架”，以此解决“指尖上的形式主义”问题。

完善督查检查机制，削弱痕迹主义的验收方式

对工作的督查检查应探索多元化方式。确定绩效目标和评估指标后，采用多种评估方法来提高评估的有效性，避免形式主义，减少基层工作负担。一是采用开放式和意外式相组合的方式。频繁检查不仅给基层组织带来负担，而且迫使他们花费大量时间进行跟踪。同时，听报告，看台账所获得的信息不完整， 不真实，无法达到评价的效果。通过直接的现场查看，可以直接、清晰地了解基层工作进展的实际情况和群众的需求，从而更好地掌握信息。二是采用过程和结果相结合的办法。在过程中及时掌握工作开展进度，掌握好工作的时间节点，在督查检查验收的时候要根据进度情况台账进行分析，确保保质保量完成

工作。三是采用内部评价和外部评价相结合的方式。政府绩效管理是一种内部评估，其透明度不高，它常常使基层工作人员“抬头看”，无视群众的需求， 甚至提出虚假的成就，引入外部评价可以让基层工作人员“向下看”[4]。

四、结束语

基层减负是个老生常谈的话题，但又是个不得不谈的难题。全国各地都不同程度地存在着基层减负难的问题。同时，基层减负也是一个长期的动态调整的过程，基层治理水平的提升只有进行时，没有完成时，基层减负工作需要啃制度改革的硬骨头，涉动体制、动利益的险滩，更需要呼唤起社会多元主体参与治理的热情，相信有一天，政府可以理顺职责定位、充分的简政放权，各利益相关者之间可以形成良性运行与协调发展的惯性，我们就能够用没有“负担” 的基层，实现“民生服务更有温度，民生福祉更有质感”。

新中国成立以来党整治形式主义、官僚主义为基层减负的回顾与展望

云南省委党校 罗添仁施雁红

（2023年）

从中国共产党的历史看，形式主义、官僚主义是具有顽固性和反复性的顽疾，在不同的历史时期会有不同的表现，具有“看似新表现，实则老问题”的特征，严重损害党的形象、破坏党的团结、危害党的事业。在革命、建设、改革、复兴事业的各阶段，党始终坚持不懈地与形式主义、官僚主义开展坚决斗争。

一、回顾：新中国成立以来党转变作风

中国共产党历来重视“四风”问题，反对形式主义、官僚主义。1960年3月， 毛泽东同志起草的《中央关于反对官僚主义的指示》针对区乡工作存在的“会议多，联系群众少；文件、表报多，经验总结少；人们蹲在机关多，认真调查研究少；事务多，学习少；一般号召多，细致地组织工作少”等问题作出指示， 强调“我们一定要创设条件，使这种官僚主义走向它的反面”。1980年2月，邓小平同志在党的十一届五中全会第三次会议上强调：“开会要开小会，开短会， 不开无准备的会。”1992年1月，邓小平同志在武昌视察时指出，“现在有一个问题，就是形式主义太多”，“形式主义也是官僚主义，要腾出时间来多办些实事，多做一点少说一点”。2000年10月，江泽民同志在党的第十五届中央委员会第五次全体会议上明确指出：“形式主义作风和官僚主义作风，是我们党的一大祸害。全党上下，全国上下，必须狠刹形式主义、官僚主义的歪风。” 2007年10月，胡锦涛同志在党的第十七次全国代表大会上强调：“精简会议和文件，反对形式主义、官僚主义，反对弄虚作假。”

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央采取有力措施推动建立健全基层减负长效机制，督促各地区各部门将基层减负工作落实落细，持续纠治形式主义、官僚主义突出问题，切实为基层减轻了许多不必要的负担。但不可否认，形式主义、官僚主义依然存在且有了新表现，成为目前党内尚存的突出矛盾和问题，可能会动摇党的根基、阻碍党的事业发展。因此，破除形式主义和官僚主义，切实为基层减负，既关系到广大基层工作人员的幸福感和获得感， 又关系到党的事业兴衰成败。

二、靶点：形式主义、官僚主义催生的

（一）频繁督查检查

在全面深化改革进程中，上级有关部门的督查检查是确保政令畅通的重要手段，有利于各项政策和工作的落地落实，同时也是激励广大干部担当作为、踔厉奋发的重要举措，对改进党的作风建设具有促进作用。但在目前的实际工作中，督查检查存在诸多偏差，比如名目繁多、频率过高、多头重复、重留痕轻实绩、对基层体察不深等问题。这些形式主义和官僚主义作风耗费了基层大量的时间和精力，部分地方督查检查甚至还表现出“套路”特征，滋长了“脱实向虚”的不良风气。上级部门在管理过程中如果不结合基层实际情况，频繁督查检查，容易超出基层的可承受范围，对基层开展工作产生不小的副作用。

（二）层层加码

基层是党的执政根基、力量之源，也是行政压力层层传导的终点。层层传导压力原本是落实各项政策和工作的必要举措，有利于“层层压实责任”，但是在一些地方却将“压力层层传导”变为“压力层层加码”，甚至异化为压力“甩锅”。上级布置的任务，如果在向下传导的过程中不切实际地层层加码， 就难以将工作落到实处，最终只会将压力不负责任地甩给基层。这种层层加码体现于督查检查、转发文件、分配任务等各个工作过程，让处于政策执行终端的基层干部有苦难言。

（三）问责滥用

“问责的震慑力来源于公信力，是建立在事实、依据、程序等都经得起推敲的基础之上。”但在实践中，问责的泛化导致了问责滥用，“下面一颗钉， 上面千把锤，随时可能挨一锤”是基层干部被问责滥用催生出来的心病。问责滥用“让对工作付出大量心血的干部气馁甚至寒心”。基层干部普遍认为，既不能因为上级压力和舆论压力而选择“事情出了，总得有人担责”的方式问责； 也不能泛化问责，简单地以问责数量来对治理效果进行评估；更不能打着促进工作的旗号随便“找茬”，因为这样非但不能解决问题、改进工作，反而只会让基层干部束手束脚、如履薄冰。

（四）痕迹主义

原本痕迹管理有利于解决基层工作虚化弱化的问题，用有形痕迹来推动基层工作的落实、落地。但是在实际运作中却容易异化为广受批判的痕迹主义， 表现为“处处留痕”，虽然饱受基层的质疑和诟病，但仍是许多地方的重要工作内容，甚至逐渐定型成为这些地方的日常工作方式。在一些地方，痕迹主义

还成为一种新的督导方式，经常与督查检查考核捆绑在一起，简单地以“痕迹多少”来评判工作的好坏，带歪了许多基层干部的政绩观和工作观，对基层治理造成了非常消极的影响。

三、整治：持续发力为基层减负，精准

（一）中央层面持续关注，打出组合拳

党中央深入解决形式主义、官僚主义突出问题持续为基层减负，打出了一套组合拳。2018年，中办印发《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》，针对“督查检查考核工作存在名目繁多、频率过高、多头重复、层层加码、重留痕轻实绩等问题”，提出督查检查考核要“瘦身减负”。2019年，中办印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，并将2019年确定为“基层减负年”，第一次对基层减负工作作出了全面部署。2020年，中办印发《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，重点纠治疫情防控中存在的八类形式主义、官僚主义问题，为基层减轻负担。2021年，党中央继续对基层减负进行重点关注，中办印发了《关于进一步解决形式主义问题做好2021年为基层减负工作主要措施及分工方案》，这是中办连续第四年印发文件，查摆文山会海、督查检查考核过多过频等形式主义“老问题”和改头换面的“新表现”，并针对这些“老问题”和“新表现”逐项提出了解决措施。一系列明确的政策和规定在基层不断取得实效，党内存在的形式主义、官僚主义问题得到很大程度的遏制和治理，基层负担明显减轻， 干部群众反响热烈，有效激励了基层干部以良好的精神风貌担当作为。

（二）靶向整治、精准施策，力促基层干部担当作为

探索建立有效管用的工作机制，靶向整治为基层减负，精准施策激励基层干部干事创业、担当作为。一是精简督查检查考核事项。严格执行督查检查考核年度计划管理和审批报备制度，不得层层加码擅自单独设置督查检查考核项目，研究制定规范合理的督查检查考核相关清单，杜绝刻意找问题、随意提要求，避免给基层造成新的工作负担。二是深化精准问责、规范问责。建立健全问责监督机制，对问责工作开展进行多渠道“体检”，坚决纠正不当问责，确保问责精准规范。通过相关机制督促作出问责决定的党组织自我纠偏，对发现的不当问责，主动进行纠正。三是以上率下，聚力根治“痕迹主义”。“痕迹主义”出现在基层，根源在上面。必须自上而下明确树立重“实绩”轻“痕迹” 的工作导向，检查督查考核不做虚功，直接深入一线，现场看实物、查实情，

将基层干部群众的幸福感和获得感作为重要指标来评估全面从严治党成效，切实为基层松绑减负。靶向整治、精准施策有效解决了基层减负的实质问题。

四、展望：吸取历史经验、正视现实问题，整治形式主义、官僚主义为基层减

2022年9月9日，中共中央政治局召开会议审定《关于党的十九大以来整治形式主义为基层减负工作情况的报告》指出：“党内存在的形式主义、官僚主义问题得到一定程度的遏制和治理，基层党员干部有了更多时间和精力抓落实。”这是对党中央整治形式主义、官僚主义为基层减负工作成效的高度总结和中肯评价，体现了以习近平同志为核心的党中央深化拓展基层减负工作的扎实成果，彰显了整治形式主义、官僚主义顽瘴痼疾的坚定决心。

