（76篇）“十五五”规划素材汇编

1.“十四五”减碳改写能源转型逻辑“十五五”全面转型提升空间何在……1

2.访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫：

“十五五”擘画绿色发展新图景：夯实中国式现代化的生态文明基础……63．国家能源集团技术经济研究院柴玮：

“十五五”电力发展规划方向的思考10

1.冶金工业信息标准研究院党委书记、院长张龙强：

“十五五”钢铁企业降本路径探讨15

2.苏亚红褚召忍曹红敏李铭灿：

“十五五”钢铁行业文化建设的挑战、机遇与对策20

3.访清华大学中国发展规划研究院院长助理李治：

“十五五”规划：何以规划，以何发展？27

4.兼论经济大省与强市打造多形态增长极：

“十五五”及未来规划期接续与持续发展聚焦指向35

5.李少冬：

“十五五”期间医院规划发展面临的形势分析56

6.访中国国土经济学会理事长肖金成：

“十五五”区域协调发展大棋局：轴带引领群区耦合65

7.中国人才研究会理事倪凯：

“十五五”人才发展规划面临的形势与趋势69

8.任继球魏丽刘振中韩晓：

“十五五”时期产业新旧动能转换的环境、问题与路径75

9.王鹏陈升王子豪：

“十五五”时期的数字政府建设：挑战及应对81

10.尹西明张济涵王新宇王羽：

“十五五”时期低空经济高质量发展的战略思考92

11.冯明：

“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究……10215．范周李姝婧：

“十五五”时期公共图书馆建设新型智库的时代机遇与发展路径……10816．李春顶罗晨月：

“十五五”时期国际贸易面临的挑战机遇和高质量发展路径116

1.许雯耿强：

“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展路径探索130

2.沈坤荣孙占：

“十五五”时期基础研究投入与经济竞争力提升作者143

3.杨宜勇：

“十五五”时期经济社会发展的新思路154

4.贾康：

“十五五”时期深化财税体制改革的方向、目标与任务163

5.祁述裕：

“十五五”时期文化产业发展面临的挑战和重点任务167

6.焦若水刘成晨：

“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势173

7.刘世锦：

“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型180

8.张寒姚柳杨：“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务、

转型路径与战略举措185

9.胡安俊苏玺鉴：“十五五”时期人工智能推动自主创新的路径研究

基于“卡脖子”技术状况的分类分析198

10.访复旦大学经济学院院长张军：

“十五五”时期如何全方位扩大内需206

11.陆杰华冯雨欣：“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、

现实困境及其实践路径210

12.王跃生：

“十五五”时期世界经济走势及对中国的影响222

13.孙久文虎琳：“十五五”时期推动区域产业协作和产业转移的理论逻辑

与现实进路23830．易信彭慧：

“十五五”时期我国经济发展阶段性特征及战略趋向254

1.王勇陆树檀：

“十五五”时期我国数字经济发展主要特征与趋向267

2.傅才武：

“十五五”时期我国文化改革发展面临的挑战及应对策略273

3.朱荟李昉：

“十五五”时期我国银发经济发展的重点方向和举措280

4.访国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所所长李佐军：

“十五五”时期要加大扩大内需和科技创新领域改革的力度292

5.杨开忠：

“十五五”时期以优化新质生产力布局为中心推动新区域协调发展…29636．倪红福钱佩雯韩登清：

“十五五”时期制造业发展基础、重大挑战和战略思路302

1.李博：

“十五五”推动文化产业高质量发展的思路与政策318

2.陈晴：

“十五五”推进消费提质升级的思路与对策以福建省宁德市为例……329

3.王家强：

“十五五”我国金融开放面临的新形势与战略选择334

4.中国能源建设集团投资有限公司总经济师徐进：

“十五五”我国能源电力发展的基本走向342

5.上海天强管理咨询有限公司总经理：

“十五五”行业发展前瞻解码350

6.易松国刘田林：

“十五五”展望：高校社会工作教育高质量发展355

7.访浙江省重点智库浙江工商大学浙商研究院执行副院长杨轶清：

“十五五”浙江民营经济强省肩负更重使命和担当363

8.访商务部国际贸易经济合作研究院副院长张威：

把握“十五五”契机以高水平对外开放赋能高质量发展366

9.肖邦国：

把握钢铁行业发展规律科学谋划“十五五”发展370

10.访第十三届全国政协常委、经济委员会副主任杨伟民：

编制“十五五”规划对实现中国式现代化至关重要372

11.承上启下的关键五年“十五五”如何科学谋划377

12.才经张满林：

当前辽宁民营经济的态势及“十五五”期间高质量发展的对策建议…38149．刘亭：

调整、改革和精准化——对某省“十五五”规划思路的咨询建议……38650．叶振宇：

高质量发展推动中部地区崛起：阶段成效与“十五五”时期任务举措…38851．张宝生王大庆：

关于北大荒集团“十五五”规划编制目标任务的分析398

1.周丹：

关于国民经济和社会发展“十五五”规划编制的方法论408

2.卢华翔：

关于系统推进“十五五”住房发展规划工作的研究与思考415

3.苏卫涛徐磊王玉：

河北省就业服务体系优化：面向“十五五”时期的战略思考424

4.李佳苏世一：

激发“十五五”地方银发经济发展新动能429

5.曾开：

加快推进江西“十五五”科技强省建设路径探究435

6.胡海峰李亚茹：

金融高质量发展：“十四五”回顾与“十五五”展望437

7.聚焦“两高四着力”河南谋篇“十五五”…449

8.科学谋划“十五五”时期经济社会发展451

9.群仲平：

科学谋划“十五五”时期经济社会发展455

10.从“十四五”到“十五五”的法治建设规划：

论法治国家、法治政府、法治社会一体建设456

11.王新涛易雪琴金东：

面向“十五五”的中部地区崛起战略的前景展望*477

12.严学勤：

民族社会工作领域“十四五”发展情况与“十五五”前瞻496

13.谋篇“十五五”经济大省打算这么干507

14.李能：

谋篇“十五五”要用好十大发展优势510

15.接受专访：深化“十五五”农业农村改革推动乡村全面振兴515

16.深化“十五五”卫生健康重点领域改革519

17.侯路：

“十五五”时期重庆加快推进文化旅游强市建设的基本发展思路……52169．冯烽：推动现代服务业同先进制造业深度融合的成效、经验、挑战与策略

“十四五”回顾与“十五五”展望535

1.庞文轶陈贇：

推进地方国企“十五五”改革深化548

2.访中国社会科学院学部委员张翼：

以“共享发展”编制“十五五”规划556

3.访国务院发展研究中心创新发展研究部原部长、研究员吕薇：

以创新“两翼”擘画“十五五”高质量发展蓝图559

4.杨宜勇：

以系统思维擘画“十五五”发展蓝图563

5.姜同仁杨景：

中国体育产业“十四五”发展回顾与“十五五”前景展望567

6.余炤刘晓燕张黎：

重庆市“十五五”旅游业发展的机遇与挑战578

7.湖南日报全媒体评论员万丽君：

做好“十五五”规划引领高质量发展586

“十四五”减碳改写能源转型逻辑“十五五”全面转型提升空间何在

站在中国“十四五”收官之年，回望过去五年，中国的能源发展正坚定地朝着安全高效、清洁绿色的方向转型。能源是社会经济发展的重要物质基础。第一次工业革命中，人类学会燃烧煤炭产生蒸汽，带动机器生产；第二次工业革命中，电力和石油的应用，点亮了无数个漆黑的夜晚。这些化石能源，曾是驱动社会生产力的高效动力，但亦是让全球气候变化陷入不可逆风险的来源。与以往不同，过去五年间，减少二氧化碳排放的逻辑迅速而深度地嵌入到了中国构建能源供给和消费的逻辑之中，并且重塑了多个产业链。这既是中国应对全球气候变化的主动担当，也是抢抓新一轮科技和产业变革机遇的迫切需求。尽管中国能源转型进程明显提速，但也并非坦途。其中最常被提及的困难，莫过于能源安全、经济、清洁的“不可能三角”。怎样从不可能到可能，答案并不简单：中国在关键技术突破上的空前投入、市场化改革的程度越发深入、产业体系和基础设施更加完备健全等。面向下一个五年，当“先立后破”成为处理转型节奏的关键原则，中国将以前所未有的新型能源体系支撑经济高质量发展。

一、能耗双控全面转向碳排放双控

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，“十四五”时期的经济社会发展主要目标包括：能源资源配置更加合理、利用效率大幅提高，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放，相比2020年，分别降低13.5%、18%。距离“十四五”规划收官不到半年，上述主要目标完成进度如何？国家发展和改革委员会（下称“国家发改委”）公布的最新数据显示，“十四五”前四年，我国能耗强度累计降低11.6%，是全球能耗强度降低最快的国家之一。2024年全国重点耗能工业企业单位综合能耗下降明显。煤炭消费占能源消费总量的比重比2020年下降3.7个百分点。全国公共机构单位建筑面积能耗、人均综合能耗分别比2020年降低4%、5.1%。

单位国内生产总值能耗又称能耗强度，是指单位国内生产总值所需消耗的能源。它是衡量能源资源利用效率的关键指标，也在一定程度上代表了经济发展的质量效益。中国能源研究会能源政策研究室主任林卫斌对第一财经记者表示，“十四五”期间，能耗强度指标的统计核算口径分为两种，一是按照传统的核算方式，即统计所有形式的能源消费，二是扣除了原料用能和非化石能源消费量，也就是说能源消费总量的统计口径仅涵盖化石燃料。目前中国的节能

减碳约束性指标以第二种统计核算口径进行考核。这既符合发展清洁能源的政策趋势，也增强了各地如期完成任务目标的信心。“从现有完成进度来看，实现13.5%的能耗强度下降目标的可能性非常高。”林卫斌说。这折射出了“十四五”期间的一项政策重要变化：中国正处在从能耗双控向碳排放双控转变的关键时期。“十三五”期间，为倒逼发展方式转变、加快推进生态文明建设，中国在以往节能工作基础上，建立了能源消费强度和总量双控制度，在全国设定能耗强度降低、能源消费总量目标，并将目标分解到各地区严格考核。在此期间，全国能耗强度大幅下降，能源消费总量增速明显回落。2021年的中央经济工作会议首次提出“能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”，2022年的政府工作报告进一步提出“有序推进碳达峰碳中和工作，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变”；党的二十届三中全会对“建立能耗双控向碳排放双控全面转型新机制”进行部署。至此，“能耗双控向碳排放双控全面转型”在全国层面进入了落地实施阶段。中国能源研究会可再生能源专业委员会副秘书长王卫权对第一财经记者表示，能耗双控和碳排放双控最大的区别在于，清洁能源能否得到“豁免”。“过去一些制造业企业遭遇限产限电，背后是‘眉毛胡子一把抓’：无论企业用的是清洁能源还是化石能源，无一例外受到了用能约束，这既影响了正常的生产生活，也与支持可再生能源发展的目标相悖。因此，向碳排放双控全面转变将有效化解部分企业和地方的用能困境。”王卫权称。国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五”时期，中国将碳排放强度降低作为国民经济和社会发展约束性指标，开展碳排放总量核算工作，不再将能耗强度作为约束性指标。

二、主体能源更替升级背后：强化系统安全

“十四五”期间，聚焦能源转型的目标和方式，中国主流话语体系中出现了多个创新概念，但无论是新型电力系统、新型能源体系还是其他提法，以新能源为供给侧主体是其中的核心内涵。从现实情况来看，中国新能源产业过去4年大规模发展，实现阶段性目标底气十足。《“十四五”现代能源体系规划》提出，到2025年，非化石能源消费比重提高到20%左右，非化石能源发电量比重达到39%左右。国家统计局能源统计司司长胡汉舟此前撰文表示，初步测算，2024年非化石能源占能源消费总量比重较上年提高1.8个百分点。生态环境部发布的

《中国应对气候变化的政策与行动2024年度报告》显示，2023年中国非化石能源占能源消费总量比重为17.9%。这意味着，2024年非化石能源消费量占比预计

为19.7%。关于另一项指标，2025年政府工作报告则在工作回顾中明确提出，去年推进新能源开发利用，非化石能源发电量占总发电量的比重接近40%。可以看出，上述两个目标即将在今年顺利完成几无悬念。同时，新能源建设的部分指标甚至“超前”“超额”完成，比如装机规模。国家能源局数据显示，2024年7月全国风电光伏装机规模达到12.06亿千瓦，提前六年兑现了中国在气候雄心大会上的“到2030年中国风电光伏总装机容量达到12亿千瓦以上”的承诺，历史性地超过煤电装机规模。水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源发展报告》显示，预计2025年风电光伏发电装机还将新增2.8亿千瓦。随之而来的挑战也不容小觑。新能源大规模发展和电力负荷特性变化，让能源电力系统运行面临更多不确定性，亟须增强系统灵活调节能力，不断提升能源系统安全运行和抵御风险的能力。中国社会科学研究院工业经济研究所研究员冯永晟对第一财经记者表示，这个过程中涉及经济与安全的平衡问题。当更大规模的风电光伏等新能源接入电网以后，由于现有预测水平难以消除气象预测偏差和不稳定的特点，仍需提前预留火电、储能等灵活调节资源作为发电备用。如此电力系统成本将持续走高，并最终传导到每个用电主体，我们需要避免其成为经济发展的不能承受之重。“所以接下来要建立新能源的长效发展机制。其中有两个重要抓手，一是推动新能源进入电力市场，二是鼓励更多的新主体、新模式和新业态出现。”冯永晟分析，前者的逻辑在于过去新能源以保价保量的方式进入电网，受到了政策的强大保障，但也损失了效率并带来了系统安全的压力。而电力市场则为新能源和其他各类电源提供了一个公平的交易机制，可以有效提升资源配置的效率。后者包括虚拟电厂、智能微电网等技术的应用，通过协同调度不同类型电源，从而提高新能源的消纳水平。6月26日，国家发改委政策研究室副主任李超在新闻发布会答记者问时表示，随着新能源发电装机比重的提高，对于大规模新能源的高水平消纳，已经成为当前建设新型能源体系的关键。

“十五五”提升空间何在展望下一个五年，它既是新能源全面进入电力市场化的开局，也承载了人们对于新能源超越火电装机规模后持续飞跃的期待。它既是中国基本实现社会主义现代化的关键阶段，也面临着中国承诺实现二氧化碳排放达到峰值的截止期限。厦门大学中国能源政策研究院院长林伯强对第一财经记者分析，目前新能源电力的波动性问题如何平抑，并没有形成广泛认同的方案，而在今年国家出台政策推动新能源全面入市而引发的上半年“抢装

潮”结束后，市场可能会出现短期的投资疲软。考虑到中国经济还将持续增长，以及人工智能和数据中心等新兴产业的电力需求仍有攀升空间，现有的电力供给存在明显缺口，而煤电在短期内仍是最重要的补充手段。国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》提出，到2025年非化石能源消费比重达到20%左右，到2030年非化石能源消费比重达到25%左右，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降65%以上，顺利实现2030年前碳达峰目标。“未来五年，非化石能源消费比重只需提高5个百分点。这个目标看似保守，实际上任务并不轻松。一方面，新能源在电力系统中的占比越大，电网的系统性压力就越大，超过了原有的冗余度以后新能源并网消纳的难度将会倍增。另一方面，能源消费的基数越来越大，同样的绝对值下新能源的占比会逐渐下降。因此，实现这个目标还需多方付出努力。”林伯强称。林伯强认为，“十五五”期间，利用让煤电成为新能源的调峰资源的思路可能需要调整，可考虑配置更多电网侧储能，这样可以减轻煤电利用小时数持续下降的收益压力，而电网侧配储也会比发电侧配储的利用效率高得多。“在电网侧配储，就和建高铁的逻辑一样。虽然项目本身可能是亏损的，但因为有了国家投入并且能带来相当可观的正向外部社会效益，这个方案就有了大规模推广的可行性。”针对“十五五”的电力规划，也有专家提出“气候风险”的视角应该予以更高的重视，从应急调度层面上升为系统规划层面。华北电力大学经济与管理学院教授袁家海对第一财经记者表示，过去以常规电源为主、用电负荷平稳增长的电力系统在开展规划时，主要考虑电力电量的供需平衡等约束条件。但“十四五”期间，高热无风、极寒冰冻、持续干旱等极端气候频发引起的电力安全风险事件，给电力规划研究敲响了警钟，在新型电力系统建设过程中，要更加重视气候变化“新常态”、极端事件“新变量”。“在当前气候条件下，平均温度显著上升、平均光照强度增强、总体风速趋于减弱，使得光伏的理论发电能力呈上升趋势，而风电的理论发电能力呈下降趋势；冰川融水减少和区域降水时空分布不均直接影响到水电工程的发电能力和水库管理，可能导致我国西南地区水电年容量系数下降；同时传统火电可能因为持续的高温干旱导致冷却效率下降，从而影响火电发电效率。”袁家海说。他认为，面向“十五五”，高比例“靠天吃饭”的可再生能源使得电力规划不能再采用确定性的优化方法，而是要将气候气象作为电力生产的要素，纳入全新的电力系统气候适应性规划体系中，在标准完善、资源规划、协同部署、机制保障等方面建立适配新型电力系统的气候适应性应对策略，服务于国家能源

安全战略。此外，也有观点对五年后即将到来的碳达峰节点表示出了一定担忧。这种观点认为，部分地区或行业可能会在2030年碳达峰目标前盲目突击发展高耗能、高排放项目，将碳达峰前的时间视为“窗口期”，试图抢占未来碳排放空间，这种行为被称作“碳冲锋”。对此，冯永晟认为，经济社会正常的产业发展不能归纳到“碳冲锋”的范畴中，就“两高”这类特殊项目而言，目前它已经成为国家和各省严格管控的对象，盲目突击的可能性并不大。同时，清洁能源占比持续扩大的趋势势不可挡。

“十五五”擘画绿色发展新图景：夯实中国式现代化的生态文明基础

访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员高世楫

“十五五”时期将是我国绿色发展实现战略性跃升的关键阶段。作为中国式现代化建设的重要内容和核心任务，绿色发展不仅被新时代赋予了建设美丽中国的使命，更成为了推动高质量发展的鲜明底色。国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员高世楫接受中国经济时报专访时表示，党的十八大以来，我国生态文明建设从局部治理迈向系统推进，从被动应对转向主动作为，美丽中国建设迈出了重大步伐。按照党的二十大和党的二十届三中全会部署，通过深化生态文明体制改革，“十五五”时期生态环境质量将实现根本性改善，我国也将构建起绿色低碳循环发展的经济体系。这一时期既是我国绿色转型的攻坚期，又是生态文明制度创新的突破期，必将为全球可持续发展贡献中国智慧和中国方案。

一、绿色发展是“十五五”高质量发展的底色

中国经济时报：在“十四五”规划实施期间，我国在绿色发展领域取得了显著进展，多项关键指标提前完成。您如何理解“十五五”期间绿色发展理念的地位和作用？

高世楫：“十五五”期间，绿色发展不仅是高质量发展的底色，更是中国式现代化建设的重要内容和核心任务。绿色发展理念在“十五五”规划中的地位和作用怎么强调都不为过。

党的二十大和党的二十届三中全会，为“十五五”期间的生态文明建设提供了战略性引领。其中，党的二十大报告从宏观层面明确了绿色发展的总体方向，党的二十届三中全会为进一步完善生态文明制度作出了重大部署，中共中央、国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》和《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》则进一步细化了生态环境治理和绿色低碳发展的具体路径。这些战略指引和顶层设计为“十五五”期间推动绿色低碳发展提供了根本遵循。

当前，我国生态文明建设正经历从局部治理到系统推进、从被动应对到主动谋划的深刻转变。尽管国际形势复杂多变，但我国推进绿色发展的决心不会动摇。走绿色低碳高质量发展之路，这是实现人与自然和谐共生的内在要求，是中国式现代化的鲜明特征，也是我国对共建清洁美丽世界的巨大贡献。

无论是从“五位一体”的现代化建设总体布局，还是从美丽中国建设的实

践需求来看，绿色发展的战略意义都无可争议。“十五五”时期将是中国绿色低碳转型的关键攻坚期，相关政策力度和制度创新有望达到新高度。

二、改革与市场双驱动，防止“双碳”工作“一刀切”

中国经济时报：污染防控和“双碳”政策在实际执行中都出现过目标层层分解导致“一刀切”的现象。您认为“十五五”期间应如何优化政策设计，既确保全国“一盘棋”，又激发地方和企业的主动性？

高世楫：“十五五”期间需通过优化顶层设计、完善市场机制和加强法治化，实现全国统筹与激发地方活力的平衡。

政策在地方执行中“一刀切”，本质上是目标分解与实际脱节。类似情况在过去的污染防治工作中已出现过，如在散煤治理过程中，家庭供暖“煤改气”“煤改电”等工程就曾因简单化推进损害了民众利益，进而引发了矛盾。污染治理、能耗双控、“双碳”工作等出现“一刀切”现象，源于没有因地制宜做好顶层设计，也存在地方政府或部门能力不足、责任心不强的原因，这都与中央“实事求是”的要求相悖。

就“双碳”工作而言，“十四五”期间，中共中央、国务院已出台《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》等文件，构建了“双碳”政策体系的“四梁八柱”。“十五五”时期的核心任务是落实这些顶层设计，尤其要贯彻党的二十大提出的“六个必须坚持”方法论，避免政策合成谬误。

未来我们需要从三个方面着手：一是推进全国统一大市场建设，以市场有效竞争激发企业自主减排动力，让绿色转型从“政府压力”转化为“市场活力”。二是政策协同性，即加强碳市场建设与碳排放监管政策的衔接，用好创新政策、产业政策以及绿色金融等政策工具。三是加强法治化，依据党的二十届三中全会“进一步全面深化改革”要求，规范政府与市场关系，强调依法行政，限制行政干预的随意性，切实保障企业权益。

三、破壁垒、强基础、活生态，激活绿色技术“核动力”

中国经济时报：在“十五五”期间，您认为国家应该如何优化科研资源配置，攻克关键绿色技术难题，引导产学研深度融合，为绿色发展提供强大的技术支撑？

高世楫：“十四五”期间，我国绿色低碳领域实现了技术突破、产品创新和产业发展，风电、光伏、电动车等“新三样”就是典型代表。在“十五五”

这个绿色发展的重要时期，打通产学研壁垒、优化科研资源配置，已成为推动绿色创新的核心命题。我们必须进一步完善国家创新体系，让企业真正成为创新主角，并加大国家对基础研究的投入力度，同时完善科技支撑创新的机制，打造“市场牵引、基础支撑、金融护航”的高效创新生态。

创新的本质是用知识创造财富，而企业是创造财富的主体。“十五五”期间应进一步打破制约企业创新的各种约束。要通过改革打破从知识生产、知识扩散，到技术应用、产品开发等各环节存在的约束，包括全面清理行业准入壁垒，特别是破除地方保护主义；完善市场竞争秩序，让有效的市场约束使企业必须把创新作为生存发展的必选项；进一步完善金融体系，特别是发展各类风险投资基金、打通与资本市场的衔接，支持技术领域的创新创业，破解科技成果转化“死亡谷”难题，支持企业做大做强。在推动构建高效的创新生态方面，还有其他许多工作要做。在财政税收方面，通过扩大研发费用加计扣除范围等方式激励企业持续加大研发投入力度。

基础研究要为企业实现原始创新提供更坚实的知识支撑。随着我国越来越多产业进入技术前沿，企业进一步创新就需要原始创新、颠覆性创新，需要企业能运用最新科学发现和技术发明。通过实施“企业出题、科研答题”的新机制，由面临创新瓶颈的行业领先企业牵头提出需要突破的应用基础研究或者基础研究需求，国家定向支持相关领域的基础研究或应用基础研究。同时，在重点实验室布局上要向应用基础研究倾斜。

“十五五”期间将迎来包括绿色技术创新在内的创新“井喷期”。我们要构建高效的创新生态，这个生态就如同生机勃勃的“热带雨林”，有参天大树般的龙头企业，也有灌木丛生的中小微企业，让各类创新主体都能找到生长空间。

四、多边合作筑牢气候治理根基

中国经济时报：在全球应对气候变化的大背景下，“十五五”期间我国在绿色发展领域将面临更多国际合作与竞争。您认为应制定怎样的国际合作政策，来提升我国在全球绿色发展治理体系中的话语权与影响力？

高世楫：在“十五五”规划这一实现碳达峰目标的关键阶段，中国正以坚定的决心和务实的行动推进绿色低碳转型。得益于技术创新能力的持续提升、全民低碳意识的不断增强，以及“1+N”政策体系的不断完善，中国将如期实现碳达峰。

面对国际气候治理格局的新变化，中国将始终保持战略定力。尽管部分发达国家在气候政策上“反复无常”，中国仍将坚定不移地落实《巴黎协定》，这既是对中华民族永续发展的责任担当，也是对全人类共同未来的庄严承诺。