党的二十大报告再次提及“‘四风’问题”，强调要“坚持以严的基调强化正风肃纪，锲而不舍落实中央八项规定精神，持续深化纠治‘四风’，重点纠治形式主义、官僚主义”。在新的历史起点上，以习近平同志为核心的党中央必将凝聚起坚不可摧的强大力量，继续以“咬定青山不放松”的定力，以“一分部署，九分落实”的韧劲，以钉钉子的精神破除形式主义、官僚主义，为基层减负增效，带领全党、全国各族人民奋进新征程、建功新时代。

基层减负政策执行：审视与改进

郑州大学政治与公共管理学院孙发锋

（2022年）

基层位于党治国理政的第一线、政府联系群众的最前沿，是各种矛盾的焦点、工作落实的着力点，在国家治理体系中具有无可替代的重要作用。但是， 受官僚主义、形式主义的困扰，基层干部面临责任过度、压力过大、负担过重等难题，严重影响了基层干部的获得感和积极性，严重制约了基层工作的正常运行和基层治理效能的提升。基层负担过重问题由来已久，党和政府多次出台规范性文件，要求为基层“减负松绑”，但是成效不太理想，致使这一问题成为基层治理的“顽疾”。为进一步整治基层负担过重问题，切实回应基层干部的期盼，2019年3月，中共中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》（以下简称《通知》）。《通知》以猛药除疴的精神直击基层负担过重这一难点堵点，被誉为史上最强“减负令”，2019年也因此被称为“基层减负年”。“减负令”一经颁布，立即引发了基层干部群众的强烈共鸣，短时间内“刷爆朋友圈”，堪称纠正基层治理失灵的“及时雨”[1]。然而，好政策要达到预期目标，必须以富有成效的执行作为保障。“一个政府‘真正的’ 政策是执行的政策”[2]，“政策的推行往往是政策变革过程中最关键的环节” [3]142。基于此，本文对基层减负政策执行问题进行详细研究，探讨基层减负政策执行遭遇的梗阻和制约因素，提出化解基层减负政策执行阻力的具体思路， 以期有效增强基层减负政策执行力、缩小减负“承诺”与政策结果之间的落差， 使怀有良好愿望的基层减负政策真正落到实处。

一、基层减负政策执行的策略

执行策略是影响政策效果的重要变量。适宜的执行策略是政策“落细落实” 的推手，是确保政令畅通的抓手。一项政策采用何种执行策略，除了文本的明确规定外，还取决于具体的环境情势。就基层减负政策来说，其执行策略可以从以下几个方面分析。

（一）党口发文增强执行势能

在当代中国政治体系中，具有政策制定权的机构很多，既包括“块块”， 也包括“条条”。但不同机构出台的政策文件的政治位阶不同，所拥有的“执行（政治）势能”也不同。政策所蕴含的势能高低直接关系执行的速度和效果，

关系政策的变现率，换言之，关系政策目标实现的速度和程度。从这个意义上说，决定何种机构发文，实际上是对执行策略的一种权衡。“一般而言，党中央部门牵头出台的政策，‘政治势能’最大。”[4]党是中国政治体系的最高领导力量，拥有“领导一切”的政治地位，发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用。党口发文，尤其是党中央部门发文，具有“党的领导在场”的政治权威性，具有“党的政治理念表达”的政治影响力，因而具有较高的“执行势能”。党的十八大以来，党中央反复强调要严明政治纪律、政治规矩，坚决整治“有令不行，有禁不止”“上有政策，下有对策”等错误行为，坚决反对在执行中搞变通、打折扣等违纪违法行径。在这种情况下，党口发文是一种“信号灯” [4]，长期活动于执行场域中的地方官员能够很快察觉其背后的政治讯息，进而触发他们的看齐紧跟意识，催生他们的执行积极性。基层减负政策由中共中央办公厅颁发①，符合“强执行势能”政策的特征，这种势能增加了基层减负政策“变现”的可能性。

（二）在科层传达中创新政策内容

政策传达是政策系统内执行主体了解政策精神、把握政策界限的重要方式。通过政策传达，高层的政策思想垂直下传到执行链的操作层面。一般来说，这一过程是政策文件“科层复制”的过程[5]。但是，由于高层的政策思想较为宏观、富于指导性，科层传达的过程也是政策文件逐步细化、具体化的过程。相对于政策的原则性规定而言，具体化的政策文件更具可操作性和约束力，对执行主体和政策对象的影响更大。《通知》颁布后，省市县逐级细化减负措施， 基层减负政策自上而下呈现出逐渐细密的趋势。有的地方出台实施细则，将基层减负政策中的弹性规定刚性化、笼统要求明确化。《通知》要求“中央印发的政策性文件原则上不超过10页，地方和部门也要按此从严掌握”。如果仅对文件的页码数作出规定，可能难以使文件真正“瘦身”， 因为可以用把字号变小的方式变通。《通知》还要求严格控制会议的数量、规模，但是没有对会议的时长作出规定。对此，贵州省进一步作出具体规定，“制发政策性文件原则上不得超过10页5000字”“会期一般为半天，最多不超过1天” [6]。基层减负政策在科层传达中还存在拔高指标、提升标准的现象。《通知》规定，严格控制“一票否决”事项，不能动辄签“责任状”。内蒙古自治区提出了更高要求，“凡是党中央、国务院没有明确规定的一律取消”[7]。从“严格控制”到“一律取消”，反映了政策要求趋严趋紧。有的地方结合正在做的

重点专项工作，出台了具有地域特色的基层减负措施。例如，湖南省将“优化营商环境执行年”融于“基层减负年”，并挂牌督办和查处一批突出问题[8]， 这使基层减负工作的内容更实、更具现实感。

（三）媒体广泛宣传营造有利执行氛围

“现在，新闻组织（而不是面对面的交谈）是公共事务信息的主要来源。” [9]作为主要的信息集散地，媒体可以在公众中制造问题显著性与关注度，提高政策议题的公众可见度。“媒体关注的问题容易成为一天中的（日常的）大事件”[10]，这是媒体影响公众认知的重要表现，即媒介告诉我们“想什么”。除此之外，媒体还可以影响公众对政策议题的情感评判和价值判断，即媒介告诉我们“怎么想”。“媒介对某个议题的不同方面的报道方式——媒介的属性议程——既影响我们看到事件的角度，也影响我们的观点。”[11]由于媒体在“从注意到理解”过程中发挥重要作用，它是执行主体必须善加利用的重要工具。《通知》颁布后，中央级新闻媒体充分发挥喉舌作用，开辟专门版面，持续关注基层减负政策问题，突出报道基层减负政策的精神实质、实践要求，真实客观地剖析基层负担过重的危害。《人民日报》等新闻媒体还通过刊登读者来信的方式，与基层干部互动，让基层干部发表心得体会、讲清楚形式主义在基层的种种样态，以使基层减负政策得到广泛赞同。由于中央级新闻单位在舆论上的导向作用、引领作用、旗帜作用，它能够影响地方媒体的议程设置，地方的党报、党刊、党台、党网及时跟进宣传基层减负政策。央地媒体的报道宣传使基层减负政策议题成为社会共识，为政策执行赢得了舆论支持。

（四）通过地方主要领导亲自“抓”以上率下

《通知》要求，对于基层减负政策执行问题，各地区各部门党委（党组） “一把手”负总责。这要求“一把手”（及其所在的领导机关）率先垂范、身体力行、以身作则，把自己摆进去，带头树立良好形象，释放出上行下效的正能量，形成一级做给一级看的示范效应。福山指出：“领导创建规范，不只是通过制定规则和法规，还通过他们自身的榜样和个性的力量。”[12]这也符合“其身正，不令而行”的传统政治逻辑。所以，一些地方“一把手”主动表态， 率先作为、以上率下，通过“头雁效应”形成上下联动、上下同力的良好执行局面。如江西省委原书记刘奇在一线调研中明确表示“为基层减负，从省委做起，从我做起”[13]。“一把手”亲自“抓”还说明基层减负政策执行问题获得了“一把手”的高度重视。“系统要应对大量现实中迫切需要解决的问题，

但是它的领导要改变这种局面，从部门分割走向合作治理，必须成立专项工作机制。当前，中央层面已建立基层减负专项工作机制，由中央办公厅牵头，中央纪委国家监委机关、中央组织部、中央宣传部、全国人大常委会办公厅、国务院办公厅等单位参加，专项工作机制办公室设在中央办公厅。这一机制既利用了成员单位的职务权力，又成立了常设工作机构（办公室），能够从统筹协调角度推进落实基层减负政策，体现了政策执行的“高位推动”特征。各地依例成立专项工作机制，探索解决多部门协同执行基层减负政策问题。

二、基层减负政策执行存在的问题及原因

通过实施上述策略方法，催生基层“高压作业”的惯常做法得到了改变， 一些困扰基层已久的不正之风被刹住，基层负担过重问题蔓延的势头被遏制。2022年国家统计局社情民意电话调查结果显示，75.6%的社会公众认为基层减负政策取得较好成效[17]。但是，在少数地方和个别部门，执行无效、执行不足等现象仍然存在，基层减负政策的承诺与逐个地关注这些关注这些问题。”[1 “4]

问题”即是说领导人存在注意力瓶颈。基层减负政策执行问题被纳入“‘一把手’工程”，意味着“一把手”将其有限的“注意力”资源分配至该问题。在官僚制下，下级的行为深受“一把手”高度重视的影响，“一把手”的注意力分配方向影响着下级，“从而将各级官员有限的‘注意力’分配到高层级领导人希望的领域”[15]。与官员注意力分配相伴的是，政治资源的倾斜性使用。这样，“一把手”亲自“抓”能够推动基层减负政策落实。

（五）建立专项工作机制高位推动

基层减负政策执行牵扯因素多、涉及面广，受影响的目标群体的构成复杂。所以，它不是一“家”之事，而是一项系统工程，需要各方面、各部门积极配合、协同推进。在设科分层的官僚体系中，职能部门化、任务专业化、工作标准化是常态，这极易形成“部门眼界”和“狭隘视域”，从而使部门公务员“患上幽闭恐惧症”。即他们只专注于固定的管辖领域和正式职责，而忽视协调跨越各种不同机构边界的行动。中国行政体系发达、部门林立，“狭隘视域”在个别部门表现得特别明显，国外学者称之为“官僚多元主义和碎片化威权主义”[16]。这个说法尽管带有意识形态偏见，但是也从一个方面表明了烟囱形组织（垂直职能型组织）下联合行动的困难。

（一）基层减负政策执行存在的问题

1．运动式执行

基层负担过重问题具有顽固性反复性。经过专项整治和严厉打击之后，它会有所好转。但是一遇合适时机，它就会“回潮”。基层负担过重的表征之一“文山会海”，过去多次被“重拳出击”，然而“目前文山会海反弹回潮的问题比较突出”[18]。事实上，这是《通知》出台的重要背景。基于这一问题特性，在执行基层减负政策时，需要“抓长”“抓常”，一以贯之地打好“持久战”。当前少数部门采用的运动式执行方式却不符合这个要求。通过政策传达、“一把手”“领衔”进行科层内部动员，通过媒体进行社会动员，通过专项工作机制进行跨部门动员，基层减负迅速成为焦点问题，有限的政策资源也向这一领域汇聚。所以，基层减负政策执行取得了有目共睹的短期效果。但是，随着政府治理重心的转移，执行的强度和力度必然下降，原来被强压的基层负担过重问题可能迅速“复燃”，“按下葫芦浮起瓢”，甚至在新的条件下愈演愈烈。因此，“运动式的治理必然走向无效化成了学界、政界共识”[19]。由运动式执行所导致的治理的不可持续和基层负担反弹风险，可能使目标群体产生受挫感，使执行主体产生疲劳症、厌烦症，加大基层负担过重问题的治理难度。

尽管基层负担过重问题是客观存在的，但是难以用精确的指标去量化基层负担过重的程度。因为不同部门、不同干部对“负担”的承受程度不同，不同地方基层治理工作的繁简程度各异。在这种情况下，基层减负政策执行应有一定的弹性空间，“一事一治”或“一地一策”，防止机械地设置“硬杠杠”， 防止设立脱离工作实际的减负指标。然而，一些地方在执行基层减负政策时， 将设立“无会周”“无会月”作为缩减会议比例的重要举措。如果遇到紧急情况，确实需要开会，该如何处理？还有一些地方片面强调对检查督查、考核评比说“不”，而对检查督查、考核评比的替代方式却缺乏规定。一旦取消检查督查、考核评比，就会面临用什么方式获取信息、开展工作的难题。事实上， 召开会议、检查督查、考核评比等是推动工作的重要方法，不能以简单化、极端化的观点看待它们。否则，基层减负就会蜕变为“卸包袱”，成为懒政怠政的口实，这与减负增效提质的初衷相悖。

3．象征性执行

象征性执行指执行主体用轰轰烈烈走形式、认认真真走过场代替扎实的政策执行，侧重于做执行姿态、搞“花架子”，而忽视政策问题的解决和社会矛盾的化解。在基层减负政策执行过程中，一些地方采用了这种“套路”，以形

式主义落实反形式主义，“以文件落实文件，以会议落实会议”。结果，基层减负仅停留在嘴上、纸上，而基层负担并没有真减、实降。从短期来看，象征性执行具有一定的积极作用，它能够给目标群体一定的心理和精神慰藉。正如有学者所言，象征性执行尽管事实上不会改变目标群体的状态，但能“使这些群体感受到政府在‘关怀’他们”[20]。从“装样子”这个意义上说，象征性执行是一种“政策戏剧现象”。但是，象征性执行之所以能发挥作用，关键在于目标群体的信任。随着时间的推移，目标群体终究会识破象征性执行“华而不实”的本质，从而对政策执行失去信心。一些基层干部坦言“上级不要跟我们讲减负什么的，不要再增加压力就可以了”[5]，正是这种心理写照。

（二）基层减负政策执行存在的原因

思维定式与工作习惯

基层减负政策执行需要执行主体改变行为习惯、转变观念、提升能力。然而，传统的工作模式和惯常的思想观念根深蒂固，成为“组织记忆”，“正所谓：‘我们一向是这样干的’”[21]。在当代中国的政策实践中，“运动”是一种特殊的执行方法，受到少数干部的青睐，甚至成为其“执行风格”。在一些干部心目中，专项治理、清理整顿、集中整治等是抓落实、开展工作的“标准行动规程”。在处理熟悉的事务时，这些干部首先想到的是“标准行动规程”。然而，在惯性的作用下，这套规程也用来处理新问题。“已建立的程序常常促使组织把新问题当旧问题来处理，只要运用一套熟悉的反应即可，不管问题即便在局外人看来都已经发生了巨大的变化”[22]。在这种情况下，由“标准行动规程”所强化的习惯和常规，容易成为基层减负政策执行的主导性规范，运动式思维支配着相关执行者的行为。特别是当没有合适的常规性执行手段替代时，运动式执行仍是一种“好用”的执行工具，相关执行主体对它的依赖性仍然较强。

避责与邀功

如果执行者发挥创造性和主动精神，将基层减负政策与本土实际、部门差异结合起来，“个性化”地贯彻政策，则可能面临突破政策界限和政策原则的指责。这无疑使执行者面临职业风险或政治风险。毕竟，在科层体系中，“九十九个成功顶不上一个错误”。相比之下，“一刀切”是一种较为安全的执行方式。因为这种方式在生搬硬套基层减负政策的同时，会造成“坚决落实”的姿态，既规避了创造性执行的风险和责任，又能获取上级的认可。在基层减负

成为执政党的一项政治议程、深化拓展基层减负工作成为执政党作风建设的一项重要议题的情况下，“一刀切”所蕴含的主动加码、从严从重等执行风范， 能够凸显执行主体对基层减负的重视，从而能够增强政绩显示度而成为职位竞争中的受益者。总之，避责与邀功的双重逻辑催生了“一刀切”执行方式。

政策对象与政策执行者重合

基层负担过重问题的根子在上级机关和领导[23]。这里的“上级”，主要指省、市、县。某些上级搞“文山会海”、滥用考核监督权、乱签“责任状”， 基层干部深陷其中、深受其苦，却无可奈何。因为在层级节制的官僚体系中， 上级是“管官之官”，控制着作为“亲民之官”基层干部的“官帽子”“钱袋子”。毕竟，“官僚体制的规则是控制”[24]。这种控制使基层干部处于服从地位，必须将上级的命令作为自己的“决策前提”。所以，上级改变工作作风、转变工作方式，基层干部才能成为减负政策的真正受益者。

《通知》的许多规定，正是为了约束和规制省、市、县三级领导干部的行为。从这种意义上说，他们是政策对象。同时，他们又是基层减负政策的执行者和贯彻者，肩负着使中央的基层减负政策决定生效的职责。因为在单一制国家结构中，地方政府都是中央政令的执行者。当政策对象与政策执行者合二为一时，政策对象有更多的便利条件规避政策的规定或违背政策要求。基层减负政策的推行会损害上级（政策对象与政策执行者）的某些利益，如减少考核监督意味着权力的削减、不能与下级签订“责任状”可能使自己面临被问责风险。尽管并非所有的官员都是自利的，但是确实有少数是“完全自私的官员”。对于这类官员来说，当利益遭受损失时，他们有足够的动力利用自身的便利条件阻挠或者敷衍基层减负政策的执行。

三、基层减负政策执行的改进

由此可见，基层减负政策执行中存在一些短板、弱项，影响了预期效果的实现。“一分部署，九分落实”。只有进一步补短板、强弱项，才能推动有关基层减负的决策部署变为实际行动，才能收落实之功、见整治之效。

（一）强化党的执行主导地位

基层负担过重是一个关乎全局、影响深远的重大政治问题。这一问题严重影响党中央决策部署的贯彻落实，损害党的形象，破坏党群关系，动摇党的执政基础。基层负担过重问题的性质界定和类型划分决定着我们看待这一问题的方式。“分析任何事物的第一步就是将其正确地归类。如果一个问题被归于一