作为负责任的发展中大国，中国将深入参与并引领全球环境和气候治理。通过“一带一路”绿色发展伙伴关系倡议，中国将与共建国家开展务实合作，因地制宜推进绿色基础设施建设、清洁能源开发和生态保护项目。据统计，中国已与100多个国家和地区开展生态环境合作，为发展中国家提供了可借鉴的绿色发展经验。

习近平总书记指出，生态文明建设是关系中华民族永续发展的根本大计。未来，中国通过制度型开放，将生态文明建设的“中国方案”转化为全球公共产品，为构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系作出新贡献。

“十五五”电力发展规划方向的思考

国家能源集团技术经济研究院柴玮

今年是“十四五”规划的收官之年，也是全面深化改革纵深推进之年，在更加错综复杂的国际国内环境下，我国电力工业取得了长足的进展，在最大用电负荷、电源装机规模等方面大幅增长。当前正值“十五五”电力发展规划启动之际，本文系统总结“十四五”电力规划完成情况，分析电力行业发展新趋势、新动向，提出有关“十五五”电力规划的若干思考。

一、“十四五”电力规划主要目标完成情况

从“十四五”时期电力规划目标的完成情况可以看出，电力发展主要呈现出以下四个特点。

一是我国全社会用电量增速超规划目标，但用电负荷低于全国最高电力负荷增速。根据国家能源局《“十四五”现代能源体系规划》和中电联《电力行业“十四五”发展规划研究》，到2025年，全社会用电量将达到9.5万亿千瓦时，规划年均增长率为4.8%。实际上，我国2024年全社会用电量已达到9.85万亿千瓦时，且根据中电联《2024~2025年度全国电力供需形势分析预测报告》，2025年，我国全社会用电量将达到10．4万亿千瓦时，已高于“十四五”规划目标，年均增速为6.3%。从全国最高电力负荷来看，“十四五”以来年均增长都在8000万千瓦以上，今年以来，全国最高电力负荷首次突破14亿千瓦，达到14.5亿千瓦，按此速度预计2025年我国最高电力负荷将达到15.3亿千瓦，“十四五”年均增速为7.3%，高于用电量规划平均增速2.5个百分点，高于用电量实际平均增速1个百分点。

二是可再生能源装机增长迅速，但消纳率呈下降趋势。中电联“十四五”规划目标中风电和太阳能装机容量为7.8亿千瓦。截至2024年底，我国太阳能和风电装机已达到14.07亿千瓦，不仅大大超出了原定的“十四五”规划目标，还提前6年实现了中国在联合国气候雄心峰会上所承诺的“到2030年中国风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的目标。新能源消纳率方面，国家发改委、国家能源局2018年印发《清洁能源消纳行动计划（2018~2020年）》（发改能源规〔2018〕1575号），明确要求到2020年风电、光伏利用率要高于95%。然而，由于新能源占比持续提升，电力电量实时平衡难度加大，安全问题不容忽视，新能源消纳面临的挑战越来越大。国务院去年印发《2024~2025年节能降碳行动方案》中，明确提出资源条件较好地区的新能源利用率可降低至90%，这

是随着新能源装机快速增长对消纳率进行的科学调整。

三是煤电装机增长“止跌回升”，但距离规划目标仍有差距。“十四五”规划中煤电装机容量的最初目标是12.5亿千瓦。但随着新型电力系统建设推进，电力系统中需要足够的有效容量进行支撑这一观点已成为行业共识。党的二十大强调先立后破、守住能源安全底线，2024年全国两会政府工作报告提出发挥煤电兜底保障作用。2022年8月，国家发改委提出了煤电“三个8000万”目标，要求2022年、2023年煤电各开工8000万千瓦、两年投产8000万千瓦，并将“十四五”煤电发展目标从12.5亿千瓦调增到13.6亿千瓦。截至2024年底，煤电装机容量达到11.9亿千瓦，距离调整后的规划目标还有2亿千瓦的距离。随着煤电项目相继开工投产，各地电力可靠性指标上升趋势明显。

四是新型储能作为新兴主体取得大发展，但与大电网供电可靠性要求相比仍缺少成本竞争力。2021年，国家发改委、国家能源局印发《关于加快推动新型储能发展的指导意见》（发改能源规〔2021〕1051号）提出，到2025年，新型储能装机规模要达到3000万千瓦以上。随着锂离子电池成本大幅下降，2小时储能系统平均单价从2023年初的1500元千瓦时左右降至900元千瓦时以下，下降幅度为40%。电化学储能投资成本持续降低，在强制配储政策和市场价格信号的双重激励下，新型储能发展迎来“井喷”。据中电联统计，截至2024年底，我国已建成投运新型储能项目累计装机达7376万千瓦1.68亿千瓦时，平均储能时长约2．3小时，装机规模约为“十三五”末的20倍，较2023年底增长130%。但是，新型储能本质上是代替大电网为电力系统提供可靠供电，如果按照电网目前依靠连续输出电源得到的可靠性标准来计算，不具备连续输出顶峰能力的新型储能成本将会显著提高，现阶段还不具备跟大电网竞争的能力。

二、“十五五”电力发展新趋势

“十五五”时期是我国电力体制改革突破期、新型电力系统建设关键期、“双碳”目标实现攻坚期，我国电力工业发展在硬件设施和软件管理机制上都将发生前所未有的改变，因此“十五五”电力发展将呈现三大特征。

一是煤电装机容量持续增长将与最大负荷增长挂钩。未来电力行业还要承接交通、建筑、工业等领域转移的能源消耗，用电量仍有刚性增长动力。同时，数字经济推动我国服务业用电快速增长，且居民负荷增加也会进一步提速。

如果按5%的年均增长预测，到2030年全国最大用电负荷将达到20亿千瓦左右，而在保持停电期望指标不进一步上升的前提下，煤电是目前我国最经济最

有效的容量提供者，也是电力系统可靠性的提供者。因此“，十五五”期间，煤电装机增长将与电量增长脱钩，而与最大负荷增长线性相关。考虑到网络约束、机组检修等因素，华北、东北、西北、华中、华东、南方六大区域电网火电（含煤电）装机容量应与最大负荷相当，才能保证电力供应整体安全。通过初步测算，按照我国各类型电源的规划装机容量，在考虑其有效容量折算以及系统合理备用后，煤电机组每年需增加7000万千瓦左右才能维持现有电力系统的可靠性。因此，从这一角度来看，未来一段时期，我国煤电装机仍会伴随最大负荷增长而增长。

二是可再生能源装机持续增长将与非化石消费比重挂钩。根据国务院印发的《2030年前碳达峰行动方案》，2025年和2030年非化石能源消费比重分别要达到20%和25%左右。截至2024年底，我国非化石能源消费比重为19.7%，距离“十四五”目标还差0.3%。尽管我国新能源装机容量目标已在“十四五”时期完成，但是近年来全社会用电量超预期增长，具有调节兜底功能的火电装机投产容量被大量用于弥补电量缺口，这使得要达到2030年非化石能源消费比重目标面临挑战。因此，可以预计在用电量增速达到预期的情况下，可再生能源装机的继续增长主要为满足非化石能源消费比重要求。据初步测算，如按供电煤耗290克千瓦时测算，从现在起到2030年，风电、光伏装机仍需要年增约1~2亿千瓦左右才能满足碳达峰目标。

三是调节能力建设中的不连续电源出现激烈竞争。伴随新能源装机的快速增长，要保障其消纳率维持现有水平“，十五五”时期，电力系统调节能力仍需持续增强。除火电机组外，抽蓄、新型储能都具有灵活调节能力。那么到底应该优先发展抽蓄还是新型储能呢？这主要取决于经济性。2024年6月，水电水利规划设计总院发布的《中国可再生能源工程造价管理报告2023年度》显示“，十二五”以来抽蓄电站项目平均造价集中分布在5000~7000元千瓦。随着锂电池成本大幅下降，抽蓄与长时储能功能相近，但其建设周期、厂址选择和成本方面都没有明显优势，抽蓄建设风险进一步加大。

三、“十五五”电力规划必须考虑的关键问题

改革开放以来，我国电力工业取经济性规划关注规划方案的技术经济性，在可靠性规划基础上，以经济性最优为目标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划的重要

依据。

得了举世瞩目的成就，实现了从追赶到超越的目标，建成了世界上体量最大的单一国别电力系统，为我国经济的跨越式发展提供了可靠的电力保障。面对能源转型，我们与其他国家一样站在了新的起点，不再有任何成功经验可以参考，如何在安全、绿色和经济“不可能三角”中寻求最优解，并不是一个简单的问题，未知的技术路线需要我们做出选择。

电力系统的运行要遵循最基本的物理定律，电力系统的规划也应当从科学系统的角度开展“，水多了加面，面多了加水”注定会造成全社会资源的浪费。身处体制机制的巨变之中，面对运行方式更加复杂的新型电力系统“，十五五”电力规划需要着重考虑以下三方面关键问题。

一是以最大负荷增长预期作为确定煤电规划目标的依据。煤电装机容量的增长与碳排放增长并无必然联系。“十四五”煤电碳排放量的增加来自电量的超预期增涨，而非单方面的煤电机组装机容量的增长。随着新能源大规模接入电网“，十五五”煤电功能将进一步从提供电量为主体、带基础负荷运行，加快转变为电力和系统调节服务的提供者，煤电装机容量增长将为保障系统可靠性，也就是为降低停电期望指标服务。因此，为保障电力系统安全可靠运行，需要保持与最大负荷相当的火电机组装机容量。这不仅是指煤电要满足全国最大负荷的增长，同时由于电网约束，还需要考虑各个地区是否有足够的有效容量支撑（合理备用）。近年来，我们可以清晰感受到，在新能源占比较高的西北部地区，受直流输电不能频繁变换功率影响，西北地区反而成为了局部时段电力供应最紧张的地区，这充分说明了有足够的有效容量对于地区电力供应安全的重要性。

二是以经济承受能力作为可再生能源发展规模的约束条件。在目前主要依靠大电网消纳新能源的情景下，随着电力系统中新能源占比的提高，电力系统成本将呈现非线性、指数型上升，进而推高全社会用电成本。增加的成本包括调节性电源由于低负荷运行所增加的成本、新能源接入成本以及系统平衡成本，和与之对应的交易成本。相关研究结果显示，可再生能源在电力系统中渗透率在达到35%以上时，新增度电成本约0.2元到0.37元。目前转型较快的国家和地区出现了对制造业的“挤出效应”，德国、英国等因电价上升过快，导致以巴斯夫为代表的制造业出走，美国加州终端电价高于全美平均电价50%以上，部分制造业向PJM电力市场覆盖地区和得州转移。建设制造强国是我国作出的重大战

略决策，我国经济还处于中高速发展的阶段，电力作为国民经济的重要支撑力量，必须考虑电价水平上涨对我国经济造成的影响，做到能源转型与制造业强国战略的联合优化。三是把经济性最优作为电力系统规划的优化目标。随着我国电力市场建设的铺开，“十五五”电力规划应分为可靠性规划和经济性规划两个部分，可靠性规划关注在“十五五”期间最大负荷增长的情况下，电力系统可靠性指标不下降（停电期望不上升），以电力安全保供标准为重要边界，建立电力系统安全保供评估的方法和流程，反映电力市场环境下不同类型电源的时序特性。经济性规划关注规划方案的技术经济性，在可靠性规划基础上，以经济性最优为目标，引入经济性规划，考虑用电负荷增长情况、不同类型电源和输电网的新建方案等因素，测算在市场环境下不同技术组合方案的经济效益，将经济性最优的方案作为确定最终电力规划的重要依据。

征程风正劲，笃行向未来。“十五五”电力规划，非高谈之具文也，实乃“定盘星“”指南针”，为我国电力工业锚定前行方向“。十五五”电力规划关乎电力系统的“稳如泰山”和“与时俱进”，与国民经济“源远流长”的可持续发展，更与民众“安居乐业”的美好生活紧密相连。我们有理由相信，向着宏伟目标接续奋进“，十五五”期间，电力行业将以全新姿态，为经济腾飞注入强劲动能，在时代长卷中挥毫泼墨，书写华章。

“十五五”钢铁企业降本路径探讨

冶金工业信息标准研究院党委书记、院长张龙强

中国钢铁工业经过多年发展，企业规模逐步发展壮大，钢材品种、规格不断增加，品质大幅提升，已从早期的有没有逐步发展到当前的好不好、绿不绿、智不智，而降成本增效益作为贯穿始终的主线，是企业高质量发展的前提和基础。

伴随着国民经济发展阶段变化及产业结构调整、消费结构升级和国际形势演变，钢铁需求持续减量与供给十分充盈的矛盾愈发明显。面向“十五五”，钢铁企业要在日趋内卷的环境中生存发展，必须抓好极致成本或低成本战略，但这井非是牺牲质量的低成本低价格恶性竞争，而是既要有稳质提质的节流式降本，更要有新质生产力赋能的开源式成本重构，实现降本增效闭环发展。

一、节流式空间挖潜，推动极致降本

铁矿石、废钢、焦炭、煤炭是钢铁生产的主要原燃料，其消耗所转移的价值占钢铁企业生产成本70%以上，是成本管控的核心环节。因此，原燃料采购成本降低、科学的物料结构配比与消耗、较低的物流运输成本等，对钢铁企业降本增效至关重要。此外，生产过程精益化管理及产品端附加值提升、服务升级与拓展、品牌强化等也将从末端增值对冲成本增加效益。

（一）原料端优化

一是智能化升级，物料输入端管理。建设管理过程智能决策支持系统，机器换人或机器助力，对原燃料供应商筛选、采购价格及模式确定、物料进场关键指标检测等进行智能化管理，减少人为干预，实现合规降本。

二是数字化引领，优化配煤配矿结构。建立配矿数据库，创建并动态优化计算模型，获取铁矿品位下调与焦比上升的效益、排放平衡点，实现高炉稳定运行下的低品位矿、非主流矿，以及各类焦炭、煤粉的合理匹配，既保证质量又防止质量“过剩”。

三是资源化战略，加强废钢资源保障。加快布局规范的废钢基地，尤其是纯废钢－电炉短流程企业，更要实现废钢资源的自主可控，短期可平抑原料价格波动带来的成本不可控风险，长远还可降低环保支出。有条件的钢铁企业可与汽车制造厂合作建立基千汽车钢－车企－汽车报废回收的钢铁产品“生产者责任制”，为汽车钢赋MA标识，实现废钢资源高质高效回收利用。

四是减量化挖潜，优化物流运输网络。沿海沿江企业通过“江海联运”降

低铁矿石、焦炭、钢材等物料运输成本；内陆企业推动”公转铁”及多式联运，减少物流费用占比。同时，企业更要高度重视并加强内部物流优化挖潜，尤其是产量减少背景下的设备、能源、产品间的衔接与再平衡。

（二）生产端再造

一是拉网式挖掘铁前降本节点潜力。借助数字化手段，集成所有降本关键节点数据，从整体到局部全覆盖式诊断、分析、优化，挖掘降本潜力。比如，高炉富氧喷吹优化，通过AI算法实时调整喷煤比例，降低燃料比；协同管控均匀布料、点火效果、混合料温、筛网更换等，探索内返矿率进一步降低的可能性；通过送风制度、热制度、造渣制度等优化，实现高炉稳定运行下燃料比的进一步下降。

二是智能化炼钢系统管理降本。废钢精准控制，开发动态废钢配比模型，根据铁水温度与成分，实时优化废钢加入比例，减少铁水消耗；氧气精准喷吹，部署转炉动态控制系统，借助光谱分析＋AI算法，加强熔池碳含量、温度及炉渣碱度等多参数联动控制，动态调整氧枪高度与供氧强度，降低过吹率；部署数字李生平台，模拟吹炼过程并预测终点碳、温，减少人工干预导致的氧耗波动。

三是一体化统筹界面衔接降本。推广应用一罐到底技术，减少中间倒罐次数，降低钢铁料消耗；推行连铸连轧一体化，适度部署直轧、无头轧制、薄带铸轧等工艺，实现提效降耗；推进轧后热处理升级，实现产品提档增效抵消成本；统筹解决高效化可能带来的轧机空转电耗升高、产品性能损失等问题，避免顾此失彼。

四是联动性能碳结构优化降本。持续推进极致能效工作，以此为主线，推动全工序余热余能深度回收，进一步提升自发电比例；部署能碳智控一体化平台，打通能碳数据流，持续挖掘节能降本潜力，精准测算碳资产、科学预测碳配额，实现碳资产保值增值，降低碳、能成本。

（三）产品端升级

一是高附加值产品开发，间接降低吨钢成本。坚持创新驱动，待续推动品种、品质、类型、规格等升级，提升产品附加值。如宝武开发取向硅钢低噪声新产品、鞍钢开发海洋建筑结构用耐蚀钢板、首钢开发出0.07mm蝉翼钢等高附加值产品，为企业创效贡献重要力量。

二是高性价比产品研制，质量成本协同增效。随着装备升级、技术进步，

质量“过剩“现象在一定程度上侵蚀了成本下降空间。通过加强与下游深入交流合作，构建EVI（先期介入）模式，如派驻团队深入汽车、装备、零部件等企业与客户共同研发高性价材料，实现材料－设计－制造协同创新，在满足客户质量要求的同时降低生产成本，实现双赢。

三是新商业模式打造，生产型向服务型转变。构建一体化产业链数字生态系统，提供按需选材、按需生产、按需定制、按需交付等个性化服务，实现需求、生产、运输等数据实时共享。国内某大型企业构建“钢铁材料解决方案库”，为客户提供选材－加工－失效分析一站式服务，实现增值创效。

二、新质生产力赋能，推动成本重构

“十五五”时期，减量是钢铁行业发展主要特征，市场竞争愈发激烈，钢铁企业要积极拥抱新质生产力，推动成本重构。

（一）数智赋能

推动涵盖原燃料进场自动识别管理、高炉转炉原燃料配比、生产调度智能排产、质量缺陷在线监控、销售策略制定的全过程数字化管理，实现人财物精益高效管理、数智促进合规降本增值。

一是全流程数智转型。采购端，构建数字化管理系统，实现采购和入场检验无人化，实现减员增效和数智合规。生产端，在高炉上应用数字李生技术构建三维模型，降低燃料比；在炼钢环节应用工艺优化模型，实现过程质量和能耗协同控制；在轧钢车间部署AI视觉质检系统，提升表面缺陷检出率。产品端，开发质量影响因子库，快速准确识别质量缺陷，进一步提升产品质量。

二是柔性化生产组织。推进智能排程与计划调度优化，实时优化生产节奏和能耗，压缩订单响应周期；配置智能物流系统，打通供应链上下游与厂内物流环节，优化大宗原料多式联运，缩短工序衔接时间等。国内某企业实施“T+3"订单管理模式，交货周期减少50%，库存周转率提升1.8倍。

三是设备故障率预知。建设设备故障预知系统，实施设备全生命周期管理，配备设备传感器和AI监测系统，对设备运行数据进行实时监控，主动识别设备异常情况并及时反馈给管理人员，优化设备维护保养周期，降低违规操作率和事故发生率。

四是机器人岗位替代。在高炉炉前作业等高温高危岗位，天车等大负荷场景，煤气泄漏巡检等有毒环境，开展3D岗位机器人替代，提升安全水平、改善工作环境。在一些重复性、规律性办公场景，部署机器人流程自动化

（RoboticProcessAutomation，简称RPA）机器人，精准处理数据，减少人为错误。

（二）绿色赋能

绿色低碳发展已成为全球发展共识，我国相关产业政策越来越明晰，绿色化已成为钢铁企业发展的“硬约束”，如何化压力为动力，变成本为效益还需要做好以下工作。

一是环保成本“抵消”。发挥环保设施投入的增效正向作用，在一定程度上抵消增加的运行成本。强化料场封闭和物料回收管理，最大限度降低物料损耗，提高除尘灰二次利用，实现增值创效，如印度塔塔钢铁开发高炉尘泥锌提取技术，年回收锌金属1.2万吨。发挥超低排放改造、环保绩效创A优势，入选极致能效标杆示范厂、引领型规范企业等，赢得环保收益。

二是极致能碳协同。以极致能效为主线，推动原燃料结构、产线装备、工艺流程等向节能减污降碳协同方向改造升级。构建协同管理机制，细化关键管控环节、点位，统筹推进各工序、各产线、各装备节能减污降碳。建设能碳智控管理平台，打通能碳数据流，在线实时优化能碳管理，逐步实现由能耗控制向碳管理转变。

三是“碳基建“支撑。系统推进“碳体系、碳平台、碳标识、碳管家”等能力建设，重点打造“平台＋机制＋生态”三大核心功能，构建覆盖全产业链的低碳基础设施体系。形成覆盖碳数据管理、碳资产运营、碳技术转化的全链条服务能力，提供从碳合规到碳盈利的一站式解决方案，推动产业绿色转型从成本负担向价值创造转变。

（三）创新赋能

当前市场形势下，创新是钢铁降本的关键所在。创新不易，但唯有持续创新才能破解成本、质量的天花板。钢铁企业应重视并加强创新驱动，做好以下工作，助力降本增效。

一是对标推动工艺技术创新。加强与国际领先企业、国内优势企业对标对表，发现问题、寻找差距，推动企业工艺优化、提质降本、效率提升等。加强优质专利研究分析，借助他山之石，获取创新灵感，推动工艺技术革新，助力降本增效。

二是协同驱动产品研发创新。加强与科研机构、下游企业合作联动，准确、高效识别下游需求和要求，以破解性能缺陷、降低成本、提供高性价比材料、

实现产业链共赢为主线，联合开展产品研制，持续开发和投放新产品，形成创新竞争力。

三是标准引领管理模式创新。制定并优化岗位标准化操作规范，设备运行、点检、维护标准，提升作业流程和资源配置效率；推动销售接单、生产制造、物流运输、产品交付、服务模式等标准化，从源头控制成本＋质量，持续提升品牌影响力，实现品牌溢价。

四是机制激发基层创新降本。建立创新机制，激发全员降本增效积极性，鼓励基层员工参与创新降本保质工程，营造“小创新、大降本”的创新生态，形成创新降本合力。

五是产业链共建提升竞争力。与上下游企业开展产业链共建，通过资源整合与共享，技术创新与供需协同，风险共担与利益捆绑等，构建更具韧性和竞争力的产业生态体系，实现从单一企业竞争转向产业链协同发展。

三、结语与建议

“十四五”以来，需求持续减量引发供需失衡矛盾加剧，降本增效是企业当前及“十五五”时期内生存发展的重要抓手。传统降本路径已逼近效能边界，贯通全流程的数字化成本重构成为破局关键。

另外，产能治理是疏解钢铁行业周期性困局、实现可持续发展的核心路径。建议钢铁行业全面实施“三减“调控，即减产能装备、减产量、减企业数量，破解高质量发展的瓶颈。一是坚持以产能退出为主，研究制定明确的钢铁产能退出标准，包括环保、技术和经济效益等指标，引导企业及产能退出市场。二是推动钢铁企业减量重组。三是研究推动粗钢产量实施按季调控（按时间调控）新机制，因时因地精准施策安排生产节奏，实现冶炼装备设施的高效率、高效益运行。在产能装备实质性退出前，产量调控仍是关键的政策抓手。

“十五五”钢铁行业文化建设的挑战、机遇与对策

苏亚红褚召忍曹红敏李铭灿

一、钢铁产业文化建设的现状和问题

1.钢铁产业文化建设现状

一是党建为文化建设的重要引领。在钢铁产业文化建设中，党建引领发挥着关键作用，众多钢铁企业将党建工作与企业文化建设深度融合，通过加强党建，确保企业在发展过程中始终沿着正确的方向前进。

二是红色文化传承与创新并进。中国钢铁产业在历史积淀的基础上形成了不畏艰难、艰苦奋斗、创新进取的钢铁文化。百年来，无数钢铁英雄为国家建设做出巨大贡献，“孟泰精神”“马万水精神”“攀枝花精神”“铁山精神”“李双良精神”“曾乐精神”曾被原冶金部誉为钢铁行业六大精神，直到今天依旧深刻影响着新一代钢铁人。同时，钢铁产业在文化建设和发展方面也在不断创新，涌现出许多文艺作品。三是文化建设的重要性被普遍认同。

如今，产业竞争已从传统的有形资产转向无形资产，越来越多的钢铁企业意识到文化建设对企业提升竞争力至关重要，开始将文化建设纳入企业战略规划。以中国宝武、首钢、鞍钢、中信泰富特钢、沙钢、荣程集团等为代表的钢铁企业纷纷实施了极具企业特色的文化建设项目。

四是绿色智能文化成为新焦点。在当今钢铁产业发展进程中，绿色智能发展理念已深深扎根，并逐渐演变为一种独特的文化现象。从绿色发展的角度来看，许多钢铁企业大力推行节能减排措施，降低能源消耗和污染物排放。在智能化发展方面，钢铁企业也投入了大量资金，建设了众多智能化示范工程。

2.钢铁产业文化建设存在的问题

一是对文化深层价值认识不足。一些钢铁企业在文化建设过程中，往往注重口号和宣传，忽视了文化的落地和实践。甚至有的企业在文化建设中存在模仿、照搬现象，缺乏创新和特色。另外，文化建设缺乏专业化人才，尚未将新技术、新模式有效融入企业文化体系。