种类型而不是另一种类型，那么我们对它的看法就会有很大的不同。”[25]从政治的高度看待基层负担过重问题，说明执行基层减负政策是一项严肃的政治任务，而非单纯的行政工作。如此重大的政治任务，只有当代中国最重要的政治组织即执政党才能胜任。一项政策能否顺畅执行，在很大程度上取决于执行主体在政治系统中的地位[3]39。党所拥有的资源、权力、威信，使之能够成为强力推行基层减负政策的核心主体。所以，应积极创造条件，充分发挥党组织在基层减负政策执行中的核心主体作用，加强党组织在基层减负政策执行网络中的主导地位，营造党委统一领导、党的工作机关和职能部门分工合作、齐抓共管的执行格局。要强化党委对基层减负政策执行的集中统一领导，保证上下级的服从关系和同级部门间的配合关系，提供政策执行所需要的凝聚力[26]。要发挥党的思想政治工作优势，结合正在开展的党史学习教育活动，引导各地把思想统一到中央的基层减负政策精神上来，步调一致地执行基层减负政策。要把基层减负政策执行纳入各级巡视巡察工作，用严格的党纪来规范执行的行为、环节和过程。

（二）以问责力度提升维护政策的权威性

基层减负政策列出了“减负清单”，这份清单要产生实际效果，必须辅之以精准的责任追究制度。不可否认，多数执行主体（与政策对象重合）由于意识形态规训、政治动员，或者大局意识，自愿遵守基层减负政策规定，全力执行该政策。但是，少数“逆势而行者”会机械式执行、象征性执行、变通式执行基层减负政策，甚至公然违背基层减负政策的要求。对此类行为必须严惩、“下狠手”。惩罚的威慑性可以“让人们促使自己去做某些事情，抑制自己不做某些事情，或者继续从事自己本来不愿意从事的活动”[27]。简言之，实施惩罚可以产生更多的顺从行为。但是，在当前的基层减负政策执行中，却缺乏明显的问责规定，致使基层减负政策有停留在一般性政治倡议层面上的风险。所以，要及时堵上这一漏洞，明确问责的程序、问责主体、问责类型、问责方式等，以便能够准确、迅速地对各种机会主义执行行为作出问责反应。同时， 要对问责对象进行公开曝光，使之背负“违规者”的名声。

（三）形成崇尚实干的执行文化

某些执行机构比其他机构更能使其成员对自己的计划产生兴趣、激情、忠诚感，以及为之奉献的精神。这源于执行文化不同。所谓执行文化，是执行机构内部围绕执行而形成和不断传承的一套稳定、独特的信仰和信念。“其核心

是如何认识和对待执行、如何履行执行的职责和任务。”[28]优秀的执行文化是一种重要的激励，能够产生强大的奋斗力量，激发执行主体积极行动实现政策意图。由于形式主义、官僚主义、清谈务虚是基层负担过重的主因，相应地， 塑造崇尚实干的执行文化才能整治这一问题。有学者指出，保住职位、追求职位是执行者的主要目标甚至唯一目标[29]。鉴于此，要发挥“职位”的杠杆作用，形成崇尚实干的用人导向，让干实事、敢担当的优秀干部脱颖而出，成为职位竞争的受益者。要及时发现基层减负政策执行中的先进典型，对于在探索基层减负的治本之策、再造行政流程、主动更新知识储备等方面做出实绩的干部要及时进行表彰宣传，使实干成为执行主体共享的价值和规范。要将实干融入社会主流价值观，如将实干与社会主义核心价值观中的“爱国敬业”、党的全心全意为人民服务的宗旨联系起来，使实干成为执行主体的信仰目标，增强其执行基层减负政策的自律性。

（四）推动执行信息有效流通

执行不力、假执行往往与信息流通不畅、透明度低有关。如果执行过程像“玻璃缸中的金鱼一样”透明，各种执行信息能够很快公之于众并能为高层领导人知晓，则各种错误执行行为出现的概率会大大降低。执行主体处于信息传递的“中心”位置，拥有数量众多的执行信息，但是由于保护性动机，通常不愿意主动公开执行信息，或者采用信息过滤、“报喜不报忧”等策略性行为。因此，决策者和监督者要善于通过暗访、下访、抽查、访谈等方式获取关于基层减负政策执行现状的信息，改变将看材料、听汇报作为信息反馈主渠道的做法。要将公民抱怨、投诉、举报作为重要的信息源，从中发现普遍问题的有价值的信息，对苗头性、倾向性问题保持警觉。各级专项工作机制要建立媒体反映问题线索和公民表达意见建议的梳理总结制度以及重大事项、重要情况报告制度，加强对普遍问题的跟踪研究。要利用数字化、智能化技术手段促进基层减负政策执行信息的高效流通，降低公众、监督者、决策者获取政策执行第一线场景信息的成本，实现信息资源集聚、互通、共享，填平公众、监督者、决策者与执行者之间的信息鸿沟。

（五）提升基层干部的话语权

基层干部是各种不必要负担的承受者，又是基层减负政策的“终端用户”， 在减什么、怎样减、减负效果如何等问题上最有发言权，“没有任何人比他们自己更了解利益所在。就像亚里士多德说的，鞋子夹不夹脚，穿鞋的人比鞋匠

清楚”[30]。但是，在少数地方，基层干部就像执行系统中的齿轮“，只对‘产品的部分’进行工作，而对工作的结果没有控制”[31]。他们只能被动应对、全盘接受减负政策执行，对减负效果只能委曲求全。为了改变减负结果单由执行主体“说了算”的局面，提高减负政策执行质量，必须提升基层干部的话语权，发挥其主体性、主动性、主导性和自主性，使之成为基层减负政策执行的支持者、参与者、推动者、监督者和评判者。马克斯•  韦伯指出“：人们唾手可得的无数经验告诉我们，对于机构服从的程度‘，下级’让上司感到‘舒服’ 的程度，是一些保障升迁最可靠的品质。”[32]而对于讲真话令上司不悦的下级，上司可以轻而易举地用“希望晋升的候补者”来取代他。所以，要建立基层干部讲实话的鼓励机制和保护机制，营造敢说的良好氛围。要畅通基层干部的参与通道，维护基层干部的参与权，提升其参与有效性。基层干部的参与不是执行主体“获取同意的一种手段”，也不应降格为执行主体告知基层干部应该做什么的一种工具，而是保证基层干部的心声被执行主体知晓并获得和善回应的权利。基层干部在官僚体系中地位相对较低，应借力公众参与联合社会力量获取强有力的支持，从而提升基层干部参与的效能。

（六）增强执行主体的政策认同

“表面上对规则的赞同，并不表明官员不会违反这些规则。”[33]56这里的关键是官员对所执行政策的态度。态度是行动的先导，“对于个人关于目标和情势的反应施加指令性的影响或推动力”[34]。假如官员不认同政策，甚至对之心理抗拒和漠然游离，那么即使“监督在场”可以让他们“表面上”赞同政策，但是一旦条件具备，他们仍然可能违背政策。所以，要增强执行主体对基层减负政策的认同度，促使他们从内心真正接受和认可政策要求，以思想自觉引领行动自觉。在配备基层减负政策的执行者，或者专项工作机制成员单位负责人、常设机构工作人员时，要考虑人选对基层减负政策的态度，把拥护该项政策的干部优先选拔到这些岗位上。有学者指出：“在一个官僚组织内部， 推动某些政策的最有效的方法，常常是支持那些拥护这些政策而且能够执行这些政策的官员。”[33]58还有学者指出：“赞同一项政策的某些人愿意花费时间、精力和资源使之发挥作用。”[35]要引导执行主体充分认识基层减负政策的根本目标、长远价值、存在意义和合理性，认清政策对自身发展的有利影响和对自身利益的促进作用。当执行主体认识到政策效应和他们的自身利益一致时，他们就会自主调适自身的行为，主动作出更大的执行努力。要实时诊断基

层减负政策执行对执行主体的不利影响，及时反馈产生的新问题，并采取相应的补救措施，竭力化解基层减负政策执行对执行主体的消极影响，减少其政策认同障碍。如转变惯常的工作方式（开会、发文等）后，一些干部产生“不会干”的问题，要积极进行针对性的培训和“传帮带”，帮助他们克服知识空白、经验盲区、能力弱项，推动他们尽快掌握大数据、云计算等新技术、新手段。

国有企业基层减负赋能长效化机制研究

杨亮 崔立伟 贾磊 杨慧

（2023年7月1日）

整治形式主义为基层减负一直是党中央部署的一项重要政治任务。各地区各部门各单位紧紧围绕“基层减负年”相关要求，重点对困扰基层的形式主义问题进行了排查整改，基层减负工作取得了一定成效。许多基层干部切身感受到会议少了、文件少了，名目繁多的“责任状”也少了。但形式主义之弊非“一日之寒”，要从根本上减轻基层负担也并非一日之功。特别是当前，在一些老问题得到遏制的同时，一些困扰基层干部的形式主义新问题有所抬头。

形式主义、官僚主义是加重基层负担的突出矛盾和问题，严重阻碍党的路线方针政策和上级重大决策部署贯彻落实。习近平总书记指出：“形式主义、官僚主义同我们党的性质宗旨和优良作风格格不入，是我们党的大敌、人民的大敌。”[1]作为国有企业，要以践行“两个维护”的实际行动，更加坚定不移加强作风建设，通过深化拓展整治形式主义，为基层减负。

一、构建国有企业基层减负赋能长效化机制的意义

（一）深化落实整治形式主义要求的政治担当

近年来，党中央高度重视为基层减负工作，2023年6月15日，召开了中央层面整治形式主义为基层减负专项工作机制会议，强调：“要突出思想政治引领， 进一步树牢正确政绩观，引导党员、干部把为民造福作为最重要的政绩，多做打基础、利长远、出实效、创实绩的事。要抓住重点难点，加强统筹协调，严格责任要求，切实解决突出问题，巩固精简文件会议、统筹规范督查检查考核等工作成果，确保不反弹回潮。[2]国有企业应把整治加重基层负担的形式主义、官僚主义作为深化纠治“四风”的重要内容，持续为基层干部“松绑减负”， 以减负工作的实际成效彰显国有企业的责任担当。

（二）巩固国有企业深化改革成果的必然要求

随着国企改革的持续深化，基层单位体制机制、组织运行流程以及面临的内外部环境已发生根本性变化，为基层减负已经成为深化管理提升行动的重要任务。紧盯加重基层负担的突出问题，在常态化、长效化治理上下更大气力， 凝聚起基层广大干部员工推动高质量发展的思想共识，加快基层减负赋能常态化、长效化进程，全方位提升基础管理水平。坚定不移扎实推进基层减负的重

要性愈发凸显，将基层减负作为一项重要政治任务，不断夯实高质量发展根基。

（三）实现全面高质量发展的重要内容

俗话说行百里者半九十。基层单位作为国有企业各项工作落实落地的“最后一公里”，在高质量发展的进程中极其重要。但面对“上面千条线、下面一根针”的客观实情，在来自各路的工作安排面前，不少基层干部员工尚处于“疲于应付”状态。要实现全面高质量发展，对夯实基层基础、强化赋能提升提出的迫切要求，必须将减负作为首要抓手，厘清基层应尽的职责和应消除的负担， 深刻剖析当前存在的形式主义、官僚主义等问题，真正建立起良好的基层生态， 引导基层人员把更多时间精力投入到岗位工作上来，把能力素质提升上去，把上级下放的权力和资源接得住、用得好，推动基层治理效能稳步提升。

二、国有企业基层减负赋能存在的问题

（一）“文风”“会风”出现反弹

有的单位机关部门为了强化落实通知要求，以部门工单形式下发，导致要求基层落实的文件不仅没有减少反而增加。随着信息化建设不断推进，远程视频系统提高了会议效率，带来了便捷，但也显现出视频会议增多、会议效率低等问题。有的单位会议效率不高，会前筹划把关不严，会议议程过多、时间过长。

（二）移动办公负担较重

有的单位存在使用手机进行答题、学习、通知等情况较多。一是随着信息化水平不断提高，即时通讯使用频率不断增加，有的单位建立了即时通讯群组， 一人加入多个工作群组的现象普遍存在。二是有的单位建立了业务交流群，随时在群里发送通知、落实工作等，并且将员工接收通知的反馈落实情况作为工作评价考核依据，有的员工因回复信息“不及时”而受到批评。三是利用手机开展知识竞赛、评比拉票、增加关注度等活动层出不穷，这种盲目使用移动端给基层日常工作造成了很多负担，有的员工甚至产生了负面情绪，给日常工作开展带来了负能量。

（三）检查调研频繁

近年来，有的基层单位反映检查督导过多，有的基层单位存在频繁参与检查调研的现象。一是安全环保、依法合规等常态化督导检查造成基层负担加重。二是部分单位为了能够取得较好的检查效果，将上级抽查要求“提高”至全员准备，无形中给基层带来了工作负担。三是在有些检查督导过程中，由于检查

人员对考评标准有不同的理解，可能会出现标准前后不一、落实执行不一致等现象，给基层带来一定的困扰。

（四）资料提报多种多样

目前基层单位在用的系统繁多，数据提取共享作用未得到充分发挥，部分资料标准不一，导致重复工作量颇多。一是信息化建设不够系统，存在各系统间数据无法共享的问题。有的单位办公系统过多，但系统间的数据共享却很难实现。二是信息化水平的提升解决了数据采集问题，但业务领域之间缺少沟通， 存在人工提取数据、比对分析等统计工作量仍居高不下的问题。三是因行业标准和政府标准存在差异，造成执行标准不一，导致基层同一项工作要准备多套资料。不同部门之间虽然要求提报的数据名称大致相同，但表格格式不同，加重了工作负担。

（五）工作推进“作风漂浮”

有的领导干部责任意识淡化，干工作“只求过得去，不求过得硬”，对基层的反映和诉求关注不够。有的单位存在“以文件落实文件，以方案推进工作” 的形式，文件虽然有指导作用，但没有明确具体落实措施，导致基层工作开展有偏差，措施落实不科学。有的单位仅仅将自己定位为传达信息的“传话筒”。有的单位则以“工作忙、时间紧”为借口，在“三重一大”决策清单、隐患治理措施、风险管控手段等方面落实不细不严，导致措施的针对性、有效性打了折扣。有的单位把“责任书”当成“免责单”。有的单位为了保证工作落实落地，自行提高工作标准，扩大参与人员范围，随意“提级管理”“层层加码” 等现象时有发生。

三、基层减负赋能长效化机制的健全与应用

基层减负不仅关乎广大干部员工的切身利益，也关系到国有企业高质量发展根基的持续巩固，需要以更加严谨的思路、务实的举措和过硬的作风推进基层减负，加强调查研究，引导全员参与，强化职责履行，为基层减负措施落实落地提供强力支撑。

（一）系统推进减负赋能

强化贯彻落实。对标对表各级减负工作安排部署和工作要求，加强对领导干部的宣贯力度，强化对减负赋能的理解和重视，不断增强领导干部积极落实、推进减负工作的责任感和主动性。基层减负，重点之一是权责平衡，结合企业改革发展实际，优化完善基层权责体系，进一步梳理各层级工作职责，厘

清责任界面，切实杜绝基层单位“看得见、管不着”“管不着、还担责”的现象。选取示范基层单位为试点，进一步理顺业务流程，深化基层单位规范化标准化建设，加强宣传引导，全面推进实施，实现示范变规范，标杆变标准。进一步深化基层人才队伍建设，针对性推进专业性培训、复合型培养和创新型交流，不断提升基层人员的专业技术水平和干事创业能力，充分激发基层治理的内生动力和内在活力，适度培育“精一能二”“一专多能”的人才队伍，最大程度为基层减负做好人员赋能工作。

深入调查研究。全心全意为人民服务是党的根本宗旨，坚持群众路线， 做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋，深入基层听民声，贴近一线搞调研，认真听取、采纳基层意见建议，摸清困扰基层、加重工作负担的各类问题实情，在倾听基层期盼的过程中，把上级推进基层减负的安排部署落实下去， 把基层反映的减负需求原汁原味地带上来，切实做到思想上、行动上与上级保持高度一致。坚持问题导向，积极了解掌握基层员工存在的矛盾问题，尤其是现阶段存在的热点难点问题，深入分析研究，强化措施制定，跟踪整治进度， 保证减负成效，全力推进减负赋能。

突出基础管理。有针对性地制定符合企业自身发展趋势和基层单位实际的减负赋能举措，组织各层级各专业相关人员进行分析研讨，与工作实际、员工岗位职责等方面紧密结合起来，集中组织开展交流研讨，深度交流学习体会。牵头部门加强各层级沟通协调，形成上下联动、齐抓共管推进基层减负的工作局面，真正让基层从繁文缛节、文山会海、过多检查中解放出来，让基层单位用更多的时间和精力推进标准化建设和提质增效。聚焦基层单位治理能力提升， 进一步围绕夯基础、提素质、强本领精准发力，引导基层思想再解放、观念再转变、理念再更新，让基层单位真正把上级下放的权限和资源接得住、用得好， 切实打通减负“最后一公里”。

（二）持续完善落实措施

扼制“文山会海”回升苗头。本着“少开会、开小会、开短会”的原则 ，切实减少会议数量，控制会议规模，优化参会人数，提高会议效率。严格管控正式文件和工单的数量，统筹制定年度目标数量，对于临时性文件做出合理解释，利用信息化手段进行阶段性督查。梳理文件和会议发生情况，通过座谈、调查问卷等方式，抽选部分单位了解承接情况，对于文件超标、会议数量和人员落实不力等情况给予通报，并纳入年度绩效考核。

规范移动通讯办公。全面梳理公众号、小程序及其他应用程序的使用情况，优化设置公众号、学习小程序等内容。规范钉钉群等工作群组管理，定期到基层单位了解群组建立情况，对于反馈意见较大的单位进行专题调研，指导制定整改措施。定期对基层单位及上级单位提报APP、群组等的使用情况，对违规设立的单位和部门进行通报，并将其纳入年度绩效考核。