二是文化建设缺乏体系化。总体来看，钢铁产业文化建设缺乏整体性与连贯性，各企业尚未形成统一的文化建设方向与合力。尤其是很多企业在并购重组后，往往面临着文化融合的问题。如何处理好整体利益和局部利益的关系、做出正确的价值选择，是一项艰巨的任务。

三是国内外影响力有待提升。中国钢铁产业在全球市场上占据重要地位，

但钢铁产业文化宣传力和感染力仍不足。国际化发展必然面临一个多种文化共存的复杂环境，文化差异越大，引起的冲突就会越多。

二、钢铁产业文化建设发展趋势

1.文化内涵不断深化与创新

习近平文化思想着重强调坚持“两个结合”，钢铁产业文化建设将深度聚焦与中华优秀传统文化的有机融合，深入挖掘钢铁产业在历史发展进程中所蕴含的文化价值和精神内涵。同时，要紧密结合时代发展需求与产业自身特点，持续丰富和创新文化内涵，积极融入绿色发展、智能制造等现代元素，精心构建起具有鲜明钢铁产业特色的现代企业文化体系。

2.文化建设与战略规划深度融合

在习近平文化思想的科学指引下，钢铁企业对文化之于企业战略的关键支撑作用有了更深刻、透彻的认知。文化不再是孤立存在的个体，而与企业长期发展战略、转型升级目标实现了深度融合。企业在制订战略规划时，将文化建设全面纳入其中，确保两者相互促进、相辅相成。

3.国际化视野下文化传播多元化

数字技术与新媒体的发展为钢铁产业国际化道路提供了更多可能。钢铁企业一方面学习和借鉴其他国家的先进技术和管理经验，另一方面通过提供高质量的产品和优质的服务，将企业文化和理念传递给海外客户。在此过程中，钢铁企业可通过加强与外部媒体、文化机构、网络平台的深度合作，不断拓展传播渠道，持续提升钢铁产业文化的影响力、扩大覆盖面。

4.新质生产力赋能文化建设

新质生产力是以数字技术、知识资本和协作创新为核心驱动，融合智能化、数据化和生态化特征的新型生产力形态。技术创新是文化建设的动力源泉，不仅可以提升钢铁产品的质量和性能，还会形成独特的创新氛围和创新文化。当下，钢铁产业正在形成独特的绿色低碳文化，这种文化会渗透到企业各方面。

5.以高水平服务维护文化形象

在市场竞争日益激烈的今天，钢铁企业要通过提供优质的产品和服务来赢得客户信任。钢铁企业高水平服务体现在对客户需求的精准响应上。企业将通过建立完善的客户服务体系，及时收集和分析客户信息，了解客户需求，为客户提供定制化的解决方案和优质的服务体验，以提升产业文化形象和市场竞争力。

6.通过文化融合发挥兼并重组协同效应

钢铁企业在兼并重组后，文化在新的企业里相互碰撞、交流与融合，如果能够实现有机融合，必然能带来“1+1>2”的社会效益。例如，宝钢和武钢的合并不仅实现了资源优化配置和成本降低，还在文化融合中增强了团队的凝聚力。

三、钢铁产业文化建设的方向和目标

1.构建钢铁产业文化体系

一是强化核心价值观建设。钢铁企业要把社会主义核心价值观融入产业文化建设，形成具有鲜明特色的企业文化理念。

二是传承钢铁产业精神。在价值观塑造上，应将创新、敬业、团队合作、奉献、环保及工匠精神等核心价值观融入企业文化体系，通过内部培训、文化墙展示、宣传手册发放等方式，引导员工在日常工作中积极践行。在制度保障方面，要建立健全奖励机制和培训机制，加深员工对产业精神的理解与认同。

三是塑造绿色智能文化理念。在高端化文化转型方面，企业应加大研发投入，形成独特的产品文化；建立健全质量管理体系，增强服务意识。在智能化文化建设方面，企业要加强对智能化技术的研发和应用，提高员工的数字化素养和技能水平，鼓励员工参与智能化生产实践。在绿色化文化氛围营造方面，企业要推广清洁能源技术，鼓励员工参与节能减排、资源循环利用等绿色低碳实践活动。

2.培育钢铁产业群体文化素养

一是构建和谐的劳动关系。钢铁企业应将员工权益保障作为产业文化发展的核心战略，营造安全健康的工作环境，建立公平合理的薪酬体系，关注员工身心健康；应设立多样化的沟通渠道，收集员工的意见和建议；开展具有文化内涵的团队建设活动，促进文化融合。

二是提升员工素质与凝聚力。钢铁产业文化建设的重要目标之一是提升员工凝聚力，营造和谐积极的工作氛围。企业可通过开展专业技能和思想政治教育培训，提升员工的综合素质；通过团队建设活动、员工关怀计划等，增强员工的沟通协作能力，增强团队意识和归属感；建立合理的激励机制，鼓励员工参与企业决策。

3.利用AI技术提高文化传播水平

AI（人工智能）技术为钢铁产业文化的生动呈现提供了多元路径。它能将钢铁产业的历史档案活化，借助挖掘历史档案中的文化基因，搭建可交互的虚

拟文化展厅。此外，在智能设备中植入文化语音交互模块，可以实现技术场景与文化理念的融合。AI技术还能依据员工岗位技能和性格测评数据，生成定制化文化学习路径，促进文化落地。

4.重塑钢铁产业社会形象与公信力

这要从强化质量与安全管控、提高产品性能和服务水平等方面发力。在强化质量与安全管控方面，钢铁企业应建立严格的质量管控体系，将安全生产管理作为企业管理的核心，加强员工安全培训，更新安全设备，确保生产过程的安全可靠。在提高产品性能方面，钢铁企业应通过优化生产流程，提高生产效率，降低生产成本，在保证产品质量的前提下，为客户提供更具价格优势的产品。在提高服务水平方面，钢铁企业应建立专业、高效的售后服务团队，及时响应客户需求，通过优质的服务提高客户的满意度和忠诚度，提升钢铁产业的整体社会形象与公信力。

四、钢铁产业文化建设的重点任务

第一，提升钢铁产业文化战略地位。钢铁企业要将文化建设纳入核心战略，把钢铁产业文化的传承、传播及创新，全方位渗透到生产管理各环节，让钢铁产业文化成为推动新型工业化的坚实力量。

第二，提升钢铁产品文化附加值。高附加值是钢铁产业高质量发展的重要指标。钢铁产业文化建设要以提升产品附加值为任务，附加值的创造贯穿产品生产及流通的全过程，要依托钢铁产业文化的意识形态属性，构建完善的企业价值体系，对标先进标准体系，推动产品升级。一是文化建设能够强化质量意识，提升产品品质。二是以文化创新促进技术创新，提升产品技术含量，推动技术升级和产品创新。三是通过文化建设塑造品牌形象，提升产品市场认知度。四是以文化管理优化管理流程，提高生产效率。

第三，打造钢铁文化新业态。对内，服务于培养钢铁人才；对外，使大众了解钢铁产业文化，树立钢铁产业新形象。一是加强钢铁产业基础文化设施建设，建设一批精品文化展览馆、纪念馆、博物馆及文化公园、工业研学旅游设施等。二是打造钢铁产业文化旅游区。钢铁企业可采用“工业+旅游”模式，对旧厂区各种设备设施等进行再利用；建设钢铁文化主题公园或园区，设计钢铁吉祥物，打造钢铁产业文化园区。三是推出多元钢铁产业文化产品。钢铁企业可利用自身材料优势，实现从传统钢铁产业向文化创意产业的转型，延伸产业链和价值链。

第四，推动钢铁产业文化创新。深入挖掘钢铁产业文化的时代内涵。一是要塑造新时代典型人物和产品。积极挖掘新时代典型人物，如鞍钢郭明义爱心团队等；扩大典型产品影响，如太钢“手撕钢”产品研发故事等。二是要吸收与借鉴海外优秀钢铁文化。三是要实现内容与形式的双重革新，将优秀钢铁历史文化与现代钢铁产业文化建设相结合。同时，要积极顺应数字化转型的发展趋势，全力打造智慧文化平台，实现文化的精准传播与高效互动。四是要培养钢铁文化高素质人才，弘扬优秀企业家精神，激励人才实践创新。

第五，履行好社会责任。钢铁产业应将企业社会责任文化建设纳入发展战略，强化社会责任意识，推动绿色生产与可持续发展。钢铁企业应以钢铁精神为引领，积极践行环保承诺，提升能源效率，减少碳排放，并通过汇总优秀社会责任报告案例，为全行业提供借鉴。

五、钢铁产业文化建设有关政策建议

1.重塑新时代钢铁产业文化精神

在钢铁工业“十五五”发展规划中，以习近平文化思想为指导思想和文化遵循，提炼出“创新、融合、智慧、铸魂”和“百炼成钢、智造未来、自强不息、奋发有为、勇于超越、向新向绿、精益求精、金石之坚”的钢铁产业文化精神核心内容。根据钢铁产业文化精神核心内容，要坚定文化自信，传承和弘扬钢铁精神，还要进行创新转化。要促进钢铁产业文化与人民需求相结合，既要关注员工的需求和利益，又要注重与社会的互动和交流。

2.搭建钢铁产业文化智慧传播平台

中国冶金报社牵头，联合重点钢铁企业建立“钢铁产业文化智慧传播平台”，促进钢铁文化圈的形成，提升我国钢铁产业整体形象和国际影响力。

通过智能化手段，智慧传播平台的搭建可以对全产业全面包装、正面宣传、控制舆论发酵，促进钢铁产业文化信息共享，整合钢铁产业文化资源，鼓励钢铁产业内部的文化融合和创新，形成具有产业特色的文化品牌和文化体系，形成文化共同体。另外，还要利用互联网进行国际传播，对影响我国钢铁行业发展的舆论进行及时监督和回击。

3.完善钢铁产业文化相关政策体系

在政策体系方面，建议按照“综合推进+分类施策”的思路完成构建。目前，国内有关钢铁产业文化建设的指导性政策文件主要从工业文化建设的要求中延续而来，缺乏在钢铁产业这一垂直领域的针对性体系建设。要通过出台相关纲

领性文件，明确“文化强链”战略定位。统筹产业转型、文化塑造、社会责任三大维度，将文化建设深度嵌入钢铁产业发展的政策体系中。在具备综合推进整个产业文化建设的方向性文件后，还要按照不同领域、不同板块分类施策，制定一整套效率提升政策和落实方案，完善文化政策供给体系。

4.加大对钢铁文化的财政专项支持力度

建议设立“钢铁文化振兴专项资金”，按企业文化投入的一定比例给予补贴，为钢铁产业文化建设设立专项资金。对于积极参与文化建设的钢铁企业，政府可以给予税收减免或财政补贴等优惠政策。同时，通过制定相关政策，引导社会资本参与钢铁产业文化建设，鼓励社会力量投资钢铁文化项目。落实到企业层面，建议钢铁企业设立专门的文化基金，用于支持企业的文化创新、文化人才培养、文化活动策划与执行等方面；投入资金加强文化设施建设，并设立文化创新奖励机制、举办文化活动等。

5.建立钢铁产业文化建设激励机制

钢铁产业文化建设要从“顶层设计”转向“基层激活”。面向钢铁产业基层员工推行“文化贡献值”可视化管理，将员工在文化建设中的表现纳入绩效考核体系，与薪酬挂钩。政府应切实督促企业高度重视员工的参与感与满意度。建议将文化建设投入、员工满意度、文化成果产出等纳入评价体系，让评价结果与绿色信贷、项目审批、产业评优挂钩，对表现较好的企业，给予税收优惠和文化补贴。对于管理人员、普通员工和技术员工，企业也要制订不同的激励方案。

6.完善文化建设的评估与监督体系

评估与监督体系是确保文化建设有效性和持续性的重要环节。建议制定钢铁产业、企业文化建设的目标和评估评选的配套标准。评估标准要公开收集意见、不断修改完善，并公开透明地进行评选。建立文化建设评估报告制度。同时，加强对文化建设资金的监管，确保资金专款专用，提高资金使用效率。到“十五五”末，对相关标准不达标的企业进行整改和建议，并评选出一些具有代表性的钢铁产业文化建设优秀企业，并加以推广，确保产业文化建设得到健康、长足、均衡的发展。

六、结语

综上所述，文化建设正成为钢铁企业未来破局的“隐形高炉”。它代表着的不仅是更具韧性的组织生态，还是连接历史与未来、平衡效益与责任、融合

本土与全球的可持续发展密码。站在“十五五”的新起点上，钢铁产业文化建设在习近平文化思想统领下，一方面继续传承和弘扬钢铁产业的优秀文化基因，让历史长河中沉淀下来的宝贵精神财富在新时代焕发生机与活力；另一方面紧密结合钢铁产业发展趋势，不断创新和丰富文化内涵，将绿色发展理念、数字化转型思维、国际化合作视野等融入钢铁产业文化中，推动钢铁产业文化与时俱进、创新发展。

“十五五”规划：何以规划，以何发展？

访清华大学中国发展规划研究院院长助理李治

一、回顾：中国之治的必然选择

本刊记者：李老师好，感谢您接受采访。今年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇布局之年。从历史上看，1953年至今，我国先后编制落实了14个五年规划，推动我国实现了从一穷二白到繁荣富强的伟大飞跃。从国际上看，长期坚持以规划的方式谋求发展的国家比较罕见。您作为发展规划的研究专家，能否谈谈您对发展规划重要性、科学性的理解，以及蕴含其中重要的方法论？李治：发展规划对我们国家发展而言起到了战略导向作用。习近平总书记在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈上强调：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”此前也曾指出：“科学编制并有效实施国家发展规划，有利于保持国家战略连续性稳定性，集中力量办大事，确保一张蓝图绘到底。”从实践中看，我们对发展规划重要性、科学性的理解经历了逐步摸索的过程。如你所说，1953年我国就开始了“一五”计划。直至2006年，为适应我国经济发展模式由计划经济向中国特色社会主义市场经济转换的需要，同时承续建国以来我国在实践中摸索出的一系列适应中国国情的宏观调控方式和经济社会管理手段，从“十一五”开始将其改为发展规划，在实施过程中逐步使其更加科学化、体系化，逐步成为独具特色的中国式宏观经济治理方式之一。

从实践中所取得的成绩看，可以说发展规划引领了我国社会主义现代化建设的进程，也将在未来引领推进中国式现代化。与其他很多发展中国家相比，中国经济的发展进程具有鲜明的中国特色，发展脉络一以贯之。从“一五”时期到现在，国民经济先后经历了战后恢复、建设追赶、改革开放之后的模仿和并行、本世纪头十年的赶超、“十四五”时期的转型，经济总量从世界的第六第七一直追到超四过三，现在成为全球第二大经济体，在这一过程中，发展规划起到了方向性的引领作用，同时保持了每一个阶段的稳定节奏和前后衔接，可以称之发展的“指南针”或者“定盘星”。最近，全国人大正在审议《国家发展规划法》，将为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划提供法律和制度层面的支撑。

规划本身是一种政策文件，同时也是一个重要的顶层设计，里面所有的目

标设定都有非常深层的战略考虑，经过了科学的测算和推导。比如我们将GDP增速预设为5%，是基于对经济增长潜力的深入分析做出的目标设定。此外发展目标还具有激励作用，某种程度上有“自我实现”效应。目标一旦设定之后，就可以凝聚各方合力、激发各方动力去推动规划目标的实现，集中力量办大事，这也是中国体制优势的体现。中国的历史条件、自然条件、制度条件，都比较适合使用发展规划这种工具，因此能够取得举世瞩目的发展成就。

近年来，发展规划的工具性、战略性和政策价值正在被逐渐挖掘出来，不断引领中国发展行稳致远。例如，我们正在考虑使用人工智能方法对发展规划的场景进行模拟，对政策目标效果进行推演和预测，辅助开展自动规划任务。未来，作为一种治国理政的重要工具，发展规划的价值还值得继续进行深度研究，不断完善其作用和功能。

本刊记者：回顾“十四五”，面对复杂严峻的国际、国内环境，我国高质量发展仍然取得新突破，规划期初制定的主要宏观经济目标应能如期达成。对“十四五”规划执行情况，您认为应如何评价？有哪些特别值得强调的成就？哪些领域长期结构性问题尚未解决？

李治：可以这么讲，“十四五”这五年在整个发展规划体系以及整个国家发展历程中都是比较特殊的一个时期，是从疫情开始的，疫情的最大影响实际就是在“十四五”的头两年，一些地方最初设定的发展目标没有预料到疫情的影响，因而面临较大的困难；但从另一个角度看，情况越困难，现在取得的成绩越来之不易，越值得大书特书。“十四五”期间最重要的发展成果是实现了第一个百年奋斗目标，全面建成小康社会。我们成功打赢了脱贫攻坚战，消除了绝对贫困；生态环境持续改善，美丽中国建设全面推进；金融系统经受住房地产下行冲击，整体保持稳健。经济发展既有量的增长又有质的提升，从量上说2024年GDP规模首次突破130万亿元，这五年保持了稳定的增长速度；从质上说实现了生产力的跃升，特别是制造业，不仅表现出强大的韧性、强劲的国际竞争力，全球产业布局也进一步加强，产业链供应链更加体系化。近期特朗普政府胡乱挥舞“对等关税”大棒，试图通过高关税扭曲现有产业链分工、促使制造业回流美国，但真正施行后就发现无法与中国完全“脱钩”，这种体系性的颠覆是不现实的。在民生领域，前面讲的脱贫和环境改善，让老百姓切实受益其中，此外社会治安管理水平显著提升，平安中国建设高水平推进，与部分国家的战乱纷争以及治安恶化形成鲜明对比。在教育科技领域，基础研究备受

重视，创新科技成果频出，人工智能迎来爆发式发展，瞄准未来的竞争力优势正在逐步形成。

当然，也需要看到一些结构性问题仍然存在，最突出的就是投资消费牵引增长的机制还需要逐步完善。投资方面，当前投资拉动增长的边际效用减弱，投的多但是见效慢，扩大有效益的投资、提高投资效益成为当务之急。消费方面，人口总量下降、生育率下降是“十四五”期间出现的新现象，不仅影响当下消费，也影响对未来的预期，比如房地产转入下行阶段与这一点有很大的关系，这些都是长期影响。生产力方面，面临一些关键技术的“卡脖子”问题，需要自主自强实现技术的紧跟和超越。国内国际双循环方面，逆全球化趋势渐显，全球贸易格局发生深刻变化，中国如何在这种变化中平衡与国际合作伙伴和竞争对手的关系，是一个长期的问题；随着外需对于国内产能的消化可能趋弱，更加需要扩大内需防范产能过剩压力，如何有效畅通国内大循环是一个挑战，当前正在推进的全国统一大市场建设、市场准入负面清单动态调整，以及宏观调控的细节性微调，都是为了全面推动我国市场由大到强转变。

还有一个重要的结构性问题，就是金融体系和实体经济的配合。贸易战的冲突博弈未来有可能延伸至金融领域，引发新的问题，比如去年四季度以来一系列密集的财政和货币政策出台，M2规模显著增加，未来是否会带来通胀风险和汇率风险？通过货币政策进行宏观调控的方法和工具如何进行适应性变化？这也是需要解决的结构性问题。

二、研判：时空坐标的精准落点

本刊记者：刚才提到特朗普政府发起的所谓“对等关税”，不仅对全球产业链贸易链造成严重冲击，也给全球秩序和治理结构带来影响。这似乎预示“十五五”将在历史进程中占据特殊的位置。在您看来，如果从中华民族伟大复兴的长期视角看，“十五五”的历史方位与战略意义是什么？

李治：外部环境的复杂变化，导致未来中国的崛起和外部的遏制并存，会形成一种比较复杂的斗争局面。“十五五”是一个承前启后的阶段，对于实现第二个百年奋斗目标而言非常关键。党的十九大提出到2035年基本实现社会主义现代化，“十四五”规划出台时同步发布了2035年远景目标，2026～2030年这个“十五五”阶段，是为实现2035年远景目标打基础的，从这个时点再向前一步到本世纪中叶，要把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，也就是实现第二个百年奋斗目标。如果2035年远景目标能够达成，就能够

在未来15年以比较稳的趋势实现第二个百年奋斗目标。因此从现在到2035年，是一个博弈的决胜期，要形成明确的发展态势，外部的打压和遏制无法阻挡中国崛起的趋势，让其他国家在事实上接受中国的崛起，这一时期可以称之为战略博弈趋势的确定期，或者说是战略格局的塑型期，是非常关键的一个时期。由此，“十五五”期间，我们必须要找到明确的思路、方法、政策，来有力应对外部环境压力，以中国式现代化特别是国家治理体系和治理能力的现代化引领未来发展道路。

本刊记者：2024年中央经济工作会议提出，要准确把握世情国情党情社情，加强战略谋划，制定好中央“十五五”规划建议。正如刚才提到的，“十五五”期间我国经济发展面临的外部环境正在发生深刻变化，内部同样也要面对发展动能转换、发展模式转型的重大转变。您认为当前世情国情党情社情特别值得关注的趋势性发展变化有哪些？会带来怎样的发展机遇与挑战？

李治：从世情来看，整个外部环境面临更大不确定性，战略环境、产业环境更加复杂，逆全球化趋势显现，比如美国延续对中国的遏制意图，人为推动产业链重构，无论是共和党还是民主党执政都没有改变对中国的压制，这一点和过去十年是不一样的。特朗普第一任期我们还可以通过灵活应变、谈判技巧争取一些缓和空间，但现在就是真的硬碰硬，当然我们无惧贸易脱钩，面对打压更加有反制的底气。其中，在金融领域，我们应当研究如何使金融在保持稳定的前提下，发挥战略博弈工具的功能，例如，是否可以在国债、汇率等方面采取一些举措，进行战略性博弈。

从国情来看，也就是从内部看，我们面临着生产要素的显著变化。首先是前面提到的人口结构变化，少子化愈加明显、老龄化提前到来，传统人口红利正在减退。资本方面，外部资本呈下降趋势，内循环中M2规模的增加可能带来金融风险。土地方面，新型城镇化、战略腹地建设、城市更新等等国家战略的实施，对土地资源的平衡需要考量。技术方面，“人工智能+”如何赋能千行百业发展，特别是在不同区域和不同行业间还存在代际落差的情况下。从这四个生产要素角度去看，当前我国面临更复杂的情况。

从党情社情看，国家治理体系治理能力的现代化正处在制度形成期，需要进行一些重大的制度设计，比如完成脱贫攻坚之后如何推进实现共同富裕？这就需要把我国建设成为一个民生强国，未来要把发展重点放在民生领域。比如金融，应当在做好“五篇大文章”之外，系统性地发展“民生金融”，让老百

姓充分享受到经济社会发展成果，敢于花钱，有底气花钱。以人民为中心是我们的根本政治立场，解决好老百姓最关心最直接最现实的利益问题，比如教育、医疗、养老等，不单要政府加大投入，还要发挥政府投资的乘数效应，撬动企业在民生领域的投资。上面这些趋势性变化会带来新的机遇和挑战，

需要找到新的发展路径。比如就业，解决就业问题其实并非单纯地创造就业，西方话语体系里讲就业的核心是创造就业岗位，但是从经济学的本质来讲，就业问题的核心是资源配置问题，资源配置到哪里，哪里就会增加新的就业机会。当前西部和东北地区都面临人口流失问题，如果能够在这些地区进行合理的资源配置，设计好顺畅的政策扶持路径或者可持续的资金投入，就能够慢慢培养起来新的就业岗位，吸引年轻人回流。

三、谋划：驱动发展的核心动能

本刊记者：近日习近平总书记在部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，强调了一项战略部署——因地制宜发展新质生产力。回顾“十三五”“十四五”，创新始终是规划的重点任务。此次总书记特别强调“要将因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置”，您理解这其中有什么特殊的涵义？这将对“十五五”整体规划起到什么样的作用？可能谋划哪些重点方向和怎样的实施路径？

李治：总书记强调“因地制宜发展新质生产力”，这里面有一些特殊的考虑。“新质生产力”刚刚提出来时，各地争先恐后上马类似的项目，比如机器人、算力中心、新能源等等，容易出现趋同化、泡沫化。此后中央提出因地制宜发展新质生产力，引导各地依据不同地区的资源禀赋、历史基础、发展水平谋划和布局不同重点产业。比如内蒙古风能资源丰富，风电优势显著，可以建设算力中心，东部和南部沿海地区工业规模大，相应耗电量大，可能就不适合建设大型算力中心。

从前期的研究来看，“十五五”规划要把因地制宜发展新质生产力作为优化生产力布局的重要基础性工作。我国地域广阔，自然资源禀赋分布不均，工业制造业层级和水平差异较大，既有高端制造业，也有基础手工业。发展新质生产力要与战略腹地建设和关键产业备份工作紧密衔接，从整体提升制造体系战略韧性的角度考虑保持各种工业门类齐全的战略价值。根据国家区域发展战略宏观构想，统筹推进一些重大项目在中西部地区的布局。针对人工智能等技术的快速发展导致部分产业出现技术替代就业现象，要进一步发挥传统制造业