统筹开展调研督查。组织相关业务部门，整合检查考核种类，完善考核评价标准，优化指导帮扶形式，尽量减少督导检查范围，能在上级单位落实的就不去基层，必须到基层落实的就尽量不去上级单位，切实减少单位迎检工作量。加大信息化检查力度，将阶段性的全覆盖式考核调整为日常指导帮扶，从根本上减少基层单位补资料、造资料的负担。强化统筹优化，全方位、多角度地整合专项检查，条件允许的尽量纳入党建考核和三级规范建设考核，强化考核结果互用，互通、资源共享，提高基层上报数据资料的利用率，为基层数据共享赋能减负。

5．科学优化工作部署。机关部门向基层部署任务时要广泛争取意见，实事求是，制定目标、下达任务时要多进行必要性、可行性论证，把上级要求与基层实际结合好。建立基层反馈机制，加强对直属单位的考核管理，及时查处纠正责任层层下移问题，对层层加码的“伪担当”者严格追责，形成震慑之势。加大形式主义、官僚主义常态化考核和整治力度，及时发现纠正“一刀切”“层层加码”等现象。定期组织沟通交流，及时掌握减负工作推进情况，加大相关案例警示通报曝光和追责问责力度，持续助力优化干事创业的良好氛围。

（三）健全长效减负赋能机制

健全长效督导机制。围绕基层减负要求，系统梳理各领域各业务的工作量，综合考虑工作必要性、实施频次、基层参与情况等因素，建立工作责任清单，分级分类明确工作主体，理清基层负责的具体工作事项，确保清单科学合理，内容可执行、可操作、可落实。同步建立减负工作负面清单，将因工作责任心不强、机械落实执行等加重基层负担问题纳入党建考核、党委巡察、切实降低基层单位检查频次。建立考核评价人才库，加强对相关人员培训，强化考核评价标准解释，采取模拟检查方式对考评人员进行评价，纠正理解偏差和不当的检查方式，确保考核方向不偏、标准一致。

深化办公信息化智能化建设。全面梳理基层单位资料清单，与要求基层单位建立的资料进行比对，提出资料压减措施，发送基层单位征求意见，分专

业进行试点，总结经验、全面推广。以基层资料清单为基础，无论是自动采集还是人工采集，一个数据最多录入一次。属于人工采集的，融入操作规程、制定时效标准，做到资料的无感化录入。加快推进信息化数据使用效率，所有报表全部实现数据自动提取，推动信息工作督导等监督检查体系，常态化不定期开展监督指导，对各类综合性考核和专项检查过程中重复出现的屡查屡犯的问题，纳入年度绩效考核，并与评先树优挂钩。

建立自查自纠机制。直属单位自主推动基层减负，切实激发工作积极性，周期性开展为基层减负自查自纠工作，着力发现所在业务领域内因业务流转低效、审批节点复杂、监督过于宽泛等加重基层负担问题，针对性加大调整机制、改变流程力度，进一步围绕基层卸下“包袱”轻装上阵，为集中精力抓落实、干实事提供有利环境。对于自行发现并已完成整改或正在进行整改

的问题，不再纳入检查清单；对于重复出现涉及形式主义、官僚主义问题的单位、部门、个人要紧盯不放，抓实整改；对于推进工作见到实效，基层反映突出的，应加大选树宣传力度，正反两面共同推进，释放持续减负强烈信号。

做实减负反馈机制。围绕常态化推进减负工作安排部署，采取“四不两直”方式，落实直属单位指导帮扶和基层单位工作落实情况，采取调查问卷、谈心谈话、座谈访谈等形式，了解一线员工对减负赋能工作落实的评价，作为检验基层减负赋能成效的重要部分，对存在的突出问题进行通报考核，督促整改落实，加大考核力度。建立“基层减负”问题专栏，畅通基层减负问题反馈渠道，进一步摸清长期悬而未决的加重负担问题，对于因不主动作为、相互推卸责任、协调解决不力等加重负担的责任人，坚决通报曝光，做到“查处一案、警示一片、治理一域”。坚持把反馈问题整改情况与形势任务教育紧密结合， 让基层人员明晰为基层减负的力度和决心，引导基层员工正确认识减负工作， 深化履行岗位职责，让基层真切感受到减负成效。

加大基层赋能力度。科学制定基层单位人力资源优化措施，摸清基层管理人员和专业技术人员专项特长，合理设置、配置岗位，确保人尽其用。针对性开展分类别培训，强化政治理论学习，提高基层人员党性素养，强化业务理论指导，不断提升业务素质，为基层人员全面履职赋好能。开展业务流程刻画、系统功能完善、制度优化重构等工作，为基层单位建立更加规范化、系统化的制度体系，将制度、流程全面嵌入干部员工的业务流程、工作程序，切实提升流程运转效率。

深入整治形式主义问题持之以恒为基层减负松绑赋能

国务院国资委办公厅

（2023年）

国资委办公厅坚决落实习近平总书记关于国有企业“六个力量”的重要指示，将整治形式主义为基层减负作为学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育的重要内容，坚持源头治理、系统谋划、精准发力、标本兼治， 持续推进专项整治走深走实，不断巩固拓展基层减负工作成效，切实为企业基层减负松绑赋能。

一、坚持政治领航凝心铸魂，持续筑牢整治形式主义为基层减负的思想政治根基

着力强化党的创新理论武装。把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，坚持党委会“第一议题”、中心组学习“首要议题” 制度，跟进学习习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神，在学懂弄通做实上下功夫。督促指导国资央企各级党组织通过“三会一课”、主题党日、专题研讨等形式抓紧抓实理论学习，持续强化党的创新理论武装，切实把理论学习的成效体现到增强党性修养、提高工作能力、改进工作作风、推动党的事业发展上。

着力强化基层减负思想共识。把习近平总书记关于力戒形式主义官僚主义重要论述作为干部教育培训的必修课，编制深化拓展整治形式主义为基层减负工作学习问答并纳入党支部常态化学习，教育引导委机关党员干部深刻认识形式主义、官僚主义的本质和危害，始终牢记党的宗旨，坚持实事求是的思想路线，树牢正确政绩观，切实把对上负责与对下负责统一起来。

着力发挥关键少数示范作用。国资委党委认真履行主体责任，坚持以下看上查问题、以上率下抓整改。党委主要负责同志坚决落实第一责任人责任，多次听取相关情况汇报，多次在党风廉政建设和反腐败工作会议、中央企业负责人会议等场合作出部署，要求细化举措、确保实效。党委班子成员从自身做起， 从分管领域抓起，带头转作风树新风，层层传导为基层减负鲜明导向。

二、坚持围绕中心服务大局，持续为落实习近平总书记重要指示批示和党中央决策部署提供坚强保证

全力推动总书记重要指示批示落实落地。持续完善国资央企贯彻落实习近

平总书记重要指示批示相关工作机制，研究制订中央企业贯彻落实习近平总书记重要指示批示跟踪问效评估实施办法，构建“传达学习、研究部署、贯彻落实、跟踪督办、报告反馈”工作闭环。通过书面督查、实地督导等方式，常态化开展学习贯彻习近平总书记重要指示批示情况“回头看”，推动形成国资央企学习贯彻总书记重要指示批示工作“一盘棋”，扎实推进总书记重要指示批示在国资央企一贯到底、落实落地。

持续推进重点问题专项整改向纵深拓展。巩固深化“总部机关化”专项治理，抓好常项基础监管工作，推动中央企业集团总部从优化管控模式、规范法人治理、加大授权放权、改进工作作风等方面持续发力，注重上下联动、层层落实，有力激发各级企业活力。围绕落实党中央为基层减负有关部署，在赴中央企业集团及子企业调研过程中，将整治形式主义官僚主义作为重要内容，共同就有关问题分析原因、研究对策。

持续激发国资央企干部职工干事创业精气神。始终把激励干部担当尽责作为重要着力点，帮助干部卸下包袱，解决不愿为、不敢为、不会为、不善为等问题，不断激发广大干部职工锐意进取、奋发有为的内生动力。坚持新时期好干部标准和国企领导人员“20字”要求，突出政治标准选人用人，坚持能者上、优者奖、庸者下、劣者汰。坚持严管与厚爱相结合，帮助解决“急难愁盼”问题，推动心无旁骛抓改革、谋发展。健全完善激励问责机制，落实落细“三个区分开来”要求，切实为担当者担当、为负责者负责。

三、坚持突出重点精准施策，持续抓好基层干部群众反映集中的形式主义问题整改落实

持续抓牢精文减会硬杠杠。加强发文总量控制，做到力度不减、标准不降， 实施发文情况动态监测，对出现超发文苗头的单位及时预警提醒，上半年印发正式文件同比减少5.3%。严格发文审核把关，弘扬短实新优良文风，筹备国资委第二届优秀公文展，推动委机关公文水平整体提升。加强会议计划和执行统一管理，严格会议审批，从源头控制会议数量、规模和规格。倡导会议合并、套开，推动现场会议和视频会议联动，大幅提升效率，有效减轻企业参会负担。

持续统筹规范督查检查考核。严控督查检查考核事项数量，印发《2023年国资委督查检查考核计划》，抓好计划执行工作，计划外事项未经批准一律不得开展。加强统筹，合理安排督检考和会议、调研时间，推动中央企业领导班子和领导人员综合考核评价、董事会与董事评价、选人用人“一报告两评议”