作为就业蓄水池的作用，通盘考虑地方经济发展特点和产业比较优势，不一味追求产业高端化，而应充分考虑地方财力和就业负效应，综合研判“十五五”产业重点方向。要针对如何因地制宜有重点地发展新质生产力开展专题性研究，

充分发挥各地方优势特色，使新质生产力真正发挥平衡经济社会发展和保持社会稳定的综合效应。

现在各地在发展新质生产力方面还处在探索阶段，特别是在县域层面，要积极推动企业拥抱新质生产力，统筹更多政策、资金向县域倾斜下沉，为县域经济创新发展拓展潜力。县域层面发展新质生产力，可以在不同县域先进行小规模的尝试，探索出适合西部、中部、东部、沿海等不同区域特点的产业，试点成功之后再进行推广。未来在“十五五”期间，应该重点关注县城更新、县域创新和县治革新，特别是吸引青年人到社区、到乡镇去寻找创新的场景和机遇，真正将发展新质生产力的目标落到实处，带来人民生活水平的真正提升。

本刊记者：讲到这里，有一个规划可能需要给予更多重视，就是国土空间规划，怎样理解国土空间规划对于不同地区开发建设活动的指导作用？

李治：国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。党的二十届三中全会指出：“发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用。”这四个规划是三级四类，分别有明确的分工，那么为什么国土空间规划是基础？因为所有的发展规划都是要落地的，要有区块和空间的划分和匹配，不同地区发展什么样的产业，首先要看国土资源有没有落地空间。

从金融的角度讲，未来可以研究在资本和土地两个要素之间创新一些联动方式，比如，可以探索城乡之间金融要素的数字化联动，也可以对金融资源的流动路径进行科学设计，突出金融作为区域规划的配套属性，对所规划的产业区域设计特殊的金融扶持政策。

四、建言：政策应对的优化适配

本刊记者：为了实现发展蓝图，需要处理好发展与安全、短期和长期、内部与外部等复杂关系。从当前形势看，未来五年将是扩大内需和高水平对外开放同步推进的五年，也是构建双循环发展格局关键的五年。对此，您认为需要采取哪些政策来应对？重点突破哪些难题？从哪些方面发力？

李治：构建双循环发展格局问题，目前看最重要的是提振消费。关于消费疲弱，有些人认为是老百姓有钱不愿意花，但有些老百姓反映是没钱消费，这

两个问题都存在，体现在不同的百姓群体里面，这也是共同富裕要破解的核心问题。需要通过进一步全面深化改革，规范收入分配秩序和财富积累机制，缩小不同群体的收入差异，引导百姓对未来收入保持良好预期。这里面还存在深层次的结构性矛盾，比如分配机制的不平衡，按要素分配还是按劳动分配是可以去科学设计和调节的，需要构建协调配套的收入分配制度体系。调节收入分配可以采用税收等再分配手段，也可以采公益慈善等第三次分配手段，但这些手段都停留在“术”的层面，如何从“道”的层面触及收入分配的本质，还需要优化完善商品或服务的市场价格形成机制，健全要素参与分配政策制度，劳动、资本、土地、技术、管理、数据等生产要素都能够由市场评价贡献，按贡献决定报酬。当然，这个过程中对于一些特殊人群需要给予政策的扶持，留出就业缓冲的时间，需要通过国家福利或者社会保障的方式为他们的基本生活兜底，还要鼓励企业来积极履行社会责任。

关于重点突破哪些难题，破除地方保护主义尤为需要关注。当然，从地方政府自身角度来看，当地一些产业确实关系到民生发展以及考核指标，有本能的动机去设置地方保护政策。对于公共政策研究者而言，我们也希望能够通过制度性设计，克服掉人性中的趋利避害这种本能。因此未来推进全国统一大市场建设，鼓励地方政府主动打开本地市场，可以在“十五五”规划的指标设计方面加以引导，例如构建统一大市场指标体系，设置地方贡献度、区域合作度等能够衡量市场开放程度的指标，去衡量区域之间的物流通畅程度、共享经济水平等。

本刊记者：金融既是重要的战略资源，自身也是改革的重点领域。“十五五”期间，中国金融业如何找准自身在发展规划中的定位和改革方向？如何在服务规划实施的同时，实现自身发展？其中，大型商业银行如何将自身的战略发展融入国家的整体发展规划？

李治：考量“十五五”期间金融业的定位和自身发展，需要了解做规划最重要的关注点有两个，一是目标，二是项目，资金跟着项目走，项目跟着目标走。“十五五”时期，金融必须继续坚持服务实体经济的根本宗旨，这是毋庸置疑的；与此同时，应当明确构建中国特色现代金融体系的具体目标。过去金融的现代化总是对照西方标准，但其实现在中国金融已经在不少方面处于世界领先位置，比如移动支付工具的应用，就是支付手段的现代化。但是与国外相比，我们金融创新的现代化或者说金融理念的现代化还存在差距。在安全和创

新之间，我们可能还需要再放开一点步子。“十四五”及之前，中国在金融领域保持了稳定发展，没有发生系统性风险，这一成果要充分肯定。但另一方面我们要看到，中国金融体量已经大幅跃升，在守住不发生系统性风险的同时，面向未来开拓创新的脚步亦不能停止。有了体量的支撑，有了较为完善的体系，有了宽阔的国际视野，有了足够的国际布局，中国金融业可以通过积极的金融创新去提升国际话语权，要积极参与国际标准制定，扎实推进人民币国际化，大型商业银行可以在其中发挥先锋作用。

未来如果金融要做规划，从指标引领的角度来讲，需要设计一套比较灵活的指标，数量不必太多，同时确定几个重点工程或者重点项目，比如支付体系现代化工程、人民币国际化工程等等，以此引导商业银行特别是大型商业银行去研究、推进、落实。同时设计好对基层创新的支持，包括设计一定的容错机制。考虑到金融市场变化快、波动大，制定细致的金融规划难度较大，但是政策性和方向性的内容要有，这是未来五年金融改革的方向性依据，也会对大型金融机构的发展产生更强的政策引导和战略导向作用。

“十五五”及未来规划期接续与持续发展聚焦指向

兼论经济大省与强市打造多形态增长极青岛市社会科学院郭先登

一、引言

以向国内国际释放中国坚定不移高举改革开放旗帜为要旨，党的二十届三中全会胜利召开标志着中国共产党领导中国人民“又踏层峰辟新天”，站上进一步全面深化改革、坚定不移走中国式现代化之路新起点；按照党的二十届三中全会“要总结评估‘十四五’规划落实情况，切实搞好‘十五五’规划前期谋划工作”的战略工作部署，锚定“中华民族伟大复兴进入了不可逆转的历史进程”的伟大目标，迈向再经过五个“五年规划”新征程、迎来实现第二个百年奋斗目标更加辉煌新时代的明天；从理论建党新视角洞察以世界秩序调整、国际格局位移为标示的“百年未有之大变局”的发展大趋势，面对前所未有的发展机遇与挑战的并存，一条又一条新时代中国与世界陆海新通道的诞生，一座又一座新桥梁的架起，一个又一个新港口的建成，互联互通是人类命运共同体发展的不断追求。未来规划期中国要抓住无限机遇，拥有广阔未来，摆在区域与城市面前的重大课题之一是，如何深刻认识和把握好“十五五”及未来规划期接续与持续发展的聚焦指向，坚定不移地以“稳中求进工作总基调”为导向，加快提高区域协调协同发展水平、不断生发越来越强的“协调协同力”；区域与城市

新中国成立以来，党和国家首先着手于编制“年度发展计划”，从1953年开始实施“五年发展计划”，在特定的经济社会历史条件下，只能“一面建设、一面编制”。1955年7月第一届全国人民代表大会第二次会议正式通过《中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划（1953—1957）》。党的十六届五中全会确立了由“五年计划”改为“五年规划”，在不断完善的进程中，形成中国特色社会主义接续发展的“五年规划期”新制度，成为完善社会主义市场经济体制的重大成果。其制度性的理论意义显示，以五年规划为时段的“三级四类”规划体系，在世界运用规划手段引领经济社会发展中独树一帜，成为引导经济社会准确运行、擘画国家发展蓝图、确定重大项目建设、导向市场主体行为、清楚界定发展板块与指标体系、充分体现国家治理体系与治理水平中国式现代化的重大制度性安排［1］，成为理论建党的璀璨明珠。理论建党是在马克思主义中国化、时代化、大众化的发展进程中，以毛泽东思想、邓小平理论、

“三个代表”重要思想、科学发展观和习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把马克思主义不断推向新的理论发展高峰。“规划理论”是理论建党的重要组成部分，是中国特色社会主义政治经济学不可或缺的内容。

按照规划期进展时段划分，笔者通过理论研究和实证调研，提出了五年规划期始后的前两年称之为“前期”，第三年称之为“中期”，最后两年称之为“后期”，第二年下半年可认之为“前期”与“中期”交互相连时段的观点。实证研究显示，任何一个规划期进入“交互相连时段”后，层次性区域普遍以“明天即是未来的大思维”，着眼于规划期是一个国家运行千头万绪复杂经济社会系统工程的基本属性出发，以科学解析“过去式”、正确把握“进行式”、精准锚定“未来式”的新理念洞察未来［2］，确立下个及其后多个规划期的接续发展。本文特别需要提出的是，“规划期”与“年度规划”的重要区别之一：前者指向制定中长期发展需要实现的奋斗大目标；后者则明确规定围绕“奋斗大目标”、区域与城市年度内需要完成考核的刚性指标。

中国高质量发展是举世瞩目的伟大历史进程，它不仅改变了中国，也改变了世界。区域与城市要在未来规划期发展过程中，充分展现本域的责任和担当，展现“众人拾柴火焰高”的新气象。“十四五”规划期已进入充分显现稳增长、可持续发展大趋势的最后一年；通过调查研究，本文提出“十五五”及未来规划期接续与持续发展的主要聚焦指向和经济大省、强市打造多形态增长极的新模式。

二、区域与城市面对未来“规划期”，要以中国式现代化为纲、新质生产力为主题，聚焦建设“十大”强国的战略目标

历史证明，一切伟大成就都是接续奋斗的结果，一切伟大事业都是在继往开来中前进。新时代要再深刻认识赓续红色血脉、承续历史文脉、接续平衡发展（简称“三续”）是中国特色社会主义相互关联的重大理论命题，是中国特色社会主义经济社会建设不断登上新峰点的强大理论武器［3］。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视京津冀协同发展。在习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动下，京津冀协同发展从谋思路、打基础、寻突破，到滚石上山、爬坡过坎、攻坚克难，不断书写新时代高质量发展的新篇章。京津冀联合实施协调协同发展国家大战略成为具有世界意义的样板型案例，指引中国在接续中实现经济社会更加充分与平衡发展，赋予中国特色社会主义“接续与平衡运行”规律新的、更为丰富的内涵。“内涵”决定

了要以生态理论指导实现可持续发展，以党的创新理论指导实现接续平衡发展。“可持续+接续”发展是中国特色社会主义基本发展形态的鲜明特征。“十四五”规划期经济社会发展运行的基本态势是，长期保持稳中增长、显现全面向好的良好态势。新质生产力呈现不可替代的强大创新创造力，促使经济社会全链性同一发展，推动中国式现代化实现以区域和城市“协调协同”为第一底色的“可持续+接续”发展，不断开创新局面。据国家统计局数据显示，“十四五”规划期前四年GDP实现505．12万亿元，相当于“十三五”规划期五年GDP（458．54万亿元）的110．16%。

更新时代接续发展决定了要笃定具有理论意义的战略导向，以传承红色基因、赓续红色血脉，长期牢固抓住党史学习教育这根主线，“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”，坚定不移地将改革进行到底；坚定不移地铭刻“两个确立”和“两个维护”；坚定不移地严防“四种危险”（精神懈怠危险、能力不足危险、脱离群众危险、消极腐败危险）；坚定不移地经受“四大考验”

（执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验）。战略导向决定了“十五五”期始，由多规划期接续实现第二个百年奋斗目标的基本发展样态所决定的最高境界是长期坚持“以人民为中心”的大历史观，继续推进马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、与中华优秀传统文化相结合的马克思主义中国化，让马克思主义在21世纪的中国展现出更加强大的生命力。

要以中国式现代化为纲和锻铸新质生产力为主题，以更高的站位、更广的胸怀为可持续接续平衡发展的新视角、新出发点，连通中国与世界、跨越时间与空间、串联过去与未来、联结强国与富民的历史维度，求索着砥砺奋进、不懈奋斗的五大新征程，求索着向辉煌彼岸再出发的新目标，求索着不断提升核心竞争力水平的满意答案，完美实现以新质生产力为主题、以数智技术为重要技术手段的高质量发展，精准锚定历史性发展时代新方位。中国信息通信研究院数据显示，2023年中国数字经济规模达53．9万亿元，比上年增加3．7万亿元，同比增长7．39%，对GDP增长贡献率达66．45%；拥有世界24个顶级科技集群，首次跃居世界第一；国家级高新技术开发区达到178个，成为科研成果转化的一个主体性空间。中国正由过去依赖资源和传统产业的增长模式，向更加创新、智能、现代服务、可持续发展导向增长新形态、形成新模式的历史新阶段的新跨越。正是向“历史新阶段的新跨越”，中国在2024年实现GDP达到134．91万亿元，同比增长5%，占世界经济比重17%左右，稳居世界第二位；据国际货币组

织按现价折合为美元的统计中，中国的GDP总量已经超过了德国、日本、印度和英国这四大经济体的总和。

未来规划期是“以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业”的关键时期，要充分发挥中国特色社会主义制度优势，以接续推进中国式现代化为纲，谨记“发展新质生产力是推动高质量发展的内在要求和重要着力点”的科学论断，聚焦建设“十大”强国的战略目标，具体如下：放置于首位的是笃定具有理论意义的战略导向和具有实践意义的战略目标，在锻铸新质生产力的过程中，牢固掌握以“数智技术”为鲜明标志的物质技术手段，全方位“纲举目张”，牢固确立“把创新作为引领发展的第一动力”的新理念，加快建设以创新为引擎的现代科技强国，实现“整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力”，加快建设现代化产业体系；要突出以“极端宇宙”“时空涟漪”“日地全景”“宜居行星”“太空格物”五大空间科学为主题，加快发展中国空间科学，到2035年重点方向跻身国际前列，2050年重要领域国际领先、成为世界空间科学强国，不断提高航空航天产业发展水平；同时新航空航天产业生发的强大赋能，推动引发地球低空与地面空间未来产业链的革命性变革，如种业、制造业等会发生较大革新。要加快建设以人才“涌流”为标志的现代教育强国，以“国家科技创新力的根本源泉在于人”的科学论断为导向，深刻认识“人才”多寡与强弱根本在教育，这是人类经济社会发展的必须遵循的“普世性”规律，谁建立起以自然科学与社会科学相统一的人才“涌流”的教育与研究体系，谁就能拥有“无穷无尽”、涌流不息的人才资源。要坚定不移地以习近平生态文明思想揭示出来的以“大美中国”理论指导建设“大美家园”为导向，加快建设以“绿色”为第一标识的现代生态强国；生态文明是现代国家不可替代的靓丽“名片”，如临海区域与城市以强化“污染防治、生态保护修复、岸滩环境整治”为重点，加快推进美丽海湾与湖泊建设，突出“一湾一策”建设“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”美丽海湾，已经形成厦门东南海湾、深圳大鹏湾、青岛灵山湾等成功案例；再如不断加强区域统筹协调和督促指导，不断提高区域与城市积聚环境生态力的发展水平，形成越来越多守住绿水青山，为子孙后代留下山清水秀的生态空间的范例。要加快建设以接续传承“魂脉”与“根脉”的现代文化（体育）旅游强国，坚守中华文化立场，不断提高以“北京中轴线———中国理想都城秩序的杰作”等59项已列入世界遗产目录项目的保护水平，全面提升国际传播效能，形成新时

代以中华优秀传统文化与世界先进文化相融合的中国网络文化新形态，牢固确立同中国综合国力与国际地位相匹配的国际话语权，使之成为中国特色社会主义接续发展的主流型文化新旋律的重要组成部分。要加快建设以全面乡村振兴为第一发展空间的现代种业（农业）强国，更加突出种业在农业生产里的核心地位，现代农业发展的大趋势决定了种业是农业的核心与芯片，谁拥有了强力的种业，谁就拥有主导市场的核心竞争力。要加快建设以相互衔接的陆海空运输网络为标志的现代交通强国，构筑以“大港口”理念为指向、建设越来越多现代化陆海空间全域同一化发展的海港、江河湖港、路港、空港等现代化枢纽型新兴港口，力促密织成“最先一公里”与“最后一公里”的完美行程网络。要加快建设以符合国际通行规则、拥有完善运行模式、拥有时代化发展外向性经济的通连网络、经营方式、运行形态，成为朋友遍天下的现代经贸强国。同时，要加快建设以拥有不竭“输血动能”为第一特征的现代金融强国，以齐全工业门类为支撑的现代制造强国，以山河无恙为历史使命的军民融合发展的现代国防强国为主要标识的现代强大国家。为此，区域与城市面向未来规划期，要在实践中把具体的“强市”目标与“强国”目标密切对接，清晰地标识自身所处的位置。面对普遍性的要求，本文特别要提出的是：

一是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要深刻认识“以敬畏自然为大逻辑出发点，尊重自然与顺从自然，实施生态优先发展战略”为核心内容，充分体现习近平生态文明思想的“大逻辑理论”的内涵。2024年末，中国最大的塔克拉玛干沙漠，在位于其南缘的新疆于田县域完成了生态绿化；至此，在围绕拥有33．76万平方公里沙漠、长达3046公里周边建成绿色阻沙防护带，形成完整的生态屏障。面向未来，要坚定不移地落实中共中央、国务院发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》。这是以“绿意”为主题，对全国各领域加快绿色转型、实现人与自然和谐共生的中国式现代化进行的全面系统部署；其首要目标是到2030年节能环保产业规模达到15万亿元左右；非化石能源消费比重提高到25%左右；营运交通工具单位换算周转量碳排放强度比2020年下降9．5%左右；大宗固体废弃物年利用量达到45亿吨左右。二是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要更加突出建设“现代金融强国”的历史性地位。2024年12月末，社会融资规模存量为408．34万亿元，其中，对实体经济发放的人民币贷款余额为252．53万亿元，同比增长7．2%；新增减税降费及退税超2．6万亿元，企业的贷款加权平均利率

为3．7%，持续创有统计以来新低；绿色贷款高速增长，其中，投向具有直接和间接碳减排项目的贷款分别为12．25万亿元和12．44万亿元，合计占绿色贷款的67．5%。截至2024年8月末，中国人民银行共与42个国家和地区的中央银行或货币当局签署过双边本币互换协议，与31个国家和地区授权了33家人民币清算行，覆盖了世界主要国际金融中心，互换规模超过4．1万亿元人民币；在国际货币基金组织特别提款权的权重上升到第3位，全球有80余个国家和经济体把人民币列入储备货币，列世界主要储备货币第5位；中国债券规模排名全球第2位，股市市值先后被纳入三大国际债券指数，正向建成“现代金融强国”砥砺奋进。据中国财政部公布，2024年11月中国在沙特利雅得成功发行20亿美元主权债券，其中3年期12．5亿美元，发行利率4．28%，5年期7．5亿美元，发行利率4．34%，总认购额达到397．3亿美元，是发行总额的19．9倍，其中5年期认购倍数达到27．1倍，是近年来全球主权债券发行的最高倍数；本次发行在低利差下获高认购倍数，充分反映了国际投资者对中国主权信用的信心。“砥砺奋进”决定了中国要在与世界金融业更加紧密的合作中，加快成长为“现代金融强国”。研究显示，建设现代金融强国或强市，特别要高度重视对投资者作为“源头活水”的金融有效保护，不断提高招商引资水平，使之成为资本涌入的热土。要“完善金融机构定位和治理，健全服务实体经济的激励约束机制”；以银行为主体的金融机构必须遵循没有附加条件的“存款自愿、取款自由”的世界通行规则，要以公开宣布的法律法规、章程制度为准绳，坚决消除个别经营场所与个别员工任意设置附加条件而违背“通行规则”的现象；要让所有自然人都能充分享受中国金融机构服务为民的高质量场所氛围，不断提高服务于“人类命运共同体”的水平。

三是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代强大国家，极其需要更加突出“现代制造强国”的历史性地位。2024年中国制造业规模以上工业增加值同比增长5．8%，总体规模已连续15年保持全球第一，拥有的“灯塔工厂”占全球总数超40%；中国企业入围世界500强的数量达133家，仅次于美国的139家。面向未来，要深刻认识“加快形成新质生产力”科学论断的内涵：新质生产力是以创新发挥主导作用，数智技术为一手段，生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生成的当代先进生产力；是以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志。新质生产力理论是对马克思主义生产力理论的重大发展，是理论建党的伟大创造，把当

代科学社会主义实践推向新的高峰。未来规划期高举新质生产力理论的伟大旗帜，在全面精准掌握新质生产力理论的实践中，使区域与城市在新的发展中“旧貌换新颜”，完全建成以多元化、多领域和完整体系为鲜明标志的“现代制造强国”指日可待。如中国冰雪经济正在形成覆盖从头到脚、从个人到场地、从竞技竞赛到大众运动的15大类构成的冰雪经济全产业链，建立健全中国式现代化以冰雪装备器材产品为主体的现代冰雪产业体系，不断提高开创冰雪经济发展新场景的新水平。再如，2024年中国海洋制造业增加值为3．18万亿元，占全国海洋经济总值10．54万亿元的30．2%。

四是未来规划期建设以“十大”强国为标识的现代化强国，极其需要更加突出不断提高社会事业现代化发展水平。2023年8月，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上高屋建瓴地指出，中国共产党人能不能在日益复杂的国际国内环境下坚持住党的领导、坚持和发展中国特色社会主义，这个还需要我们一代一代共产党人继续作出回答。在未来规划期中区域与城市回答好这个问题，极其需要以《习近平关于城市工作论述摘编》为遵循，顺应人民对追求未来更加美好幸福生活热切期盼的民意，坚定不移地加快把社会建设转化成具体的工作事业，突出社会组织拥有的特殊功能，不断提高社会组织创新发展水平。要深刻认识社会事业是中国特色社会主义的主体组成部分，社会事业在国家整体布局中越来越显现着举足轻重的作用。《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》提出，中国常住人口城镇化率正向70%目标跨越（2024年达到67%）；随着自然村和建制村的演化，越来越多乡村社区成为城镇化发展的新形态与新模式；城市市区的不断扩大发展和传统居住形态与模式的演化直接决定了新型社区治理必将替代传统的街道管理；由此，“突出社会组织拥有的独特功能”是深入推进新型城镇化、加快提高社区社会事业发展水平的必然趋向。要接续发扬中华优秀传统文化，如安徽省桐城流传至今的“一纸书来只为墙，让他三尺又何妨，万里长城今犹在，不见当年秦始皇”家书，而形成的“六尺巷”典故；习近平总书记考察安徽桐城古城内的六尺巷时指出，六尺巷要作为弘扬中华优秀传统文化的教育场所，发挥好中华民族讲求礼让、以和为贵传统美德的作用，营造安居乐业的和谐环境。

在加快推进中国式现代化进程中，要力促社会事业同步现代化，建立越来越多的广泛深入传播主旋律的新时代新型社会组织，使之成为推动和谐社会建设的永不枯竭的强大动力源；要深刻认识社会组织拥有的特殊功能，加快创建

社会组织科技平台，以在全域建设“国家创新体系”中，发挥自然科学与社会科学融为一体进程中的“特殊功能”；按照“推动党的创新理论更加深入人心”科学论断的指向，以不断深化体系化、学理化、赋能化为标识，加快提高新时代马克思主义理论研究和建设工程水平。如若干城市社会科学研究或管理机构，通过建设数字赋能中心，不断提高“赋能力”水平，力促实施哲学社会科学创新工程，厚植学术根基，取得重要进展；越来越多新案例共同显现，以体系化、学理化、赋能化为鲜明特征，建立与完善中国社会科学自主知识体系，正形成越来越强大的推进中国式现代化不可或缺的“赋能力”。要深刻认识赓续红色血脉、承续历史文脉、接续平衡发展是中国特色社会主义相互关联的重大理论命题，通过以“联域阶层界别、盟寓不忘初心”为宗旨的成熟性、创新型社会组织，使之成为“大统战”的全方位联系联紧位居世界各地域的华侨爱国团体与人士重要内容之一，使之成为“完善大统战工作格局”不可分割的一部分，力促中华民族如“石榴籽一般”紧紧抱在一起，全方位打造中华民族越来越强大的同心力。要高度重视以社会性的网络安全体系加快推进智能型社会发展。

五是未来规划期建设现代化强国，极其需要更加突出军民融合发展。以建设中国特色现代军事理论体系为导向，使之成为构建新型军兵种结构布局、完善中国特色现代化军事力量体系、实现强军战略目标的牢固社会基础；完善现代国防空间体系，面对现代战争形态加速演变的新趋势，站在强军胜战的新高度，规划好“国土空间战略性大后方”，让中华民族子孙后代拥有“强起来”的世界历史地位。

更新时代接续发展决定了未来要更加聚焦笃定具有实践意义的战略目标，形成多边意义的战略方位和时代意义的战略格局的唯物主义大历史观所决定的制定规划的逻辑思维，以避免出现“人无远虑，必有近忧”的现象；遵循马克思主义的时空观，不断创新接续发展的新形态、新模式、新方式，客观分析国际形势变化，科学认识国情国力演化，针对出现或可能产生的问题，以研究、思考与理论指导“实践假想”的新方法，坚决跳出“书斋式”制定规划的束缚，强化一线调研监督。通过理论与实践相结合，区域与城市要牢固把握趋势性新机遇，精准锚定新奋斗方向、科学谋划发展新定位；确立以接续平衡高质量发展新视角，突出新规划期切实可行、落地落实的运行聚焦第一指向是“空间规划布局”。

笔者在多篇文章里，曾反复论证了“第一指向”决定了首要目标是寻找到

在中国全域超过16亿～18亿或更多人口后的本域最佳容纳新空间，寻找到新型城市圈群在国家经济地理新版图中合力打造利益共享体、实现一体化发展的最优落脚点，寻找到在世界打造命运共同体的全球经济新版图中拥有与之相关联的区域比较优势方位。区域与城市在顺应基本发展样态的科学实践中，要面对未来接续推进中国式现代化，突出聚焦以“全局战略”为导向、全域打赢“局部战役”为过程、不断创新“战术手段”为方式［4］。

三、区域与城市面向未来接续推进中国式现代化，

要以“两观”为指导，牢固把握好国内外发展大趋势，聚焦“先立后破”中国正呈现第三次伟大历史转折与改革开放的第五次经济浪潮相互交融发展的大趋势［5］；正处于世界百年未有之大变局、全面实现中国式现代化发展的新时代。

20世纪70年代末期，党的十一届三中全会后，中国拉开了经济体制改革的序幕；1993年11月，党的十四届三中全会作出了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，20世纪末期，中国确立起社会主义市场体制的基本经济制度；党的十八届三中全会开启了划时代的全面深化改革新时代。2024年7月，党的二十届三中全会明确提出，“继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”是全面深化改革的总目标；通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》以“十五部分、三大板块、六十条”的基本篇章结构，以确定超过300项的重大改革措施，擘画了全面深化改革的整体设计。未来规划期“要以伟大的历史主动、巨大的政治勇气、强烈的责任担当，冲破思想观念束缚，突破利益固化藩篱，敢于突进深水区，敢于啃硬骨头，敢于涉险滩”的“三敢精神”，在“到二○二九年中华人民共和国成立八十周年时，完成本决定提出的改革任务”后，“到二○三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”。

区域与城市面对未来多个规划期、挑战与机遇并存发展新格局的情势下，要紧紧围绕以中国式现代化为纲，抓牢新质生产力这个主题，把握好国内外发展大趋势，坚定地以“新战略观”与“科学实践观”（简称“两观”）为指导，把握好科技创新等多要素的综合运用，锚定全面完成党和国家部署的第二个百年奋斗目标第一步奋斗任务和基本实现社会主义现代化、高质量发展远景目标；

向着实现“人民生活更加美好，人的全面发展、全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”（《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》）的第二个百年奋斗目标砥砺奋进，实现由中国特色社会主义初级阶段向中高级阶段的历史性伟大跨越。完成“历史性伟大跨越”，要更加深刻认识，以统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，全方位实现物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明是新战略观的核心内容；“新战略观”指导制定理想的奋斗目标，以中国特色社会主义制度独有的强大组织力、动员力、执行力，推动具体的科学实践去实现这个目标，进而升华成以充分体现不断创新高水平发展、创造高质量运行的新形态、新模式、新方式为主题的“科学实践观”。以顺应国内外发展大趋势，其放在首位的是通过抓牢新质生产力这个主题，不断完善市场准入制度，完美实现接续平衡发展，这就决定了在科学实践中，要遵循生产力决定生产关系、生产关系必须适应生产力发展的马克思主义基本原理；进而不断调整和优化阻碍生产力发展、“过时”的生产关系运行形态、模式和方法，力促新质生产力与新型生产关系在相互适应中，充分体现“完美实现接续与持续平衡发展”的中国特色社会主义新格局。

“完美”的主要聚焦点，是从马克思主义的哲学高度深刻认识“先立后破”的新思维，即“立”是绝对的，“变”是永恒的课题，这就决定了推进经济社会发展没有一成不变的运行形态、模式和方式，并不断呈现螺旋式上升的发展大趋势［6］。实践证明，任何一种运行形态、模式和方式都需要集聚越来越大的效应力，评价其是否具有强大活力，第一标准是效应力大小，促使效应力最大化，才能使之有强大活力，成为可借鉴、可推广、可复制的范例。理论与实践共同揭示，改革是发展的动力，按照“着力破解深层次体制机制障碍和结构性矛盾，不断为中国式现代化注入强劲动力、提供有力制度保障”的指向；只要看准方向，通过实践证明有利于发展的新形态、新模式和新方式，要坚定地“立起来”。如，以创新链为第一要素，打造具有自主知识产权的新质生产力，极其需要面向世界，形成“双赢式”成熟性链型商品经济联合体发展新形态、新模式、新方式。

未来规划期“加快形成同新质生产力更相适应的生产关系，促进各类先进生产要素向发展新质生产力集聚，大幅提升全要素生产率”，要深刻认识任何

一个规划期都是一个经历跨数年度的历史发展阶段，以形态、模式、方式为三大内容构成的运行体，不同阶段、时点、空间环境中既会同时同步发生变化，也会出现前后或隔时、单一发生变化，进而形成中国特色社会主义规律体系里的“运行规律”［7］。“运行规律”决定了运行体显示出来的基本样态是：其效应力最大化之际就是正在进行的既有形态、模式、方式取得最成功最完满经济效果之时，也是需要格外关注变化了的新情况、新趋势、新问题出现之日；其显示出来的相对性，决定了效应力形成最完满之时点，如果再往前一步，很可能会走向它曾经是正确科学的反面；其显示出来的绝对性，决定了要以新认识再出发的新作为，彻底从“既有思维”决定的“过去式”的束缚中完全解放出来，要适时创立适应生产力发展新的运行形态、模式和方式，经过实践充分证明其拥有的“可行性”后，再破除原有的形态模式方式，这就是“先立后破”新思维的核心之处。

未来规划期继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。要以“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划、破立并举、先立后破”为指导，特别是聚焦“先立后破”，将改革进行到底，这是对马克思主义发展观理论与实践为一统的创造性伟大贡献，是推进中国式现代化的根本保证。

四、区域与城市面对未来接续推进中国式现代化，要聚焦完整准确全面深刻认识“双循环”发展国家大战略

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是以习近平同志为核心的党中央科学应对百年变局、重塑竞争格局、开拓发展新局的战略部署，充分显现党的创新理论体系把马克思主义中国化推向新高峰的一个伟大标志性成果；是中国适应社会主义初级阶段基本国情，指导国民经济精准标定历史性发展新方位，使未来规划期接续发展能够促使区域与城市经济实力、科技实力、综合国力等普遍跃上新台阶。实践证明，“双循环”发展战略拥有不断释放“推进力”的强大活力。

面向未来，要聚焦“双循环”发展形成的国内外发展空间，解决好影响生成强大“推进力”的疏堵点，坚定突破痛点与难点，以锻铸新质生产力为主题，形成发展体系固有的补链固链强链延链功能；聚焦以全流程创新链条为主导，以消费者为中心，全面对标与对表“中国制造2025”和“国家科技创新2030—重大项目”等重大战略目标确定实现的时点，不断拓展东西南北中全方位创新

生态链的效能空间，形成不断迭代的强大核心竞争力；聚焦紧紧围绕产业链和供给链，突出持续增强供应链的韧性，确立在全球供应链中不可动摇的关键地位，以加快发展数字经济为基本抓手，突出发展集成电路产业和软件产业为核心的信息产业，加快补全链条的缺陷、固化链条的比较优势，强化链条所有环节拥有核心技术而演化成强大竞争力；聚焦人才引力链、技术创新链、产业配套链、要素供应链、金融供给链、产品价值链、政策支持链的“七链统筹”耦合发力，充分发挥“举国体制”的强力优势，以不断提高补链、强链水平为基本抓手，全方位建立全链性经济发展体系，这是高水平社会主义市场经济体制的一个鲜明标志。在不断开拓世界消费市场的进程中，2024年末中国企业在家电、电动汽车和消费电子产品领域取得重大进展，中国智能手机品牌占据世界市场同类产品的半壁江山，美国下载量最大的5个应用程序中有4个来自中国①；国家主席习近平在二○二四年新年贺词中发出赞誉“国货潮牌广受欢迎，国产新手机一机难求”，这是中国经济社会发展的“新亮色”。

区域与城市是深入实施“双循环”国家大战略的主体空间。要深刻认识实施“双循环”国家大战略不是“权宜之计”，而是必须长期践行的具有创新性、创造性、创立性鲜明特征的国策［8］。“国策”决定了“双循环”最伟大理论意义是遵循“五大发展理念”导向的发展规律，要深刻认识中国内需市场已经成为人类命运共同体的共享市场，缔结着越来越多造福于世界人民的丰硕成果，展现着人类共同渴求、可持续发展的未来美好愿景。要牢固把握多边主义主导经济全球化不可逆转的大趋势，新一轮经济全球化必然在中国主场进行，同步要继续扩大开放，拥抱更广阔的世界市场；2024年9月中非合作论坛北京峰会中非“共逐现代化之梦，必将掀起全球南方现代化热潮”，凸显中非友好穿越时空，跨越山海，薪火相传；“主场”决定了大城市是处于首位的主战场，只有把实现生产总过程的落点始终放在以拥有世界最大人口数量和不断提高人民收入增长水平为支撑的国内消费市场，才能始终顾及国际市场需求，形成中国与世界互联互动新发展格局。

“国策”决定了“双循环”最深邃实践意义是继续以“江山就是人民，人民就是江山”理念，指导强化制度力，造就全民族牢不可破的同心力。立足国内、放眼世界，“中国与世界共享市场机遇”成为“双循环”战略一个鲜明的指向性标识。更新时代深入持续进行“双循环”的科学实践，力促中国“经济大海”演绎着一浪高过一浪的排山倒海强大气势，形成巨大“磁心力”，让中

国特色社会主义不断焕发巨大的生机活力。理论与实践证明，通过“双循环”发展之路，其本质是永葆中国特色社会主义之强大活力，实现以“中国梦”为主题的中华民族从“站起来”、到“富起来”、再到“强起来”的伟大复兴，聚焦之点是引领区域与城市经济社会实现长期接续平衡发展。区域与城市面向未来规划期，实施“双循环”发展国家大战略，无论是从国家的视域，还是从具象性的区域与城市的视角，区域与城市既要不断提高国内跨区域经济一体化发展水平［9］，使之成为城市集群“同城化”的物质基础，又要不断提高跨国别（地区）开拓时空合作的发展水平。着眼于未来每一个规划期接续发展的未来，区域与城市实施“双循环”战略，极其需要精准锚向不断提高跨区域、跨国别的开拓时空合作的发展水平［10］。

一是再认识“双循环”的伟大理论与实践意义，要不断聚焦提高“密织型”交通网络建设水平，通过区域与城市在实现同一化发展的进程中，以其拥有的静态与动态比较优势和正在快速发展的以“大港口”为主要标志的基础设施建设［11］，深入实施“一带一路”倡议，加快“完善推进高质量共建‘一带一路’机制”；加快建设“立体互联互通网络”，以绿色丝绸之路引领，为数字之路赋能，使中国与世界在共同形成协调协同发展的新模式中，中华民族积蓄的能量喷薄而出。

国家规划的“密织型”交通网络建设已经取得巨大成果，如2024年末高铁网主通道已建成4．8万公里，为区域与城市发展提供了强力支持。再如，青岛港以节省80%人员、提高效率30%以上为鲜明标志的、世界首个全自主自动化码头三期工程的投入使用等，为不断提高国内外开拓时空合作发展水平提供了雄厚的物质技术基础；同时，为中西部地带如郑州、西安、兰州等“一带一路”重要支点和越来越多的节点城市提供了高效快速发展对外货物贸易的出海口。

要深刻认识2013年开始的具有全球化合作发展的“一带一路”倡议，通过共商共建共享，创造源源不断的全球公共产品，建设互利共赢跨国界的全链型现代商品经济生产与贸易联合体，通过加快建设陆海新通道，不断提高与世界各国（地区）共同开拓时空合作的发展水平。如中国援建的秘鲁钱凯港是“一带一路”的重要项目，也是南美地区首个智慧港口，显现了中国特色、中国气派；其正式开港使秘鲁到中国海运时间缩短至23天，具有重要的世界意义，成为实现全球可持续、包容、具有强大韧性发展的典例；再如，粤港澳大湾区突出打好外贸、外资、外包、外经、外智“五外联动”组合拳，充分发挥重大合

作平台的引领带动作用，取得明显效果；还有中国与巴西宣布在已经建立战略伙伴关系和全面战略伙伴关系的基础上，构建更公平世界和更可持续星球的中巴命运共同体等，这对于打造人类命运共同体具有重要的世界意义。据海关总署发布数据显示，2024年中国货物贸易进出口总值43．85万亿元、同比增长5%，其中，出口25．45万亿元，同比增长7．1%；进口18．39万亿元，同比增长2．3%。产品竞争优势稳固，如机电产品出口达15．13万亿元、同比增长8．7%，占出口总值的59．4%；截至2024年12月末，国家外汇储备规模达到3．20万亿美元；对共建“一带一路”国家全年进出口22．07万亿元、同比增长6．4%，占进出口总值的50．3%；2024全年开行中欧班列开行1．94万列、同比增长10．7%，发送货物207．72万标箱、同比增长9．2%，其中中国西部陆海新通道班列发送货物96万标箱、同比增长11%。

面向未来，要深刻认识共建“一带一路”正进入高质量发展新阶段，要坚持一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干；要继续“优化区域开放布局，巩固东部沿海地区开放先导地位，提高中西部和东北地区开放水平，加快形成陆海内外联动、东西双向互济的全面开放格局”。区域与城市要持续深入实施以“一带一路”倡议为主体的、全方位构建互利共赢跨国界的全链型现代商品经济生产与贸易联合体，加快推进几乎遍布国土全域的自贸区或自由港建设；要强化突出发挥东部日益成熟的、以上海建设“五个中心”和粤港澳大湾区等为标志的、越来越多的发展外向型经济新高地的作用；要以国家批准湖南省建设《中非经贸深度合作先行区建设总体方案》为新契机，力促中西部省域加速提高与世界各国（地区）共同开拓时空合作的发展水平；要以“东北全面振兴”为新指向，突出东北大区域加快与东北亚和俄罗斯等国家与地区的深度合作，全方位提高发展外向型经济水平。

二是再认识“双循环”的伟大理论与实践意义，不断聚焦提高以收入结构、生产结构、需求结构、消费结构、价格结构为主要内容的“五大结构”［12］在一个平面上形成合理结构比的排列水平。理论与实践共同揭示，新质生产力基本属性决定了区域与城市发展空间形成的整体生产力，主要显现在创新力、枢纽力、结构力这三大要素的合力发展上；进而引发决定了由新发展方式替代传统发展方式、形成高质量发展新格局的新结构；“新结构”表现为“五大结构”在一个平面上形成更加合理结构比的排列新水平，并与实施“双循环”战略密为一体。面向未来规划期，在接续推进中国式现代化的进程中，需要再认

识“双循环”的伟大理论与实践意义，通过深入体制与机制改革，科学把握不断提高“五大结构”在一个平面上进行合理结构比的排列水平，形成相依相靠、相辅相成的完整的运行体系。“运行体系”的实质内容是：

要以收入结构为“本”，使之充分发挥“本”的作用。以社会主义制度决定的经济社会发展的根本目的为指向，不断提高满足全体人民追求日益增长的幸福生活的发展水平，不断实现衡量幸福生活指数的新目标。面向未来规划期，要坚定不移地以“人民江山论”为指引，必须把收入结构为“本”放置于首位，离开了这个“首位”，其他四大结构就失去了中国特色社会主义发展的经济社会意义。为此，要遵循社会阶层结构演化规律，不断提高劳动报酬在初次分配中的比重，有效解决收入结构客观存在的缺陷，不断优化经济社会阶层性收入结构；通过深化体制与机制改革，解决好城乡之间、地区之间、企业之间（企业内部）以及不同行业之间客观存在的明显贫富差距和阶层分化问题；要在合理调节过高收入的同时，通过强化劳动法律法规执行，完善工资分配制度，既允许存在相当比例的高收入群体，又必须力促半数以上人群进入中等收入阶层，使之成为收入结构里的主流群体；要通过强化不断提高最低工资标准，不断降低收入群体与高收入群体的差距水平，切实保障退休人员能够适时提高养老费的权益；要坚定地实现一定时空范畴里的收入倍增目标，逐步有序提高全体国民的收入水平。

要以生产结构为“基”，使之成为其他四大结构高效运行的雄厚物质基础。要遵循生产促进消费、反过来消费促进生产增长的发展规律，不断提高绿色循环生产结构水平。要深刻认识，任何一个区域和城市，如果不长期坚持“以生产结构为基”的理念引领经济社会的发展，“收入结构为本”只能是空话，也不会在行政治理空间取得其他三大结构实现科学的合理配置效果。未来规划期以新质生产力为主题，加快推进新兴与未来产业发展形成的新经济新形态不断改变着人类经济社会的生产方式和消费方式。研究案例充分显示，不断提高生产结构水平，要突出以类脑智能、量子信息、未来网络、深海空天开发等为主要内容的、重中之重的未来产业发展；要力促前沿科技不断实现新突破，抢占未来产业新通道，把未来产业放置于建立现代产业体系的首位，并形成完善的链式运行体系，实现陆海空间全域新布局新格局。要突出实施好大项目战略，通过“四面八方”的多渠道，切实抓好大项目储备工作；要明确认识，不同区域与城市客观存在着的发展差距，在很大程度表现在项目储备工作的力度与深

度上。

要以需求结构为“道”，使其成为实现其他四大结构顺畅发展之“道”。要深刻认识中国正在打造“人类命运共同体”的进程中，呈现出国内需求与消费合力促进新兴市场快速成长的大趋势。“大趋势”决定了原存的传统性需求消费市场极其需要在成长和转型中，尽快消除受传统文化影响出现的问题，以适应世界需求消费市场发展的大潮流；加快培育符合国情与优秀传统文化相统一的、成熟性的国内新兴市场，建立适应消费市场发展的刚性与软性需求结构；通过打造适应消费者新需求的、越来越广泛的新需求平台，形成特殊与一般相融合的消费群体，不断创新刺激需求的打卡空间、提高需求市场资源的配置水平。

要以消费结构为“台”。现代经济社会发展的过程中，形成越来越多的适应现代需求结构的消费平台。按照“增强消费对经济发展的基础作用”的理论指引，既不能固步自封，也不要盲目跟风，而要与时俱进，不断提高“首发产业”促进消费新结构形成的“作用力”水平，特别是通过城市老区基础设施更新等建设，构建越来越多的线上线下网红打卡与热场的、具有国内外影响力的多形态多模式多手段综合运行的消费平台，打造越来越多与生产、收入、需求结构同步发展的“平台”性新场景。习近平总书记强调，加快产品更新换代是推动高质量发展的重要举措，要鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新。2024年3月，国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》提出，要实施设备更新、消费品以旧换新、回收循环利用、标准提升四大行动，提高国民经济循环质量和水平。这就决定了未来规划期经济社会发展极其需要改变或抛弃“过去式”的营销形态与模式，不断创造充分体现“新场景”的营销新形态与新模式。要加快建设以“溯源”为主题的数字化新形态消费平台，加快建设长期可持续的“以旧换新”新模式消费平台，不断提高打卡率，并与其他四大结构在一体化运行平面上、充分展现完美的结构比排列新水平新形象。

要以价格结构为“路标”，按照“路标”的指向，以价格结构紧连其他四大结构为抓手，充分发挥价格管理机构和媒体等部门的职责，充分发挥人民群众的监督作用，使全社会合力消除“宰客”现象。要通过合理的价格结构、最大化刺激消费欲望，实现“五大结构”最终在接续平衡发展中建成完整的区域与城市消费市场接续平衡运行新结构，不断开创率先建立特色性现代绿色经济

社会新结构新局面，在实施“双循环”国家大战略的新过程中，不断开创经济社会可持续发展、实现“通赢”的新局面。

五、区域与城市面对未来接续推进中国式现代化，要聚焦国土全域陆海空间同一化发展新格局，自觉融入“东部高效率先、中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的国家大战略

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央抓住历史性的机遇，以伟大的担当和担责精神抓住实施京津冀协同发展战略突破口，坚定地开创以打造利益共同体为主题、以实施大国区域经济发展空间新格局为主体的国家区域发展总体战略，使中国国土空间布局进入新常态化主导的、以城市圈群为标志的区域协调协同发展新时代。其基本发展样态是以新“常态化”经济形态为物质基础，区域遵循“多极多圈多带多区”经济社会发展规律，不断完善区域协调发展的体制与机制，以大中小城市为“纽带”，以国家和大区域中心城市为“顶梁柱”，以现代化城镇为“骨架”，构建优势互补的政策体系，形成科学的生产力空间布局和合理的生产力配置体系；按照以协同价值理念为引领，强化协同发展力度，推动区域协调发展和城乡协调发展；以区域发展实践价值与理论价值的统一为基本原则，进行中国特色社会主义生产关系新的重大调整，展现区域经济协同发展创新化、一体化、融合化、特色化新格局的鲜明特征，全面加速推进实施区域发展总体战略。实践证明，实施区域发展总体战略已经取得世界瞩目的伟大成就。如，“奋力谱写东北全面振兴新篇章”；再如，结合实施大城市战略［13］，以世界眼光、高标准规划、高质量发展，定位于“千年大计、国家大事”的雄安新区建设的同时，加快推进北京城市副中心建设，使其形成北京古都繁荣光彩的两翼，再加上快速发展的廊坊市，结出京津冀协同发展的丰硕新成就；2025年2月，京津冀协同发展11周年新闻发布会指出，2024年三地GDP增速分别达到5．2%、5．1%、5．4%，均高于全国平均水平，区域经济总量合计11．5万亿元，是2013年的2倍余；“长江经济带活力脉动，粤港澳大湾区勇立潮头”，成为率先发展的典范性案例等。据国家统计局数据显示，2024年实现GDP东部地区70．24万亿元、中部地区28．72万亿元、西部地区28．74万亿元、东北地区6．35万亿元，同比分别增长5．0%、5．0%、5．0%、4．4%；2023年中国实现GDP超万亿元的城市达到26个。

面向未来规划期，区域与城市在坚定不移地实施海洋经济发展战略进程中，要以“大土地”观［14］、通过以建立“共建陆海新通道”为导向，“打造世

界级海洋港口群，打造现代海洋经济发展新高地”，加快推进陆海全域空间同一化发展［15］；要以准确识变、科学应变、主动求变的新观念，抓住发展新形态、运行新模式、操作新方式，尽速将“过去式”的“东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴”转变为体现更新时代新具象型的“东部高效率先，中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的新格局。

“新格局”决定了要加快完善区域协调发展机制，“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系”；长期实施“持续深入推进长三角一体化高质量发展”的国策，充分发挥粤港澳大湾区高质量发展的动力源作用，使之充分显现中国式现代化增长较快、结构优化、质效向好的鲜明特征，以高水平的新质生产力实现发挥“先行探路、引领示范、辐射带动”的示范型作用；深入以立足功能定位和产业基础、做强做大特色优势产业为目标，实施西部大开发战略。要更加聚焦省域空间突出做强做大特色优势产业，建设活力性主体功能区，如山东港口型主体功能区和甘肃“河西黄金廊道主体功能区”等，使之成为国家发展现代海洋经济与陆海空间同一化发展新高地；福建以深化国家生态文明试验区建设为基本抓手，不断实现重点领域、重点流域、重点海域合为一体，建设从山顶到海洋保护治理全方位的主体功能区；安徽以深入参与长三角一体化发展为牵引，带动省域内各功能区协调发展，成为显现陆海内外联动、东西双向互济的创新型主体功能区；湖北以武汉都市圈为中心、中国中部地区加快崛起的重要战略支点为鲜明标志，建立长江中游城市群协调协同联动发展的全链性主体功能区。同步，省辖市及以下县域区域，要突出建设越来越多特色性功能区。随着实践的发展，构建与完善大国区域经济发展空间新格局进入以中心城市为主导、加快推进城市化与新型城镇化、实现城乡融合发展的新阶段。“新阶段”要锚定乡村全方位振兴，突出农业增效益、农村增活力、农民增收入；突出不断提高农村生态、农业生态、乡村环境生态化水平，使之成为推进中国式现代化“强农固本”的基础性支撑。