等同步开展，与企业年度工作会议合并进行，克服多头随意、集中扎堆等问题。创新督查方式，利用“互联网+督查”等手段提高工作效率，推进成果信息互认共用。

持续加强和改进调查研究工作。把大兴调查研究作为主题教育重要内容抓紧抓实，印发《国资委党委大兴调查研究实施方案》，聚焦国资国企党的建设、科技创新、现代化产业体系、国企改革等17个主题，组织推动委机关党员干部深入企业基层开展全覆盖调研。建立委领导专题调研机制，综合运用线上线下方式，为做好相关工作提供第一手资料和重要决策参考。深化中央企业基层联系点工作机制，委机关各厅局内设处室分别与央企基层单位一对一“结对子”， 通过实地调研、座谈访谈、远程视频等方式，深入了解企业改革发展的做法成效及困难问题。

持续创新方式提高工作效能。注重利用互联网、大数据、云计算等信息技术手段，提高工作效率及服务效能。着力推进“数字机关”提质增效，打造“一云、一网、一平台、一大厅、一终端”信息化工作架构，深化全国国资国企在线监管系统建设，持续提升数字治理能力水平。优化完善涉企事项网上服务大厅，在实现33项非涉密事项“一厅受理、跨网通办”基础上，推动15项涉密事项网上办理。持续纠治“指尖上的形式主义”，巩固移动互联网应用程序、微信工作群等专项清理整治成效，加强政务新媒体等的规范管理，将基层干部从无谓的事务中解脱出来。

亮剑”形式主义致力基层减负

江西省委督查室

（2022年）

江西省委以硬招实招着力破解难题，推动整治形式主义为基层减负工作不断取得新成效，极大提振了各级干部干事创业的精气神，在全省形成了你追我赶“作示范、勇争先”的生动局面，为高效统筹疫情防控和经济社会发展、全面建设社会主义现代化江西提供了坚强作风保障。

一、坚定不移扛起为基层减负主体责任

以上率下作示范。省委始终站在“两个维护”的政治高度，带头向形式主义“亮剑”“开刀”，以“关键少数”示范带动“绝大多数”。省委常委会跟进学习习近平总书记重要讲话重要指示和中央有关会议文件精神，及时研究贯彻党中央决策部署的具体措施，切实做到一级抓一级，抓好本级带下级，推动层层实现好减负目标。省委书记易炼红在深入调研思考的基础上，先后撰写《关于抓工作落实的调研与思考》《关于提升基层治理水平的调研和思考》等文章， 指导全省各级力戒形式主义官僚主义为基层减负，营造更加浓厚的担当实干、奋勇争先的氛围。省长叶建春深入一线调研，倡树敢立军令状、少说“积极争取”“积极推进”、多说“确保”的工作导向。省领导下基层调研，都坚持面上调研与不打招呼随机走访相结合，既看好的典型，又深入到困难多矛盾多的地方，现场推动解决问题。

优化制度促落实。对标对表中央要求，结合我省实际，先后制定出台《关于力戒形式主义为基层减负的三十条措施》等文件，从树立正确政绩观、大幅精简文件、大力压缩会议、规范督查检查考核、改进问责追责程序方式、加强组织领导等方面，明确提出我省落实中央有关文件的细化措施，以硬标准、硬举措，强力推进党中央部署落地见效。建立省委层面整治形式主义为基层减负专项工作机制，健全完善定期沟通会商、实时调度推进等制度机制，凝聚各方合力抓减负。专项工作机制成立以来，先后7次召开会议，及时传达学习中央有关精神，研究解决工作中的问题和困难，部署推动工作落实；编发简报48期， 总结推广经验，纠正工作偏差，确保中央减负精神全面准确落实。

以下看上求实效。积极开展基层减负反向评价，抽样建立16个覆盖市县乡及企业学校的基层观测点，畅通举报渠道。发动基层干部群众参与监督，及时

反映对减负成效的真实感受，通过以下看上、以点察面，共同分析查找存在的问题及原因，研究深化拓展为基层减负工作的意见建议。比如，将巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接工作纳入党风廉政建设责任制考核，推动党员干部强化使命担当，真正把心思放在乡村振兴发展上。很多基层干部反映，“党中央持续推进整治形式主义为基层减负，充分体现了习近平总书记心系基层、关爱基层的深厚情怀”“原来会议太多，偏远乡镇来回奔波费时费力，现在会议少了，抓落实成为头等事”。

二、持之以恒推动，减负工作取得实绩实效

守住精文减会硬杠杠。加强文件会议计划管理，执行发文目标审核制度， 定期统计文号，实时动态监测，严格前置审核和发文审核，从严控制政策性文件的内容和篇幅，推动文件会议数量每年只减不增。2021年，省级层面发文同比降幅达63.43%。严格编制执行省委省政府年度会议计划，加强会议统筹，压缩会议规模，优化会议形式，提倡开短会、开小会、开电视电话会，促进减量提质。同年，省级层面召开会议同比降幅达45.89%。赣州市南康区麻双乡干部由衷感叹：“原来的文山会海向精文减会转变，现在一个月难得到区里开一次会，抓工作落实成为头等事。”

统筹规范督检考事项。每年精心制定并严格执行全省督查检查考核计划， 对性质相似、时间相近、地点相同的事项坚决予以合并进行，未列入年度计划或未经备案审批的部门性督查检查一律不得开展，按季度对省级层面及市县督查检查考核事项进行动态监测、调度分析，对出现“反弹”“回潮”的各种苗头及时预警、督促纠正。2022年，对省直单位拟开展的督查检查考核活动进行统筹规范，调减率为48.7%，纳入计划的督检考事项比2019年下降40.3%。探索推进综合考核改革，全面实行高质量发展、加强党的建设、满意度评价“三张考卷”大统考，市县综合考核二级指标数精简49个，开发区考核指标数精简13 个。乡村干部普遍表示，以前迎检分身乏术，现在陪检陪考少了，有更多时间、更多精力解决民生问题。

紧盯问题开展专项整治。聚焦基层反映强烈的形式主义官僚主义突出问题开展专项整治，推动减负工作落细落实。着力整治困扰基层的挂牌多问题，涉及乡镇（街道）挂牌由整治前的77种规范为11种，实现了挂牌密麻向清爽转变。乡镇干部感慨道：“清理牌子，其实是清理了压给基层的不必要的责任，现在屋里亮堂多了，心里也敞亮了。”在全国率先开展“指尖上的形式主义”治理，

对困扰基层的强制要求关注政务App及微信公众号搞签到打卡、积分排名等问题进行强力整治；持续跟踪企业、学校、医院、科研单位等行业领域形式主义问题，及时督促相关主管部门自查自纠；聚焦县乡主官负担重、视频会议过多等突出问题，开展专题调研，及时打“补丁”、堵“漏洞”。

三、标本兼治建立健全减负长效机制

完善体制机制为基层放权赋能。坚持以改革破解基层体制机制障碍，推动资源、服务、工作力量向基层倾斜，不断为基层放权赋能、减负增效。组织编制全省统一行政权力清单，2020年省政府将首批县级审批服务执法方面98项权限赋予乡镇（街道），在全国率先实现省市县乡村五级政务服务事项清单管理全覆盖。扎实推进基层治理改革创新，在全省30个经济发达镇和其他1500余个乡镇（街道）推行机构改革，全面整合基层审批服务执法力量，实现“一枚印章管审批（服务）、一支队伍管执法”，全面推进“一站式服务、一门式办理”。注重数字赋能，深入实施营商环境优化升级“一号改革工程”，大力推进“互联网+政务服务”向基层延伸，依托“赣服通”“赣政通”等平台，实现社会救助、慈善服务、参保登记等高频事项“掌上办”。

强化正向激励为干部松绑解压。坚持以实绩论英雄，让实干者得实惠，推进实施及时奖励制度，激励广大干部为江西高质量跨越式发展建功立业。畅通基层干部晋升渠道，突出业绩导向、基层导向、实干导向，坚持在工作一线考察识别干部，对表现突出的及时予以褒奖、大胆使用，换届后66.3%的设区市党政领导班子成员具有县乡工作经历，70%的县（市、区）党政正职具有乡镇工作经历。积极开展容错纠错和澄清正名工作，旗帜鲜明为敢于担当的干部撑腰鼓劲。今年以来，全省先后为187名干部、19个单位澄清正名。有位长期在乡镇工作的乡党委书记深有感触说：“过去负责的事情太多、责任太大，基层干部不仅要像‘千手观音’，还要有‘无边法力’，现在资源力量向基层汇聚流动， 免除了基层干部后顾之忧，工作起来更得心应手。”

加强宣传引导营造浓厚氛围。结合开展党史学习教育，把为基层减负与“我为群众办实事”实践活动结合起来，依托省委民声通道平台、《江西日报》“党报帮你办”专栏，搭建为群众办实事长效机制，今年以来共受理办理“急难愁盼”民生诉求1.2万件。强化结果导向，建立服务基层发展正面清单，优选省直部门积极支持县（市、区）经济社会发展、帮助解决基层“急难愁盼”问题的典型案例进行通报，营造关心基层、服务基层的浓厚氛围。同时，严肃曝光反