“新阶段”充分显现中国必将进入由省域或市域单一运行模式转向以城市集群同城化为标志的基本运行模式，构建形成大国区域经济发展空间为主体、深入实施国家区域发展总体战略成熟性新阶段，这是实现新中国第三次伟大历史性转折的重要内容之一。

“新阶段”要遵循“城乡融合发展是中国式现代化必然要求”的城市发展规律，加快实现2023年末统计尚未改制的7个地区和3个盟①完成撤“地（盟）”、

改制为省辖建制市；要在实施大城市战略进程中，符合条件的县域，要适时完成“撤县设区”。要认真借鉴福州市实施“3820”战略工程和浙江省实施“八八战略”等成功经验，重视建设一批带动乡村振兴、富有活力的镇级小城市［16］，高度关注成熟性小城镇“撤镇改市”的风向（如浙江省2019年8月对龙港镇撤镇改市）等，全新构建城市集群空间布局新骨架。实践研究成果证明，在一个区域空间里大中小城市相继崛起与快速发展，相邻区域与城市之间空间联系度已经呈现越来越紧密的发展趋势。

面向未来规划期，要深刻认识，由城市创新力、枢纽力、结构力不断产生强大新动能的推动下，单体城市空间已经难以独自容纳越来越快速发展的生产力，形成城市生产力越界发展的态势，这就客观地要求相邻大中小建制市通过协调协同发展，形成“1+1＞2”的合作空间。这种合作空间不断推动促成越来越大社会生产力的实践，催生了“城市集群”理论概念的形成；反过来，以“城市集群”理论概念指导实践，形成了区域经济发展新形态。新形态决定了以大城市为主导形成“城市经济圈”。“城市集群”与“城市经济圈”在理论概念上的区别是，前者表达的是由完整的数个或数十个建制市行政管辖全域，形成发展边界拥有精准地理坐标与公认分界的清晰性完整性行政管辖空间的鲜明特征。后者表达的是大城市通过创新力、枢纽力、结构力合力推动，形成具有跨省域或建制市行政管辖范围，而又具有一定模糊性空间特征的“城市经济圈”；模糊性空间决定的“圈”，会产生圈的“波纹效应”，推动圈的有“界”或无“界”，甚至是以“飞地”式相联的空间载体，形成域际的“圈经济”［17］。为理论上表述方便，实践上易于操作，会把两者结合于一体，一般称之为“城市圈群”，使之成为构建与完善大国区域经济发展空间新格局的主要内容之一

［18］。实证研究形成的案例显示，加快推进“城市圈群”合力发展，需要聚焦通过强力建设商品经济联合体，以此促使形成富有活力的“城市圈群”。

在特定地理区域内，高密度分布的科研机构、高校、企业和创新产业集合体等为主体的发展空间，通常具备强大的创新能力，不断提高全域新质生产力发展水平，并在世界科技与经济发展中扮演重要角色。面向未来规划期，中国要力促越来越多的城市进入“GDP万亿城市”，并同步不断提高构造新质生产力的硬软经济指标的发展水平。据2024年9月26日世界知识产权组织发布的《2024年全球创新指数报告》显示，中国在全球创新力指标中排名位居11名，是近十年来创新力上升最快的经济体之一；全球十大科技创新集群里，亚洲占据七个，

其中中国有四个，即中国深圳—香港—广州城市群、北京市、上海—苏州城市群、南京市。2025年2月20日在英国伦敦发布的《2025年全球软实力指数》排序中，中国位列第二名。另据上海华顿研究院2023年发布的数据和各市公开发表的统计资料，2023年中国实现GDP超万亿元的26个城市GDP绝对值排序及分别占国家比重省域比重硬软经济指标综合分值及其排名如表1所示。

面向未来规划期，在“城市圈群”发展中要特别突出大城市的精准定位。2023年12月初，习近平总书记在上海考察时明确指出，上海要“聚焦建设国际经济中心、金融中心、贸易中心、航运中心、科技创新中心的重要使命，以科技创新为引领，以改革开放为动力，以国家重大战略为牵引，以城市治理现代化为保障，勇于开拓、积极作为，加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市，在推进中国式现代化中充分发挥龙头带动和示范引领作用”，同时，全面带动长三角城市集群的同一性发展。为此，2024年1月国家发布了《浦东新区综合改革试点实施方案（2023—2027年）》，以突出加快建设高水平人才高地等为亮点，进一步在重点领域和关键环节上赋予更大自主权，充分发挥其作为第一个国家级改革开放新区的历史性作用。统计数据显示，以2015年为基点，在上海充分发挥全面带动长三角城市集群的同一性发展同期，2022年长三角城市集群实现GDP为29．03万亿元，是2015年的1．8倍，占全国比重24．1%；创新共建指数为150．9，年均提高7．3；示范引领指数为124．2，年均提高3．5，充分展现出“东部高效率先”发展战略①。研究显示，如上海能充分发挥国际金融中心的作用，在国内要北接北京、南连深圳这两大金融中心，同时与哈尔滨、沈阳、西安、兰州、武汉、南宁、杭州、青岛等城市进行紧密合作，使之形成国际金融分中心。

实践证明，正是有了“城市集群”和“城市经济圈”呈现出加快发展的新态势，决定着更新时代区域与城市要以数智技术为主要手段、以创造创新新质生产力的科学论断为指引，在原有生产力物质技术基础上，形成更高水平的现代化生产力，实现更加自觉融入实施“东部高效率先、中部加快崛起、西部深入开发、东北全面振兴”的国家大战略中去；同步在不断提高区域与城市积聚环境生态力水平的过程中［19］，寻找到各自发展的精准位置。锚定“位置”的精准点需要落在实现充分平衡高质量发展为主题的点线面角综合支撑多极点多轴线多层面多视角的互融性、复合性、特色性、立体性多维度空间配置生产力上［20］；为此，区域与城市要从具体情况，制定好新时代高效配置新质生

产力发展的空间规划；如山东以港口型主体功能区为空间、打造中国北方区域经济重要增长极，发挥建设沿黄生态经济新轴带的龙头作用，形成新形态发展的新案例。按照在中国式现代化建设中，奋力谱写中部地区崛起新篇章的伟大指向，以充分发挥其是中国重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高新技术产业基地和综合交通运输枢纽的比较优势。2023年底，党和国家从标定历史性发展时代新方位出发，为充分发挥深圳作为国内三大金融中心城市之一的带头作用（深圳实现GDP位居中国城市第3位和世界城市第10位），形成以文化、高新技术、物流、金融四大支柱产业为标志的现代产业体系的比较优势，批准建立由深圳、东莞、惠州全域及深汕特别合作区组成的拥有土地面积16273平方公里的“深圳都市圈”，使之成为具有世界性影响力的重要经济中心之一，为加快实施国家区域发展总体战略、构建与完善大国区域经济发展空间新格局、建设中国特色社会主义先行示范区带来巨大推动力。

2024年7月4日习近平主席在“上海合作组织+”阿斯塔纳峰会上发表的《携手构建更加美好的上海合作组织家园》的重要讲话中明确提出，“在本组织旅游和文化之都青岛主办绿色发展论坛、妇女论坛，欢迎各方积极参与”，为青岛在更广领域、更深层次开展探索，强化建设中国“沿海重要中心城市”，以上海合作组织示范区为支点，搭建高能级开放平台、加快建设更高水平开放型经济新体制，为不断提高跨国别（地区）开拓时空合作发展水平提供了重大的历史性新机遇。同年7月8日，“上海合作组织国家绿色发展论坛”在山东青岛举行，山东坚定扛牢“走在前、挑大梁”的使命担当。国际电信联盟和联合国训练研究所2024年3月发布的《全球电子垃圾监测》报告指出，“2022年全球产生的电子垃圾6200万吨，比2010年增加82%；预计到2030年比2022年增长30%，达到8200万吨”。青岛作为在世界具有影响力的重要电子产品生产城市，如何面对电子垃圾及其他影响绿色发展问题，设立国际性的“青岛绿色发展论坛”，充分体现了“挑起大梁走在前，乘势而上正当时”。这不仅是青岛面向未来的绿色宣言，更是中国践行全球发展倡议、贡献可持续发展“中国方案”的生动实践，展现了在时代挑战面前，以行动兑现承诺、以合作共筑未来的大国担当。

“十五五”期间医院规划发展面临的形势分析

李少冬

规划是事业发展战略管理的重要内容和行动指南。2025年是实施“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划制定出台之年。医院作为医疗事业不可或缺的重要组成部分，其发展规划制定的质量高低，直接关系医院高质量发展的前景，直接关系卫生健康事业发展的全局，直接关系广大人民群众的健康福祉，而科学、系统地分析发展形势是医院发展规划制定的基础和前提。鉴于此，本文在文献阅读、调查研究、政策分析和经验总结的基础上，从系统观念出发，对我国医院“十五五”规划发展所面临的形势进行初浅分析，希望能为各地、各医院研究制定“十五五”发展规划提供有益的借鉴。

正如党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》所指出的那样：“当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。中国式现代化是在改革开放中不断推进的，也必将在改革开放中开辟广阔前景。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须继续把改革推向前进”[1]。“十五五”期间，是医院发展融入国家改革开放全局、为推进中国式现代化提供坚强医疗服务保障的关键时期，面临的形势也是纷繁复杂的，既有机遇，更有挑战；既体现在宏观层面，也体现在微观层面，要重点关注以下12个方面。

一、实现中国式现代化是总目标

2022年10月16日，习近平总书记在中国共产党第二十次全国代表大会上宣告：“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”[2]。2024年7月15日，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议指出：“进一步全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。到二三五年，全面建成高水平社会主义市场经济体制，中国特色社会主义制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化，基本实现社会主义现代化，为到本世纪中叶全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础”[3]。全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；从2035年到本世纪中叶把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义

现代化强国。显然，中国式现代化需要卫生健康事业和医疗事业现代化作为内涵和支撑，其中很重要的一条明确要求就是在2035年要建成“健康中国”，也就是说，在“十五五”这个5年间，各级各类医院要锚定2035年基本实现医院现代化这个总目标，以建成“健康中国”为抓手，重点落实“健康中国行动”赋予医院的具体的目标和任务。同时，要加强医院现代化内涵、方法和路径的研究，在医疗服务体系现代化、医疗人才队伍现代化、医疗服务模式现代化、医院管理现代化、医疗技术水平现代化等方面积极进行探索，全面推进医院现代化建设。

二、高质量发展成为主题和首要任务

2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会首次提出“高质量发展”表述，表明中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2020年10月，党的十九届五中全会提出，“十四五”时期经济社会发展要以推动高质量发展为主题，这是根据中国发展阶段、发展环境、发展条件变化作出的科学判断。2022年10月16日，在中国共产党第二十次全国代表大会开幕会上，习近平总书记提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务；2024年7月，党的二十届三中全会提出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，必须以新发展理念引领改革，立足新发展阶段，深化供给侧结构性改革，完善推动高质量发展激励约束机制，塑造发展新动能新优势[3]。2021年6月，《国务院办公厅关于推动公立医院高质量发展的意见》（国办发〔2021〕18号）下发，对今后一个时期公立医院高质量发展作出全面部署。根据上述文件要求和党的二十届三中全会的部署，“十五五”期间，高质量发展必然成为医院发展的主题和首要任务，各级各类医院必须紧抓这个主题不放，围绕上述国务院办公厅文件“五新一全面”的要求，结合各医院实际，重点在学科、人才、科技、管理、文化等方面全面加强建设，真正把高质量发展作为医院发展的首要任务。

三、进一步全面深化改革任务繁重艰巨

2024年7月18日，党的二十届三中全会认为当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。面对纷繁复杂的国际国内形势，面对新一轮科技革命和产业变革，面对人民群众新期待，必须自觉把改革摆在更加突出的位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革[3]。《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》提出：“深化医药卫生体制改革。实施健康优先发展战略，健全公共卫生体系，促进社会

共治、医防协同、医防融合，强化监测预警、风险评估、流行病学调查、检验检测、应急处置、医疗救治等能力。促进医疗、医保、医药协同发展和治理。促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局，加快建设分级诊疗体系，推进紧密型医联体建设，强化基层医疗卫生服务。深化以公益性为导向的公立医院改革，建立以医疗服务为主导的收费机制，完善薪酬制度，建立编制动态调整机制。引导规范民营医院发展。创新医疗卫生监管手段。健全支持创新药和医疗器械发展机制，完善中医药传承创新发展机制”[1]。这是继2009年以来，党中央对全面深化医改又一次明确要求和部署。“十五五”期间，各级各类医院要结合自身实际，把上述相关改革任务落到实处，重点在促进“三医”联动、优化医疗资源布局、建设分级诊疗制度、深化公立医院改革等方面有所作为，作出贡献。

四、科技革命浪潮带来前所未有的机遇和压力

随着以人工智能大模型为引领的新一轮科技浪潮的迅猛发展，当前医学科技创新的重点突破领域主要集中在人工智能、基因编辑、免疫疗法、生物3D打印、干细胞研究、生物传感器技术等方面。在这些方面我国与发达国家相比还有较大差距。近年来，以美国为代表的西方发达国家对我国进行科技打压。未来，美国新任总统或将继续对盟友施压，要求与其政策协调，而进一步加大对我国高科技发展的限制。应当清醒认识到，我国临床技术水平在新中国成立以来特别是改革开放以来取得了长足的进步，有力支撑了我国居民健康水平的提升，但与发达国家相比还有不小差距，主要体现在临床科技创新能力和临床治疗效果上，例如，我国癌症患者的5年生存率与美国、日本等发达国家相比还有较大差距，2022年肝癌的5年生存率我国是14.1%，而日本是40.4%，美国是36.0%。科技革命一方面是我们的机遇，同时也带来较大压力。各级各类医院尤其是头部医院要有机遇意识、危机意识，在“十五五”期间把临床科技创新放在特别重要的位置，为实现医学科技自立自强作出应有贡献。

五、人口老龄化加剧等因素使医疗健康需求呈现复杂性和多样化

当前，人口老龄化、生活方式改变、环境等因素共同作用，以癌症、心脑血管疾病、呼吸和代谢性疾病为代表的慢性病，已经成为我国居民的主要死因和最重要的疾病负担。我国慢性病死亡人数在总死亡人数中的占比已经超过88%，并且呈现年轻化和老年人群患病率高等一系列特点。截至2023年底，全国

60周岁及以上老年人口达29697万人，占总人口的21.1%，其中65周岁及以上老

年人口为21676万人，占总人口的15.4%[4]。值得注意的是，60岁及以上老年人慢性病的患病率超过78%，其中不少人同时患有两种以上慢性疾病；预计到2030年，我国慢性病患病率将高达65.7%，其中80%的慢性病患者需要康复治疗[5]。可以说，“十五五”期间以及今后相当长一段时期内，我国医疗服务需求呈现出新旧传染病防治风险共存、医疗救治需求不确定、慢性病服务需求持续快速增长、急性病和慢性病急性发作的救治需求明显增长、康复医疗需求持续释放、安宁疗护有较大潜在需求、智慧医疗和互联网医疗前景广阔、特需医疗服务需求潜力很大、全生命周期健康管理需求巨大等复杂特点。各级各类医院要根据各自在医疗服务体系中的定位，以医疗服务需求为导向，谋划好“十五五”期间的医疗服务供给重点领域。

六、相关制度政策体系有待进一步优化

2009年以来新一轮医药卫生体制改革取得了较大进展，但仍然存在一些制约公立医院乃至整个医疗事业高质量发展的制度政策方面的障碍，主要体现在以下几个方面。

（一）公立医院补偿机制仍然是基础性薄弱环节

科学合理的补偿机制是公立医院“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的基础性制度和政策安排。但是，在取消公立医院药品、耗材加成的大背景下，政府投入政策尚未到位，医疗服务价格动态机制尚未建立，特需医疗服务受到严格限制，医保支付制度有一定的局限性，加之公立医院经营管理也存在一定的问题，造成部分公立医院长期处于亏本运行状态，影响了公立医院作用的正常发挥。

（二）分级诊疗制度建设的制度政策体系尚未形成合力

医疗资源规划布局存在一定随意性，城市医院仍然处于盲目扩张阶段，对医疗资源的虹吸作用仍然强劲；医疗资源在地区之间、基层与大医院之间、医疗专业之间的不平衡问题仍然呈现扩大趋势，未能得到应有的重视；首层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗制度体系尚未建立起来，并呈现逆向发展趋势。据统计，基层医疗卫生机构的诊疗人次和住院人次占比分别从2009年的61.8%和30.5%下降到2022年的51.7%和15.1%[6]。

（三）现代医院管理制度建设仍处于摸索阶段

2017年以来，各地、各医院在探索建立现代医院管理制度方面努力作为，但效果不明显，主要原因在于外部治理体系尚不完善，主要包括公立医院领导

人的选拔作用机制尚不科学、公立医院补偿机制不够健全、医疗服务价格调整难、适应医疗行业特点的薪酬制度尚未建立起来、医保支付政策存在一定偏差、公立医院编制备案管理落实尚不到位、同工同酬同社保的问题没有解决、公立医院经营自主权受到诸多制约等。“十五五”期间，公立医院改革的重点在于破除上述不合理制度政策的制约，按照党的二十届三中全会的部署，进一步全面深化公立医院改革，达成“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的公立医院改革目标。

七、体系内部市场竞争日趋激烈

人民群众对优质医疗资源的强烈趋向作用、医疗资源的无序布局和扩张[7]、医疗服务收入成为医院收入主要来源、基本医保基金的有限性、医疗服务价格的不合理、社会资本办医的发展、交通更加快捷便利、异地就医的无序放开、家庭医生制度和签约服务不到位[8]等因素，造成目前医疗服务体系内部市场竞争日趋激烈。城市大医院之间、公立医院与民营医院之间、城市与农村之间、医院与城乡基层之间、本土医院与外资独资医院之间并非协同合作的关系，根本上还是竞争关系。这种竞争对于构建整合型医疗卫生服务体系十分不利。例如，竞争造成很多无效就诊的问题，我国城乡居民人均就诊次数、入院率从2009年的3.9次和9.5%分别上升至2023年的6.8次和21.0%[9]，这当中有相当一部分是重复无效就诊和住院；检验检查结果互认问题也一直没有解决好。医院之间的竞争始终客观存在，但这种竞争应当有利于提高资源利用效率，有利于为人民群众带来更多健康利益，而不是重复就诊、无效服务。商务部、国家卫生健康委、国家药监局联合下发的《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，已经拟允许在北京、天津、上海、南京、苏州、福州、广州、深圳和海南全岛设立外商独资医院，独资医院的设立能否对我国医疗服务市场带来鲶鱼效应，还有待进一步观察。“十五五”期间，各级各类医院要从大局出发，立足自身实际，以提供优质高效的医疗服务为己任，促进医疗事业高质量发展。

八、整合型医疗卫生服务体系是必须坚持的体系建设目标

1996年，世界卫生组织提出整合型医疗卫生服务体系概念，并将其定义为“对体系内卫生服务所涵盖的各项资源进行组织和管理，使人们在需要的时候能够通过友好的方式获得其应得的系统性卫生服务，从而得到其想要的结果并产生经济价值”。整合型医疗卫生服务体系有利于提升医疗单位间的协作效率，促进医疗资源的合理配置，提升民众所接受的医疗服务的系统性，因而世界大

多数国家都进行了积极的实践与探索，我国也积极响应。中共中央、国务院于2016年10月印发并实施的《“健康中国2030”规划纲要》中明确要求“全面建成体系完整、分工明确、功能互补、密切协作、运行高效的整合型医疗卫生服务体系”。2020年实施的《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第三章第三十四条明确规定“国家建立健全由基层医疗卫生机构、医院、专业公共卫生机构等组成的城乡全覆盖、功能互补、连续协同的医疗卫生服务体系”。2023年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》的工作目标中明确提出“到2035年，形成与基本实现社会主义现代化相适应，体系完整、分工明确、功能互补、连续协同、运行高效、富有韧性的整合型医疗卫生服务体系，医疗卫生服务公平性、可及性和优质服务供给能力明显增强，促进人民群众健康水平显著提升”。在医疗事业发展和整合型医疗卫生服务体系的建设中，中医药和社会办医发挥着重要作用，不可或缺。同时，我们应当更加重视工业化、城市化、市场化、国际化、生态化、社会治理现代化对整合型医疗卫生服务体系建设产生的重大影响以及给医院改革发展带来的机遇和挑战。因此，“十五五”期间，建设整合型医疗卫生服务体系也应当成为医疗卫生体系建设目标，也是各级各类医院需要参与的一项重大工程。

九、医疗服务模式创新是大势所趋

随着以人为本、以患者为中心的理念深入人心，以及医疗科技的迅猛发展，这些因素促进了临床新技术、新方法的广泛应用。医疗服务和管理受智能化、智慧化等因素的影响，医疗服务模式不断创新，主要包括以下10个方面。①预约诊疗形式更多样，包括网上预约（移动、电脑）、自助预约、诊间预约、社区和基层预约、电话预约、一站预约、第三方预约、提醒预约等。②家庭医生签约服务的新趋势，如何通过“互联网+”思维，通过智能化、信息化的方式提升家庭医生服务能力已经成为了家庭医生服务发展的新趋势。③日间服务规模越来越大，在未来医疗控费的压力下，医院有意愿将日间手术中心独立出来，并将这一块业务做大，甚至未来可能做成连锁。④床边服务内容更丰富，包括床边入（出）院、床边结算、床边康复、床边检查、床边健康宣教、床边娱乐等。⑤远程医疗向纵深发展，高度智能化、智慧化的远程诊疗更加精准、快速、有效，通过移动互联，达到随时随地、多方参与、信息互通、联合远程的诊疗模式，特别值得一提的是远程智能临床试验，也称为虚拟试验，有望在未来10年发展成为定式。

⑥互联网医院逐步形成定式，其以互联网医院为载体，拓展多领域、多维度的互联网线上业务，强化核心诊疗照护功能，重点从以下几个方面提升：一是功能条块式的建设方式将向全年龄段、全病程管理的服务对象视角转变；二是未来互联网医院的发展方向会向着患者全病程管理和全生命周期健康服务进行转型，从线上咨询、复诊开药，向着涉及核心医疗如检验检查开单、检验检查预约、床位预约方向进行延展；三是重点发展健康促进，包括创新服务模式，探索健康管理，如健康科普、健康直播、健康资讯、健康随访及健康服务等。

⑦定制医疗（精准医疗）普遍开展，今后患者去医院就诊时，除了常规的诊疗方案外，还将获得与自己遗传档案相关的资料与数据，通过电脑的帮助，在医生提供的多个治疗方案之间进行筛选，包括药品种类、服用剂量和效果等，以期获得最佳的疗效和最少的不良反应。⑧健康管理成为刚性需求，在信息化、智能化的加持下，通过持续跟踪服务，形成一个健康管理服务的闭环系统，同时健康服务业迎来高质量发展阶段，其将成为现代服务业的主流业态和新的经济支柱产业。⑨“专科超市”成为新型特需服务模式，即在一个楼宇或街区内，多个高水平门诊部、诊所集中配置，共用检查检验、手术室、消毒供应、后勤保障等设施，为特定人群提供高水平的专科服务，并实现与其他高水平医院的双向转诊。⑩联合诊疗将有新范式，主要变化在：涉及的临床科室和病种会越来越多；不再是大型医院所专有的诊疗模式；社会资本有进入的机会；依托信息化、智能化、智慧化的支撑；形成多地点、多场景模式。在“十五五”期间，各级各类医院要紧跟医疗服务模式创新形势，以全面改善患者就医体验为抓手，结合医院自身实际，不断改善医疗服务。

十、科学化、法制化、精细化、智慧化管理成为必然

经过数十年一代又一代卫生健康和医院管理者的努力奉献，我国医院管理已经从经验管理、粗放管理等逐步走上科学化、法制化、精细化、智慧化管理之路，但也存在着很大的不平衡性。在科学化管理方面，一批批经过专业培训的医院管理者走上管理岗位，一系列医院管理标准、规范、指南出台实施，并逐步与国际接轨。在法制化管理方面，从制定医院规章制度肇始，以《中华人民共和国基本医疗与健康促进法》《中华人民共和国医师法》《护士条例》《医疗机构管理条例》《医疗质量管理办法》等为代表的医疗管理相关的法律法规规章体系逐步健全，医疗管理有法可依的局面已经形成。在精细化管理方面，改革开放以后，国际先进的医院管理理论和管理方法如PDCA循环、6δ管理、DRG、

平衡计分卡等引入和实际应用，极大地提升了我国医院精细化管理水平，同时，公立医院绩效考核、等级医院评审、医院经济管理年活动等，都极大地提升了医院精细化管理水平。在智慧化管理方面，以智慧医疗、智慧服务、智慧管理为一体的智慧医院建设在我国蓬勃兴起，有力促进了医院管理智慧化水平的提升。“十五五”期间，各级各类医院都应继续坚持在科学化、法制化、精细化、智慧化管理上下真功夫。

十一、新医改以来国家和部门层面的制度政策举措大部分还将延续

2009年新一轮医药卫生体制改革实施以来，国家及相关部委在国家层面已经部署的医院高质量发展、现代医院制度建设、进一步完善医疗卫生服务体系、分级诊疗制度建设、医联体建设等仍将继续推进并创新深化。在医保制度政策和监管方面，仍将深化并不断完善，主要体现在：医保基金使用的监管上，智能化监管、日常化监管、社会化监督、信用化管理、协同化监管将成为日常；医保支付方式上，仍将延续目前的制度政策，总额控制下的DRG、DIP等支付方式将全面实施，按区域或人头打包付费仍将处于试点探索阶段；医疗服务价格管理上，动态调整机制会有进展；基本医保待遇上，如何做到筹资水平与保障水平的协调一致是医保部门面临的一大难题，如果一味追求提高保障水平，则医院的利益将面临很大考验。在医疗管理和服务监管方面，国家医学中心、高水平医院、国家临床重点专科建设等能力提升工程将继续实施；公立医院绩效考核将继续开展并不断深化和完善；医院评审工作将进一步科学化、精细化、常态化；国家临床专科能力评估工作将全面推进，并实行专科能力分档社会公示制度，将对医疗市场产生强烈的引导作用；医疗服务改善方面，仍将立足于深入开展提升患者体验活动，医疗服务模式创新将进入新的阶段；医疗质量管理方面，仍将继续深入开展医疗质量提升行动，其中具有标志性意义的就是“破壁行动”要有突破；同时，依据相关法律法规规章和中央决策部署，对医疗服务要素监管将更加严格规范，医疗行业反腐斗争将持续深入展开。因此，“十五五”期间，各级各类医院要继续学好文件抓好纲，明确自身的管理责任和发展要求，积极主动地适应和不折不扣地落实上级部署和规定。

十二、需要一支高素质的医院管理干部队伍

经过长期努力，我国医院管理干部队伍建设取得了长足进步，专业化管理、专家治院已经成为发展共识和趋势，一支宏大的医院管理干部队伍正在形成，但仍存在“五多五少”结构特征，即低层次学历的多，高层次学历的少；医学

专业的多，管理专业的少；愿意从事医疗工作的多，愿意从事管理工作的少；领导层兼职的多，专职的少；靠经验管理的多，靠科学管理的少。当前，我国医院高质量发展遇到的瓶颈不少：医疗质量安全管理水平需要提高，存在一定安全隐患；医务人员工作积极性不高；医院经营管理效率不高；医疗纠纷事件居高不下；公立医院公益性淡化的问题不容忽视。凡此种种问题，一方面需要深化改革、完善政策，另一方面需要建设一支高素质的医院管理干部队伍。《“健康中国2030”规划纲要》明确指出“加强健康人力资源建设，推进卫生管理人员专业化、职业化”。2023年3月，中共中央、国务院《关于进一步完善医疗卫生服务体系的意见》强调“加强科学管理，压实责任，推进管理精细化”。因此，“十五五”期间，各级各类医院要把医院管理干部队伍专业化、职业化建设摆上重要议事日程，组织实施医院领导力提升工程，在不断建立和完善任职资格制度、选拔任用制度、职业化培训制度、考核奖惩制度等制度的基础上，真正培养和造就一支政治合格、专业适宜、经历合适、能力较强、素质较高、群众公认的专业化、职业化医院管理干部队伍。

面对纷繁复杂的医院改革发展形势，本人认为，“十五五”期间，我国各级各类医院规划发展总体要求是，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以满足人民群众日益增长的医疗健康服务需求为目的，以高质量发展为主题，以改革创新为动力，以维护公益性、调动积极性、保障可持续性为总原则，坚持新时代卫生健康工作方针，坚持依法治院、依法治医，坚持以人为本、以患者为中心，深化医院内部运行机制改革，积极创造医院发展的良好外部环境，深入推进整合型医疗卫生服务体系、现代医院管理制度、医疗联合体和分级诊疗制度、学科和专科能力等建设，发展医疗新质生产力，全面改善医疗服务，加强医疗质量安全监管，提高医院运营效率，坚持廉洁行医，大力建设智慧医院，谋划医院现代化建设，积极履行公益性和社会责任，为人民群众提供优质、高效、安全的医疗服务，为到2035年建成健康中国、实现医院基本现代化打牢基础、贡献力量。

由于形势在不断发展变化之中，各地医院发展水平存在很大的不平衡性，加之认知水平所限，本文对“十五五”期间医院规划发展面临的形势的认识不一定十分全面、科学、合理，可能存在一定的局限性，需要读者从实际出发进行把握。

“十五五”区域协调发展大棋局：轴带引领群区耦合

访中国国土经济学会理事长肖金成

千钧将一羽，轻重在平衡。区域协调发展是推动高质量发展的关键支撑，是实现共同富裕的内在要求，是推进中国式现代化的重要内容。近年来，我国区域协调发展理念、战略和政策体系不断丰富完善，一系列区域重大战略稳步推进，东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局加速形成。“十五五”时期，如何准确把握区域协调发展面临的新形势新任务新要求，统筹发力、兼顾效率与公平，促进区域协调发展，不断推动实现全体人民共同富裕？

“实现区域协调发展，需要打破行政区划的藩篱，既要发挥市场的决定性作用，促进要素在区域内外部自由流动，又要发挥政府的引领和能动作用，使得适合经济发展的地区集约高效、适合人类居住的地区宜居适度、重要生态功能地区山清水秀。”中国国土经济学会理事长、中国宏观经济研究院二级研究员肖金成在接受中国经济时报记者专访时表示，区域协调发展的重点是依托重要的交通干线，努力构建横贯东中西、连接南北方的经济带，以强化人流、物流、资金流、信息流的联系为核心，引导要素在经济带集聚，提高规模经济效益，形成若干个协调互动、布局合理、功能互补的城市群，并依托城市群构建经济区，同时加强国际次区域合作。

一、“十四五”时期我国区域协调发展亮点

中国经济时报：随着区域协调发展理念、战略和政策体系不断丰富完善，东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局加速形成。在您看来，“十四五”时期我国区域协调发展较大的亮点有哪些？

肖金成：促进区域协调发展是实现共同富裕目标的基本途径和重要举措。一般意义上的区域协调发展，既包括西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展四大区域战略，也包括支持“老少边欠”地区的发展。“十四五”以来，区域协调发展战略取得显著成效，区域比较优势发挥更加充分，中西部地区呈现出快速增长态势，区域发展相对差距持续缩小，区域发展的协调性显著增强，基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平不断提高，为构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系奠定了坚实基础。

黄河流域生态保护和高质量发展取得积极成效，是“十四五”时期推动区

域协调发展的一大亮点。黄河流域生态保护和高质量发展是2019年提出的区域重大战略，“十四五”时期全面推动实施。黄河流域横贯东部、中部和西部地区，覆盖山东、河南、山西、内蒙古、甘肃、青海、宁夏和四川等省（区），这一战略的实施不仅有利于黄河流域的生态保护，还促进了中西部地区的经济发展，缩小了与东部地区的差距，为区域协调发展提供了有力支撑。

成渝地区双城经济圈建设高歌猛进也是一大亮点。四川抢抓成渝地区双城经济圈建设契机，跻身地区生产总值超6万亿元的经济大省行列，成为地处西部的经济大省“挑大梁”的代表。同时，重庆都市圈与成都都市圈规划落地，促进川渝两地合作不断深化。川渝万达开地区统筹发展、川南渝西地区合作等持续推进，合作机制日益完善，显著缩小了与东部地区的发展差距。

此外，新疆地区的经济发展与稳定也是一大亮点。“十四五”期间，新疆的发展重心从维稳转向经济建设，探索出一条稳定与发展并重的道路。特别是2023年新疆自贸区的设立，不仅提高了贸易便利化水平，还吸引了更多的外资和企业投资，促进了新疆地区经济发展。依托独特的地理位置和资源优势，新疆积极融入“一带一路”建设，在贸易、产业等领域加速发展，为维护边疆稳定、促进区域协调发展提供了坚实基础。

二、“十五五”时期推动区域协调发展亟需解决的问题

中国经济时报：我国幅员辽阔、人口众多，各地区基础条件差别之大在世界上少有，统筹区域协调发展任务十分艰巨。据您分析，“十五五”时期，我国推动区域协调发展亟需解决的问题是什么？肖金成：我们在看到区域协调发展取得显著成效的同时，也要清醒地认识到，现阶段不同层次的区域分化、极化现象仍然存在，如四大区域的分化态势依然较为明显，区域内部地区之间经济增长差异也较大，经济和人口向优势地区集中日趋明显，传统工矿区城市经济活力不足等，新时期推动区域协调发展还面临不少困难和挑战。

从“挑大梁”的6个经济大省的分布来看，东部地区有4个，中部地区仅有河南、西部地区仅有四川上榜，即便将经济大省的范围扩大到地区生产总值排名前10的省份，东部地区有6个，中部地区有3个，西部地区只有1个，这直观地反映出东部地区在经济规模与发展质量上持续领先以及省域之间的发展差距。

产业梯度转移作为缩小区域差距的重要路径，在推进的过程中也面临诸多阻碍，究其原因在于中西部地区与东部地区间的成本落差不大。尽管武汉、郑州、重庆、成都等中西部省会城市在承接产业转移方面取得了一定成效，但也

形成了“一市独大”的发展格局，这种繁荣尚未有效辐射至省内其他城市。中西部地区推行的“强省会战略”，对标东部省会城市，却因人口规模、经济基础等差异，难以在短期内实现追赶。与此同时，省内省会与地级市间的差距持续拉大，中西部地级城市在规模、资源集聚能力上远不及省会，与东部地区城市数量多、地级市实力强的情况形成鲜明对比。破解这些难题，需要从政策引导、要素优化、环境改善等多维度发力，方能实现区域协调发展的目标。

城市群内外的发展差距也要重视。我国的城市群地区生产总值占比较高，人口占比较低，所以城市群内人均地区生产总值普遍较高。目前，我国的城市群虽然数量多、规模大，但无论在结构上，还是在功能上，以及影响力、带动力上还存在诸多不足。下一步，需要加强城市群内部交通设施网络化和空间结构合理化，通过集聚产业等方式提升非核心城市的吸纳能力，推进城市群一体化发展，强化城市群内部功能整合，加快解决城市群核心城市“一市独大”及区域发展不协调的问题。

三、“十五五”时期推动区域协调发展重点发力方向

中国经济时报：在您看来，“十五五”时期深入推动区域协调发展走深走实，加快构建优势互补、高质量发展的区域经济布局，重点发力方向有哪些？

肖金成：实施轴带引领战略。在充分发挥沿海经济带、长江经济带、陇海兰新经济带、京广京哈经济带等辐射带动作用的同时，还要立足国土空间开发的整体需求，积极培育包（头）—昆（明）经济带、渤（海湾）—（内）蒙（古）

—新（疆）经济带、珠江—西江经济带和沿边经济带，构建横贯东中西连接南北方的多中心、网络化的区域开发框架，推进形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展格局，促进生产要素分布与国家重大生产力布局相协调。

以城市群为核心推动形成经济区。要顺应经济带、城市群和经济区相互耦合的趋势，发挥城市群对周边区域的辐射力和带动力。如可依托辽中南城市群、哈长城市群构建东北经济区；依托京津冀城市群、山东半岛城市群构建泛渤海经济区；依托长三角城市群构建泛长三角经济区；依托海峡西岸城市群与台北都市圈构建海峡经济区；依托珠三角城市群和北部湾城市群构建泛珠三角经济区；依托长江中游城市群、中原城市群和湘东城市群构建中部经济区；依托关中城市群、天山北坡城市群构建西北经济区；依托成渝城市群、贵阳都市圈、昆明都市圈构建西南经济区。经济区的数量和范围可根据不同情况进行调整。

这种空间组织模式，有利于改变我国人口与产业不匹配，大城市过大、小城镇过多、中等城市发育不良的区域空间结构不合理状况，优化我国国土空间开发格局。

依托经济区开展国际次区域合作。泛珠经济区可与海洋丝路国家构建海丝次区域合作区；西北经济区可与中亚国家构建中亚次区域合作区；东北经济区可与俄罗斯远东地区、蒙古、朝鲜建立东北亚国际次区域合作区；西南经济区可通过澜沧江—湄公河、孟中印缅经济走廊构建东南亚、南亚次国际次区域合作区；泛渤海地区可与日韩合作构建黄海国际次区域合作区。促进国际次区域合作，关键是要建立国内区域合作机制。首先，赋予西南经济区推动澜—湄国际次区域合作的职能。其次，构建西南地区、西北地区、东北地区、泛渤海地区区域合作机制，并相应赋予推动各自相邻国家相邻地区次区域合作的职能，在此基础上搭建国际次区域合作平台。

“十五五”人才发展规划面临的形势与趋势

中国人才研究会理事倪凯

当前，全球科技竞争加速向制度竞合升级，产业链重构激化人才结构性矛盾，人口转型倒逼人力资本开发模式革新，国际治理变革亟需人才国际化能力突破。“十五五”人才发展规划既要应对人工智能生态重构、老龄化逻辑重塑、出海赛道重划等挑战，又要抢抓新质生产力崛起、区域协同深化、全龄人才红利释放等机遇，需要基于全球科技竞争新格局与中国式现代化建设要求，面向科技革命的最前沿、面向国家战略的最急需、面向制度型开放的最痛点做好谋篇布局，为现代化建设锻造高质量人才支撑体系。

一、“十五五”人才发展面临三大形势

“十五五”时期，我国人才发展面临多重变革叠加，人才规划必须突破传统思维框架，在科技攻坚、范式转换、制度创新、全球布局等维度实现战略性突破，为构建新发展格局筑牢人才底座。

科技变革催生人才战略升级。当前，全球科技创新进入密集活跃期，人工智能、量子科技、生物科技等前沿技术实现多点突破、引发链式变革，正以前所未有的方式改变着全球产业结构、经济形态和人类生活方式。与此同时，科研范式发生重大变化，战略导向、数据驱动成为科技创新的重要方式，如在人工智能的影响下，传统创新模式逐渐转向“数据驱动+场景应用+人才协同”的生态化创新。在人才领域，国际人才竞争也从“资源争夺”演变为制度体系与创新生态的全面较量。我国亟需围绕提升国家创新体系整体效能，超前布局前沿领域，战略性调整人才结构，推进教育科技人才体制机制一体改革，催生更多原创性颠覆性前沿性技术，增强我国科技竞争力引领力，抢占科技制高点，实现全球创新链位势跃升。

人口结构变化重塑人才发展的底层逻辑。我国人口发展正处于转型期，呈现出老龄化、少子化、区域人口增减分化明显等趋势性特征，影响着我国的劳动力结构，进而影响着我国人才红利的释放。这对新时期的人才发展规划提出了新的要求与挑战。“十五五”期间，我们要将人口结构变化从“被动约束”转化为“主动变革动力”，通过科技赋能人才质量跃升、制度创新释放老龄潜能、区域协同优化资源配置，在人口转型期重塑人才发展的底层逻辑，构建新型人才生态，为现代化目标提供人才资源的可持续支撑。

出海战略重构人才生态。出海战略已从企业自主探索逐渐转变为国家参与

全球产业竞争与合作的关键抓手。这一战略以技术输出、产业链全球化布局为核心，旨在重构国际规则话语权。人才是出海战略落地的核心要素，人才规划需要强化企业创新主体作用，深度耦合中国企业出海需求，形成“人才国际化能力提升—技术标准输出—产业全球竞争力强化”的闭环。

二、与“十四五”规划的差异化定位

制定“十五五”人才发展规划，宏观层面的核心要义是应对全球科技人才竞争白热化与人工智能引领的新一轮科技革命，核心目标是形成适应高质量发展的人才发展体系，构建具有国际竞争力的创新体系。这一转变体现在以下关键方向：

任务重心差异。“十四五”侧重通过强化产业支撑、完善服务体系、优化政策环境来集聚人才、建设人才队伍（如造就高水平科学家、工程师，培养急需紧缺专门人才）和推动产才融合赋能产业发展（如集成电路、生物医药、新材料等产业链补短板，攻坚“卡脖子”等难题），而“十五五”更强调通过人才工作的国际化、智能化、社会化、个性化在全球价值链、人才链中构筑竞争优势。

目标维度差异。“十五五”期间，人才工作将从“追赶型”人才规模扩张和补短板的人才培养转向引领型人才质量突破，聚焦原始创新、产业引领与标准制定权，实现从人力资本积累向智力资本裂变的跃迁，为我国在全球创新版图中从跟跑转向领跑提供核心支撑。

政策工具差异。“十五五”期间，人才工作将从“政策优惠”转向“生态构建”，从政府强力主导转为通过市场化机制优化资源配置。更加注重市场规则，通过市场化机制激活人才资源配置效率，真正实现政府角色从“主导者”向“规则设计者+平台搭建者”转变。

国际角色差异。“十五五”期间，人才工作需要助力中国从全球科技治理的“追随者”转变为“领航者”，从“参与者”升级为“规则共建者”。宏观层面将通过深度提升规则共建能力、构建区域协同网络等方式参与全球科技治理（如AI伦理、数据跨境流动规则）。这一转型不仅需要技术硬实力突破，更依赖于制度软实力输出。实现这一转型的关键在于国际化人才的培养与储备，最终形成“中国标准—全球应用—人才反哺”的良性循环。

三、制定“十五五”人才发展规划需关注的趋势

“十五五”期间，各地谋划新一轮人才发展规划需立足新发展格局，以系

统性思维构建“全要素协同、全链条贯通、全周期覆盖”的人才发展新体系，形成“区域联动、产才融合、全龄开发、国际竞争”的人才发展新格局，为现代化建设提供持久动力和战略支撑。

区域人才规划协同化。在某一地理区域内，通过整合各方资源、政策和行动，实现人才发展的协同效应，破除地方保护主义，减少区域封锁，从而提升区域整体竞争力和可持续发展能力。各地在人才规划上需加强协同，不能仅靠优惠政策吸引人才，要从全国和区域整体发展需求出发，统一规划人才布局。不仅京津冀、长三角、大湾区、环渤海、成渝双城经济圈等，各地也需要进一步强化区域人才协同发展意识，与周边地区共同创新跨区域人才流动与共享机制，形成人才协同发展格局。

产业人才规划精准化。随着全国统一大市场的建设与公平竞争法的实施，过去单纯靠政策突破进行招商引资的做法将逐渐取消，各地自身产业特色与优势在人才吸引力中将占更大的分量，这要求人才规划紧密结合当地特色产业，精准培育和引进符合产业创新方向的人才。各地也能依据产业需求吸纳最合适的人才，优化人才布局。以新能源汽车产业为例，广东凭借完备的电子产业供应链和强大的研发能力，吸引电池研发、智能驾驶算法等高端人才；而江苏在汽车零部件制造领域底蕴深厚，吸引大量机械制造、工艺设计等人才投身相关配套产业。这种人才的合理分布，既避免了人才过度集中于少数发达地区，又推动了各地区产业与人才协同发展。

创新生态建设战略化。杭州“六小龙”的横空出世充分说明一个城市的创新生态对提升城市竞争力至关重要。这将会促使各地更加重视创新生态建设，通过普惠式的人才政策、链条式的人才布局，把创新生态建设提升到新的战略高度来谋划。

人才投资市场化。对人才和创业团队的扶持将从政府投资为主，转向以市场化投资为主，政府引导和市场主导共同发力，更多地依靠天使投资、科创小基金、产业基金等耐心资本进行市场化投资与扶持。凭借市场化基金敏锐的市场洞察力，更精准地识别具有潜力的人才项目。通过市场化的投资运作，为人才项目提供更为灵活、高效且适配市场需求的资源支持，助力人才项目在市场竞争中脱颖而出。

人才引育国际化。“十五五”时期是国际格局重大调整期，是我国崛起发展的关键期，也是世界大国利益博弈的阵痛期。我国将保持战略定力，实施更

加开放的政策，在全球范围内优化配置资源，尽力开拓新市场。这就需要引进和培养具备战略眼光与国际视野的各类国际化人才，如主导国际标准制定的复合型人才，具备跨文化协作、资源整合及风险管控能力的运营人才等。在人才发展规划中，应对引进、培育国际化人才进行合理规划。

人才开发全龄化。我国正面临人口老龄化加速、青年劳动力结构性短缺等挑战，破除年龄歧视、构建全龄化人才开发体系将成为释放人才红利的关键抓手。需通过制度创新、教育重构、场景赋能，激活人才潜能，形成“终身学习

—动态适配—价值再造”的闭环生态。人才开发全龄化不仅是人口结构转型的应对之策，更是经济高质量发展的必然选择。通过制度破壁激活存量、教育重构培育增量、数字赋能提升质量，构建起“青年敢闯、中年能扛、老年善传”的人才新生态，为现代化建设提供可持续的人力资本支撑。

“十五五”陕西职业教育如何展现更大作为？

“十四五”以来，陕西深入贯彻国家职业教育改革部署，密集出台系列政策举措，扎实开展职业教育领域专项行动，从优化类型定位、深化产教融合、强化内涵建设、提升服务能级等维度精准施策，全面激发职业教育活力，赋能产业转型升级，助力高质量发展。

展望“十五五”，在全省经济社会发展中，陕西职业教育如何展现更大作为？本报特邀3位政协委员建言献策。

本期嘉宾：省政协常委、香港善德基金会常务副主席王振峰省政协委员、西安城市交通技师学院院长蓝国庆；西安市阎良区政协委员、西安航空职业技术学院学生处劳动教育科负责人李佳南。

一、突破观念壁垒构建全周期培养体系

作为西部职业教育大省，陕西现有职业学校389所，在校生规模达100万人，实现了每个县至少有一所中职、每个市至少有一所高职的发展布局。全省职业学校布设3142个专业点，涵盖19个专业大类517个专业。

聚焦34条省级重点产业链和4个万亿级产业集群，近年来，陕西通过扎实开展“三个年”活动，持续深化产教融合，建成18个市域产教联合体、15个行业产教融合共同体，推动职业学校办学条件整体达标率提升至83.5%。

“随着AI技术普及和产业升级加速，职业教育仍面临人才供需错配、社会认同度不足等深层次问题。”省政协常委、香港善德基金会常务副主席蓝国庆长期关注职业教育发展，在他看来，“职业教育不是普通教育的‘次优选择’，

而应是与产业发展同频共振的‘类型教育’。”

针对突破观念壁垒，蓝国庆认为，只有提高职业教育的社会地位和吸引力，社会认同度才会提高。他建议，政府应加大对职业教育的宣传力度，通过多种渠道展示职业教育的成功案例和优秀毕业生的职业成就，表彰在各行各业中表现突出的职业教育毕业生，以提高社会对职业教育的认同。

“目前部分学校缺乏职业发展的中长期规划，企业也有很多岗位难以招到合适的人才。”蓝国庆建议，在职业院校设立职业发展中心，提供职业规划、就业指导和创业支持服务。政府部门可以与企业合作搭建平台，统筹规划职业教育和区域经济发展方向，帮助毕业生获取更多的就业机会，并就相关问题做出短期、中期和长期规划。相关部门要在“十五五”规划编制中对高等职业教育作出进一步部署，根据陕西发展的实际情况，通过调整招生规模进行宏观调控。

二、深化产教融合构建现代职教体系

陕西作为装备制造大省，2023年装备制造业总产值突破1.2万亿元，同比增长12.5%，但高端技能人才缺口23%；全省高职毕业生本地就业率不足60%，专业结构与“秦创原”重点产业链匹配度亟待提升。

省政协委员、西安城市交通技师学院院长王振峰多年深耕职业教育领域，他认为，当前全球产业链深度调整与新一轮科技革命叠加共振，产业转型升级对技能人才需求正从“规模扩张”向“质量跃升”转变，从“单一技能”向“复合能力”迭代，从“传统技术”向“数字智能”跨越，呈现出“三新”特征。

王振峰认为，职业教育要以服务国家战略和区域发展为主线，立足陕西“追赶超越”定位，围绕区域产业特色、资源禀赋和发展需求，加快构建“产教深度融合、中高职衔接、职普融通”的现代职教体系，形成具有陕西特色的职业教育发展路径。

在专业集群建设方面，王振峰建议，要推行“123专业强基计划”，围绕全省10大重点产业链，打造20个省级产教融合示范专业群，培育30个全国特色品牌专业。同时，要建立“红黄绿”专业动态预警机制，对连续两年就业率低于70%的专业实施“红牌预警”，为新兴产业专业开辟“绿色通道”，确保专业设置与产业需求同频共振。

“要进一步激发企业参与活力，设立省级产教融合专项基金，对深度合作企业给予政策激励，形成‘教育赋能产业、产业反哺教育’的良性循环。”王

振峰说，要构建校企共建平台，大力推广“企业冠名学院”“订单班”模式，联合龙头企业共建产业学院，实现“招生即招工、入校即入职”；依托“秦创原”创新驱动平台，推动高职院校参与科技成果转化，建设产教融合型实训基地。

三、精准对接区域需求完善人才培养机制

我省印发的《2025年全省职业教育与成人教育工作要点》强调，要优化职业教育服务区域发展布局体系、支撑产业发展布局体系，引导职业学校找准服务面向定位、人才培养定位、办学特色定位，推动职业教育服务领域从区域性向全局性转变。