面典型，江西新闻客户端常年开设“曝光台”专题，点名道姓曝光形式主义官僚主义典型问题；江西广播电视台开办“党风政风热线”栏目，线上接受社会监督。加大执纪问责力度，严肃查处民生领域中的形式主义和群众身边不正之风，坚决纠正疫情防控中松劲懈怠不作为、层层加码乱作为等问题。

推动基层减负增效黑龙江建立乡镇（街道）职责清单

（2022年12月21日）

为破解县（市、区）和乡镇（街道）两级职责不清、权责不明等问题，今年初，黑龙江出台文件推进建立乡镇（街道）职责清单，着力解决基层“该干什么活、能办什么事、应担什么责”的问题，探索构建照清单履职、按清单办事、依清单问责的管理体制，基层治理能力不断提升。

一、给基层开出一张履职尽责的“说明书”

从市直部门到基层任职一年多，佳木斯市桦南县一位街道干部感触很深， “占道经营，区市场监管和综合执法部门人员有限，我和同事没有执法权，只能耐着性子对商贩进行劝说；危房处置，我们也没有执法权，只好拉一道警戒线，提醒周围群众注意安全”这位街道干部的遭遇并非个例。“过去，县乡两级一些职责不清、权责不明，一方面，乡镇（街道）履职无法可依；另一方面， 有的县级部门以‘属地管理’为名，把责任转给乡镇（街道），增加了基层干部的负担。”黑龙江省委编办相关负责人介绍。

如何破题？今年1月，黑龙江省委办公厅和省政府办公厅印发《关于推行乡镇（街道）职责清单的指导意见》及《乡镇职责清单指导目录》《街道职责清单指导目录》，并在全省17个县（市、区）所属乡镇（街道）开展试点工作。

“两张清单明确了乡镇（街道）需要承担的基层党建、经济发展、社会治理等六大类属地职责，分别梳理出乡镇职责事项129项、街道职责事项79项，相当于给基层开出了一张履职尽责的‘说明书’和属地责任的‘分界图’。”黑龙江省委编办二级巡视员高嗣文介绍，“乡镇（街道）‘该干什么活、能办什么事、应担什么责’，一目了然。”

“拿消防安全工作来说，过去应急管理部门、消防救援机构和公安部门在职责上有交叉，我们发现隐患后不知该向谁上报。而现在，职责划分清晰明确， 根据不同情况采取不同的处理办法，问题得到有效解决。”哈尔滨市道里区爱建街道党工委书记魏琼说，“清单让我们有法可依、有据可循，实现了基层的减负增效，也增强了我们依法履职的意识和能力。”

二、打通服务群众的卡点、堵点和难点

哈尔滨市道里区的清单增加了红色物业、社区助老餐厅、垃圾分类等特色任务事项；齐齐哈尔市试点县（市）的清单突出各个乡镇产业发展特点和优势，

助力乡村振兴；佳木斯市桦南县延伸清单触角，配套制定了《村级工作任务清单》各试点地方以指导目录为基础框架，根据当地实际和地方特色增减清单内容，争取做到“一乡一单、一街一单”。

“说明书”和“分界图”为基层开展工作提供指南，也进一步压实了各级党委和政府的责任。“在清单制定过程中，县委将城乡居民养老社会保险业务交付乡镇办理，现在各乡镇政务服务大厅都设立了专门窗口，既方便了群众又堵住了漏洞，仅今年7、8月份各乡镇就成功追缴冒领养老金等违规金额200多万元。”桦南县委书记徐永刚介绍。

“过去在遇到违建、占道等情况时，总是习惯性地给城管部门打电话求助， 而现在清单明确了管理处罚的主责在我们乡镇一级。我们组建了自己的执法队伍，告别了‘没权限管也没能力管’的困境。”桦南县石头河子镇党委书记杨昆说。

前不久，鸡西市鸡冠区南山街道居民于靖源的家人生病住院，需要办理医疗保险报销手续。“社区展板公示着街道办事处的‘职责清单’二维码，用手机一扫，里面每一件民生事项都有详细经办流程和联系方式。”于靖源拨通了社区工作人员的电话，按照对方告知准备好相关材料，到街道政务服务中心一次就办理完毕。

“把乡镇（街道）在政务服务和公共服务方面的职责以清单化的方式明确下来，就是为了推动基层党委和政府切实扛起责任，打通服务群众的卡点、堵点和难点，不断提升基层治理能力。”鸡冠区委书记于君说。

三、确保清单事项“立得住、落得下、行得畅”

走进大兴安岭地区加格达奇区卫东街道九千三小区，楼房修葺一新，路面干净整洁。“以前可不是这样，垃圾清理不及时，路面坑坑洼洼，住户可没少跟物业提意见。”小区居民鲍峰说。

改变发生在今年6月份，加格达奇区在指导各乡镇（街道）制定职责清单目录的同时，着手建立乡镇（街道）呼叫、部门响应的跟踪问效流程，着力解决“基层看得见却解决不了、部门能解决却看不见”的问题。

“我们依据物业管理条例和职责清单，向住建、环保、财政等部门‘吹哨’， 向物业公司阐明了其应当承担的‘清理小区内楼道、消防通道’等任务事项， 接着启动了老旧小区改造工程，硬化了路面，对楼体进行了粉刷和外墙保温改造，小区面貌焕然一新。”卫东街道党工委书记李喜华说。

制定清单不是目的，如何确保清单落地并高效运行才是关键。“各试点地方因地制宜优化职责事项的运行模式，研究建立了‘基层吹哨、部门报到’、部门考核评价等系列配套保障机制，确保清单‘立得住、落得下、行得畅’。” 黑龙江省委编办市县机构编制处督察专员张威介绍。

“我们把‘吹哨报到’制度和考核评价制度相结合，乡镇（街道）将亟待解决的问题和需求上传大数据平台，平台按照清单职责进行‘派单’，被‘派单’的部门要在一定时限内‘接单’并完成任务，乡镇（街道）按照任务完成情况进行打分，评价结果纳入年底该部门考核，权重占比30%。”齐齐哈尔市委编办主任董晓峰说，今年以来，全市累计受理吹哨事项4326件，办结率达99.35%。

整治形式主义为基层减负工作出实招见实效

汉中市减负办

（2022年12月21日）

2022年，我市深入贯彻落实习近平总书记关于整治形式主义为基层减负重要讲话重要指示批示精神和中央、省委决策部署，紧盯工作中层层加码、麻痹松懈、任性用权、不担当不作为等问题，重点纠治形式主义、官僚主义顽瘴痼疾，坚决防反弹回潮、防隐形变异、防疲劳厌战，为统筹推进疫情防控和经济社会发展提供了有力作风保证。

一、筑牢思想根基，强化工作落实

全市各级将反对形式主义、官僚主义作为坚定不移全面从严治党、深入推进新时代党的建设新的伟大工程的重要方面，教育引导广大党员、干部时刻绷紧反对形式主义为基层减负这根弦，不断增强思想自觉、政治自觉和行动自觉。

深入学习领会。市委带头学习习近平总书记重要讲话重要指示批示精神和中办《关于2021年整治形式主义为基层减负工作情况的报告》《2022年中央和国家机关督查检查考核计划上半年执行情况的报告》，推动各级加强学习，统一思想认识。

深化部署安排。市委常委会先后听取全市为基层减负督查发现问题整改情况汇报和全市统筹规范督查检查考核工作及2022年督检考计划执行情况汇报， 研究部署下一步工作。下发《关于深化“作风能力建设年”活动扎实开展作风建设专项行动方案》，深入开展基层负担问题专项治理，下功夫整治文件多、会议多、检查多问题。制定《整治形式主义为基层减负20条推进措施》任务分工，督促市级各有关部门全面落实职责任务。

坚持领导带头。市委、市政府主要领导以身作则推动减负，在多次会议上强调减轻基层负担，审核把关督查检查考核项目，带头压减会议文件和讲话材料。其他市级领导和各县区、市直各部门主要负责同志自觉遵守有关要求和规定，带头开短会、讲短话，开管用的会、讲管用的话。

形成工作合力。把整治形式主义为基层减负与巩固拓展党史学习教育成果结合起来，纳入市委巡察监督、年度目标责任考核、党委（党组）书记抓基层党建工作述职评议考核和民主生活会对照检查的重要内容。优化市委整治形式主义为基层减负专项工作机制，市委督查办发挥办公室职责明任务、抓协调、

促落实，市纪委监委、市委办公室、市委组织部、市政府办公室等部门抓好专项领域减负工作。各县区、其他市直部门单位也都完善工作机制，推动基层减负工作不断深入。

严格督促推进。市委专项工作机制赴部分县区、镇办开展督查调研，精准掌握基层减负工作情况。通过书面交办、会议督促、实地核查，督促为基层减负督查发现问题3个方面7项任务全面整改落实。结合作风建设专项督导，重点督促基层负担问题专项治理，着力解决困扰基层的形式主义问题。

二、严格审核监督，防止反弹回潮

进一步细化《精简文件会议督查检查考核范围口径清单》，督促落实发文、开会、督检考、调研“四张清单”管理机制，指导监督各县区各部门各单位制定年度计划，每月自查对账，年底交账清账，守牢政策底线、防止反弹回潮。