“职业教育服务区域发展和支撑产业布局，实质上是要让‘专业链’精准对接‘产业链’，使人才培养成为地方经济发展的‘后备军’。”西安市阎良区政协委员、西安航空职业技术学院学生处劳动教育科负责人李佳南说，要重点强调优化服务区域发展布局，关键在于构建“产业需求驱动专业设置、专业发展支撑产业升级”的良性循环。

李佳南建议，科学设置专业群，由教育、统计、工信等多部门联合建立产业数据库，定期发布紧缺人才目录。成立“产教融合理事会”，每季度召开供需对接会，将企业技术升级需求直接转化为专业调整信号。

四、如何进一步完善职教人才培养体系？

“产业在哪里专业就建在哪里，岗位需要什么课程就教什么。”李佳南认为，应把学校“搬到”园区中，或在园区设立教学点、实训基地，让学生边学边干、边干边学。企业要深度参与人才培养全过程，共建课程体系和实训平台、共育“双师型”教师、共评技能标准、共建“现代产业学院”，要聚焦区域产业链关键环节和技术“卡脖子”问题。

李佳南认为，要明确人才培养目标与培养规格，组织人才培养方案论证，提交行业企业专家审定商议，形成行之有效的岗位培训体系，在教学过程中融入通用标准、行业标准、企业标准，并贯穿到岗前培训人才培养目标。要将高职专科学校开展本科职业教育纳入全省“十五五”教育事业发展规划，统筹考虑重点区域、重点产业领域、行业产业特点等情况，在“十五五”期间，指导3至4所“双高计划”院校系统谋划和推进职业本科学校申报工作。

“十五五”时期产业新旧动能转换的环境、问题与路径

任继球魏丽刘振中韩晓

一、产业新旧动能转换的理论内涵

从产业来看，新旧动能转换是指在特定发展阶段，在新的发展环境和条件下，通过优化提升和完善市场需求、产业技术、产业组织等产业支撑体系和发展生态，加快产业结构优化和产业升级，推动产业向更高生产率和更具市场潜力方向演变，促进经济向更高水平增长的过程。在这一概念框架下，新旧动能转换主要包含两大路径：一是产业结构优化，强调支柱产业更替对经济增长的驱动作用；二是产业升级，即传统产业的改造升级，推动产业以更小的投入获得更大的产值规模和收益。

产业新旧动能转换的支撑体系，即直接影响产业结构优化和产业升级的因素，主要包括三个方面。一是市场需求。由于我国很多产业较为依赖外需市场，“十五五”期间，面对世界百年未有之大变局，市场需求将对我国产业新旧动能转换产生巨大影响，我国迫切需要培育出新的市场需求以取代传统的市场需求，为产业新旧动能转换提供市场空间。二是产业技术。技术是经济增长的核心因素，是推动产业新旧动能转换的引擎和动力，是影响产业新旧动能转换的重要力量。三是产业组织。产业组织是新旧动能转换的具体实体，不同规模和性质的企业各具优势，在产业发展中发挥着不同作用，推动产业新旧动能转换的关键是要推动形成各类企业有机结合、相互促进的产业组织。此外，特别需要说明的是，制度政策和开放合作等发展生态相关因素也会通过作用于市场需求、产业技术和产业组织等支撑体系，进而给产业结构优化和产业升级带来重要影响。

二、“十五五”时期我国新旧动能转换面临的发展环境

第一，全球产业链创新链再平衡、弱循环共存。一方面，大国博弈推动全球产业创新循环寻求新的平衡，全球产业链供应链创新链脱钩断链风险增加。另一方面，全球化呈现出弱循环特征，东西方主要大国依靠“中间地带”实现全球供应链间接循环。

第二，新科技革命呈现“多点爆发、加速迭代”趋势。一方面，新一轮科技革命正加速演进，智能革命、能源革命等呈现出多技术、多赛道、多点突破、群体迸发等特征。另一方面，新技术新应用加速迭代，大规模复制创新难以为继。

第三，全球减碳虽有曲折但大势所趋、目标清晰。从全球看，2015年，国际社会达成了气候变化《巴黎协定》，确立了全球温控长期目标，世界各国也相继提出了“碳中和”目标。从国内看，“十五五”时期，我国需完成“碳达峰”目标，部分行业还将逐步迈入“碳中和”之路。

第四，我国工业化和城镇化仍有空间但增速明显放缓。从工业化来看，根据钱纳里模型判断，我国已处于工业化后期阶段。由于我国工业化根基不牢，产业核心技术和关键零部件技术缺乏，产业发展质量和效益有待进一步提高，我国将在很长一段时间处于工业化后期阶段，工业化速度将大幅放缓。从城镇化来看，“十五五”时期我国常住人口城镇化率有望突破70%，进入城镇化后期阶段。在城镇化发展的中后期，城镇化率增幅呈现前高后低的态势，我国城镇化速度大幅放缓。

第五，我国居民收入和老龄化显现“慢富快老”特征。一方面，我国向高收入国家逐步靠近，但居民收入水平提升已大幅放缓。另一方面，我国快速进入深度老龄化社会，老龄化的速度快、规模大、程度深。“十五五”时期我国将进入中度老龄化向重度老龄化的过渡期，老龄化增速大幅提升。

三、“十五五”时期我国推动产业新旧动能转换存在的问题和瓶颈

首先，产业结构优化与产业升级缓慢滞后，我国新旧动能转换路径不畅。一方面，我国产业结构优化还有较大提升空间。传统支柱产业动能难以为继，亟须培育新的支柱产业。从制造业来看，我国轻工纺织在2016年营业收入达峰后已进入下行周期，而化工、电子信息、机械、冶金四大产业在2021—2023年期间营业收入增速明显放缓，机械和冶金甚至出现负增长。中高技术制造业培育还有待加强，对经济增长的支撑作用还有待提升。另一方面，我国产业升级还较为滞后。产业产品质量品牌供给不优，产业链环节附加值不高，产业数智化、绿色化发展水平较低。

其次，内外部因素并存挤压产业需求，我国新旧动能转换空间不足。从外需来看，发达国家实施再工业化对我国制造业形成挤压，特别是近年来，西方国家为实现产业链供应链安全战略，以市场需求为牵引，加快推动近岸制造和友岸制造替代中国产业链供应链，导致我国对发达国家出口锐减。从内需来看，我国大宗原材料等重化产品和一般工业品需求普遍将达到物理峰值，很难再有较大增长空间。同时，在必需品消费之外，由于我国居民可支配收入占GDP比重较低，而政府支出模式仍停留在投资驱动型，国内需求中消费所占比重仍较低，

居民需求结构升级受到较大限制，相应制约产业结构升级。

再次，产业技术对外依赖仍较大，我国新旧动能转换根基不稳。由于历史的原因，我国产业基础能力发展相对滞后，核心技术和关键零部件严重依赖进口。在大国博弈日益严峻的背景下，可能会导致我国产业新旧动能转换底座根基不稳。而从国内创新来看，过去几十年里我国创新能力大幅提升，但科技创新与产业创新融合不足，对产业发展支撑有限。

最后，民企活力不足等产业组织问题凸显，我国新旧动能转换主体不强。产业组织是产业新旧动能转换的具体实体，但当前我国面临民营企业活力不足、头部企业不强、传统优势产业集中度不高等问题，主体不强严重制约我国新旧动能转换。一是民营企业活力受到较大程度抑制。近些年来，由于中美贸易摩擦、新冠疫情冲击，民营企业发展较为困难，不确定性也导致企业发展信心不足，发展活力严重受制。二是企业创新活力不足。根据胡润研究院发布的《全球独角兽榜》，2019—2023年中国独角兽企业数量的全球占比呈下降趋势，减少了18.48个百分点，而美国呈上升趋势，增加了6.84个百分点。三是企业不大不强问题突出。2023年，我国有142家企业入选2023年《财富》世界500强，占比28.4%，尽管比美国多6家，但这些企业平均创造的利润为39.6亿美元，不到美国上榜企业（80亿美元）的50%。

四、“十五五”时期推动产业新旧动能转换的思路、路径与重点任务

（一）发展思路

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，按照“先立后破、安全发展，自立自强、创新发展，内外联动、开放发展，以新带旧、融合发展”的原则，以推动中国式现代化为根本目标，以经济高质量发展为首要任务，以发展新质生产力为牵引，以培育释放新动能、改造升级传统动能和夯实发展动能安全根基为主线，统筹深化供给侧结构性改革和着力扩大有效需求，统筹发挥超大规模市场优势和强大生产能力优势，统筹国内国际两个市场、两种资源，以产业结构优化和产业升级为转换路径，聚焦高技术制造业和服务业领域，牢牢抓住生产性服务业和生活性服务业两个十万亿元级产业增量，以新支柱产业培育壮大为重要抓手，培育发展一批万亿元级新兴产业，赋能一批传统产业，向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能，协同推进市场需求拓展转换、产业技术迭代转换、产业组织提升转换，将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能，促进国内

产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力，有效构建和激发“十五五”时期我国经济发展强劲动能。

（二）转换路径

第一，加快产业结构优化，聚焦高技术制造业和服务业领域培育壮大新支柱产业。顺应智能革命、能源革命、生物革命，响应全国乃至全球绿色低碳发展需求，加快产业结构优化，打造一批代表前沿技术方向、最具市场潜力空间的新支柱产业。瞄准高技术制造业和服务业领域，加大力度培育壮大新能源、新能源汽车、生物制造、新一代人工智能、生命健康和文化创意等新支柱产业，不断提升产业规模和产业国际竞争力，促进新支柱产业从有到大、从大到强。以培育打造新质生产力为主线，聚焦低空经济、商业航天、新兴氢能等产业领域，加快培育发展战略性新兴产业，前瞻布局一批具有发展前景的未来产业，梯度培育接续支柱产业。

第二，持续推动产业升级，向新产品、高附加值环节、绿色化数智化和创新要素组合要动能。一是推动产品高端化、品牌化发展。提升产品品质，改善供给质量，加快打造品质上乘、国际竞争优势明显的优质品牌。积极参与国际标准和规则制定，在重点产品的安全、环保、性能等国际标准上提升话语权。二是提升产业增加值率。顺应我国要素资源比较优势深刻转变趋势，依托产业链下游终端制造优势，支持和鼓励链主企业联合供应链企业向产业链上游环节延伸，提升制造业中间品产品比重，加大力度提升产业链高附加值环节，加快提升产业链关键环节国产替代水平，着力提升产业增加值率。三是促进产业绿色化数智化发展。贯彻落实绿色发展理念，构建绿色制造体系，建设绿色工厂、打造绿色供应链、扩大绿色企业规模，促进产业企业全流程的绿色发展。逐步推广人机协作模式，打造一批智能制造灯塔工厂，加快工业互联网平台建设及示范应用，推动工业云服务平台建设及示范应用。推动产业供需、产销数字一体化建设，建立柔性高效的制造供应链。四是创新提升要素质量和使用效率。根据产业发展需要，前瞻性培育打造高端要素，提升要素对产业的匹配度。促进数据等高端要素自由流动和开放共享，提升数据等新要素对产业的支撑能力。

（三）重点任务

第一，市场需求拓展转换：将服务业发展需求潜力、国内消费市场潜力和对新兴国家出口潜力转化为发展新动能。一是推动释放两个十万亿元级增量服

务业市场需求。顺应我国发展阶段转变条件下居民对现代服务业消费需求的提升趋势，加强服务标准品牌质量建设，实施生活性服务消费促进行动，释放生活性服务业十万亿元级增量市场。满足制造业对生产性服务业发展需求，持续推动生产性重点领域对内对外开放，加快推动先进制造业和现代服务业融合发展，释放生产性服务业十万亿元级增量市场。二是分类推动释放国内四类人群消费需求。提升对低收入人群的政策兜底水平，创造条件提升低技能人群就业水平，加大对消费倾向较高人群发放消费券力度，释放消费需求。提高个人所得税起征点，加强社会保险和基本社会服务等公共服务建设，不断扩大和夯实中等收入人群比重，推动释放3亿多中等收入人群超万亿元级增量消费。破除制约消费的制度障碍，释放高收入人群每年万亿元级增量消费。顺应我国老龄化发展趋势，积极布局银发经济，有针对性地布局完善匹配性产业，释放3亿老年人口万亿元级增量消费。三是推动释放对新兴国家“曲线出口”等需求。顺应印度、东盟等新兴国家和地区工业化快速发展需求，面向欧美终端市场需求，积极构建“终端环节在东盟等新兴国家、主要供应链环节在中国”的跨境产业链，探索通过东盟等中间地带出口欧美国家的新模式。

第二，产业技术迭代转换：推动国内产业技术创新体系重构和产业技术国际合作格局重塑，构筑发展新动能和夯实发展动能安全根基。一是实施本土创新链成长融合行动。加快重构产业技术创新体系，推动大规模复制跟踪创新向自主创新转变，建立以企业为主体、产学研深度融合的技术创新体系。鼓励发展新型研发机构，大力培育市场化、专业化的创业孵化、技术转移、成果转化等科技中介服务机构，推动建立区域科技大市场，丰富科技金融产品和服务，打通科技成果转化全链条。二是实施全球大规模引智引技引资行动。将引外智外技外资作为融入国际大循环的主要抓手，顺畅政府、民众与发达国家和主要新兴国家的沟通联系，鼓励形成引外智外技外资的良好氛围和竞争机制，鼓励国内创新链机构和产业链企业加大对不同国家和地区的技术创新合作，促进技术来源分散化。三是实施关键核心技术攻关行动。动态跟踪当前对我国产业发展制约较大、影响较大的“卡脖子”技术，纳入重大技术攻关白名单。根据不同关键核心技术特点，分别建立企业主导、政府引导的关键核心技术攻关机制，以产业链下游需求为引领，组织动员各类资源加强关键核心技术攻关，夯实发展动能安全根基。

第三，产业组织提升转换：提升中小民营企业活力和大型企业国际竞争力。

一是实施民营企业培育壮大行动。加快打破垄断和所有制歧视，着力解决民营企业市场准入、公平竞争等问题，推动民营企业和国有企业协同发展，加大对民营企业和中小微企业的支持力度，促进中小民营企业发展壮大。二是实施世界一流企业建设行动。提升链主企业对供应链企业的整合能力和辐射能力，加大培育中国链主企业和“隐形冠军”企业力度，开展世界一流创建示范、管理提升、价值创造和品牌引领等专项行动，促进链主企业和生态主导型企业在更大范围、更宽领域、更深层次参与全球资源配置，加快提升世界一流企业国际竞争力。三是实施传统优势产业集中度提升行动。顺应冶金、化工等部分传统优势产业智能化绿色化改造对规模经济的需求，坚持市场主导、政府引导，建立健全传统优势产业市场准入和退出机制，支持传统优势产业内部兼并重组，加快提升传统优势产业集中度。

“十五五”时期的数字政府建设：挑战及应对

王鹏陈升王子豪

2022年4月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十五次会议，审议通过了《关于加强数字政府建设的指导意见》，对数字政府建设作出全面部署。谋划推进数字政府建设，不仅是贯彻落实中央部署的重要举措，更是推动国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。我国数字政府建设以数字治理理论［1］和政府变革理论［2］等为基础，通过部门职能转变、体制机制变革，实现政府治理水平和服务能力的不断提升。“十四五”时期，我国数字政府建设取得阶段性成效。各级政府将新兴信息技术嵌入数字治理，涌现一批具有代表性、创新性的数字治理模式，如“一网通办”“接诉即办”等；构建了一系列治理效能显著的数字化信息平台，如“国家政务服务平台”等；在数据共享、公众参与、隐私技术保护等领域实现重要突破［3］。随着区块链、大数据、云计算、人工智能等新兴信息技术的持续迅猛发展，“十五五”时期我国政府治理将面临更大的冲击［4］，数字政府建设将面临更艰巨的挑战，如数据基础设施有待进一步完善，政府间数据壁垒依然存在，数字政府制度建设不够健全，数字政府安全保障体系还有不少突出短板，政府治理数字化水平与国家治理现代化要求还存在差距，难以满足人民群众对数字时代美好生活的更高追求。本文基于“十四五”时期我国数字政府建设实践及其成效，研判“十五五”时期我国数字政府建设可能面临的新挑战，提出“十五五”时期推进我国数字政府建设的相关建议。

一、“十四五”时期我国数字政府建设实践及其成效

数字政府是指以大数据、云计算、区块链、人工智能等信息通信技术为支撑，通过数据共享和业务协同，整合政府信息优势，化解数字治理难题，实现政务服务便利化、社会治理精准化、政府决策科学化的现代化治理新模式［5］。不同于传统政府建设聚焦于某项具体行政行为以及围绕实施该项行为的规则、程序、技术等方面［6］，数字政府建设以打造数字政府为目标、构建服务型政府为宗旨［7］，在政府各领域展开了系统性、协同式、全方位的数字治理变革

［1］。“十四五”时期我国数字政府建设取得积极成效，在193个联合国成员国中，我国电子政务发展指数跃升至全球第35位，较2022年提升了8个位次，创下《联合国电子政务调查报告》发布以来的最佳名次［8］。本文从履职能力、平台支撑、数据资源、制度规则、安全保障、数字赋能六大维度对“十四五”

时期我国数字政府建设取得的成效进行梳理总结。

（一）数字政府履职能力体系初步构建

数字政府履职能力体系是指政府在数字时代背景下运用现代信息技术履行其职能所需具备的能力总和。数字政府通过数字化手段，推动经济调节、市场监管、社会治理、公共服务、生态环境、政务运行等方面能力明显提升，推动政府向精细、智能方面不断转型［9］。一是提升了经济调节能力。将数字技术融入宏观调控、经济分析、财政预算等环节，提升了政府经济调节数字化水平。建设经济运行监测和绩效平台、项目全生命周期平台等，利用大数据加强监测预警，把握经济趋势，助力政策设计和调节。二是提升了市场监管能力。运用数字技术构建新型监管机制，加强监管事项清单数字化管理，深化“互联网+监管”，形成市场主体“画像”，提升在线监管协同化水平。2024年，国家市场监督管理总局利用企业信用监管数据质量监测系统，累计检查数据375.01亿条，发现问题数据43.81亿个，全国数据质量平均评分从95.80分上升至99.41分

［10］。三是提升了社会治理能力。全国各地运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动基层社会治理创新。加快建设与省、地市、区县联动的镇街综合数据平台，提升基层治理能力。优化完善应急指挥通信网络，强化“雪亮工程”和智慧社区建设。坚持和发展新时代“枫桥经验”，拓宽线上复议、信访、调解及法律援助渠道，提升综合治理水平。例如，2024年，全国法院先行调解纠纷1813.14万件，同比增长3.85%，其中，调解成功1218.2万件，同比增长1.53%，社会治理水平得到有效提升［11］。四是提升了公共服务能力。公共服务能力向数字化、智能化转型，高效精细满足群众和企业多样化服务需求。集成办理公共服务事项，创新“免申即享”“民生直达”等服务方式。深化“证照分离”改革，探索“一业一证”新途径，推进“多卡合一”“多码合一”。2024年国务院出台《关于进一步优化政务服务提升行政效能推动“高效办成一件事”的指导意见》，首批推出的企业信息变更、新生儿出生、教育入学、社会保障卡居民服务等“一件事”，通过数字化手段已在各省市全面实施。例如，国家搭建的智慧教育公共服务平台，截至2024年9月访问量超过500亿次

［12］。五是提升了生态环境保护能力。全面推动生态环境保护数字化转型，支撑美丽中国建设。建立碳排放数据质量常态化监管机制，实现“国家—省—市”三级联审。全面推动自然资源“一张图”建设，建成生态环境监测网络。从网络规模看，生态环境部直接组织监测的站点达3.3万个，覆盖了所有地级及

以上城市、重点流域和管辖海域。六是提升了政务运行辅助能力。推进数字机关建设，强化大数据辅助决策和行政执行，推行政务公开。创新智能报表、智能台账等方式，减少基层表格填报工作，为基层减负。打造“会议智管”数字应用，减少基层会议时长、频率。国家数据局发布的《数字中国发展报告（2024年）》指出，2024年我国政务服务效率和质量有效提升，“文本+机器人”分流了近三分之一的人工服务，智能派单和智能预审替代了近一半的人工服务。

（二）数字政府平台支撑体系更加有力

数字政府平台支撑体系是数字政府建设的核心技术载体［13］。我国建成国家政务服务平台、省级一体智能化公共数据平台、市县级城市大脑等三级平台体系，实现数据资源横向到边、纵向到底、互联互通、协同共享。一是构建了国家政务服务平台。打造了全国一体化政务服务平台，通过连接各省域的资源和平台，汇聚了海量的基础政务数据，整合各类政务服务事项，实现全国范围内的政务服务“一网通办”，让数据在全国层面上自由流通，极大地提升了跨地域政务协同的效率。二是建立了省级一体智能化公共数据平台。立足省级行政区域的独特需求和实际情况，深度整合省域内各类政务数据资源，省级一体智能化公共数据平台打破了部门之间的信息壁垒，将分散在省域内各处的“数据孤岛”“数据烟囱”联结成“数据海洋”。三是形成市县级城市大脑等基层治理服务平台。推动城市大脑对城市数据的深度分析和智能决策，提升城市运行效率。例如，2024年杭州城市大脑应用数已达320个，用户数1981万人，其中“小客车摇号”“急事通”“校园健身”等7个应用月活量达数百万［14］。

（三）数字政府数据资源体系逐步建立

数据资源体系是数字政府得以构建的基础设施，其建设质量直接决定了数字政府的运行效率和服务效能［15］。“十四五”时期，我国数字政府基本构建了“三库”“三权”“三化”数据资源体系，为数字政府的稳健运行提供了坚实支撑。一是打造了既各司其职又相互协同的基础库、主题库、专题库。基础库作为数据资源的根基，全面涵盖人口、法人、自然资源、空间地理等核心数据；主题库紧密围绕经济社会发展的重点领域，如经济主题库整合了宏观经济运行数据、产业政策落实数据等，为经济决策提供全面的数据支持；专题库则针对应急管理、生态环保等特定场景，整合相关数据资源，为专项工作提供定制化数据服务。二是初步明晰了数据的所有权、使用权、收益权。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于加快公共数据资源开发利用的意见》，

对公共数据资源登记、公共数据授权运营、公共数据价格形成机制作出了明确要求。所有权是指对数据这一特殊“物”的占有、使用、收益和处分的权利，目前已明确归政务数据收集部门所有。使用权是指权利人通过加工、聚合、分析等方式，将数据用于优化生产经营、提供社会服务、形成衍生数据等的权利，已明确政府数据可赋予政务平台及政务服务提供商，使其能够在合法合规的框架内对数据进行深度开发利用。收益权是指获取基于数据财产而产生的经济收益，我国政府明确数据的收益权，既充分调动了各方参与数据交易和运营的积极性，又有效防止了数据资源的过度商业化开发，确保了数据资源的公共属性和服务导向，促进了数据市场的健康有序发展。三是建立了标准化、产品化、市场化的数据体系。标准化是数据整合和管理的前提，通过建立统一的数据格式、接口和处理规范，数据资源体系能够实现不同部门间数据的无缝对接和高效整合，从而打破“数据孤岛”“数据烟囱”，提高数据的可用性和一致性。产品化是数据资源转化为具有实际应用价值的数据产品和服务，将原始数据经过清洗、整合、分析等处理，形成结构清晰、内容精准的数据产品，以满足不同政府部门的具体业务需求。市场化是指建立完善的数据交易机制和市场规则，推动数据资源的市场化配置，促进数据的流通和收益共享。2024年，全国数据市场交易规模超1600亿元，同比增长30％以上；北京、上海、浙江、广州、深圳、海南、贵阳等地重点数据交易机构上架产品1.6万多个、数据交易（含备案交易）总额超220亿元，同比增长80%［16］。

（四）数字政府制度规则体系不断完善

制度规则体系是数字政府构建过程中的重要保障［17］，我国在数字政府建设过程中通过及时修订和清理不适宜的制度规则，将在实践中被证明行之有效的创新举措及时上升为新的制度规范，初步构建了与数字政府建设相匹配的法律法规、规范标准、管理制度，实现治理体系和治理能力现代化的规则突破，确立了数字政府的数字治理边界。一是完善有关法律法规。颁布或修订《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国网络安全法》等法律法规，对政务数据和个人数据的界定、数据分类分级、风险评估等方面进行了明确，进一步加强了涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和个人信息等数据的全方位保护，为数字政府的有序运行保驾护航。二是建立有关规范标准。国家有关部门围绕运维、评价等方面，探索研究标准化编制工作，以标准化引领规范数字政府建设。2024年国家发展和改革委员会等六部

门联合印发了《国家数据标准体系建设指南》，推动建设国家数据标准体系，制修订30项以上数据领域基础通用国家标准。三是建立有关管理机制。国家及各省市纷纷建立首席数据官、数据共享协调、公共数据运营、公共数据资源登记等数字政府管理机制。首席数据官制度统筹部门数据资源管理和应用，强化数据治理领导力；数据共享协调机制打破部门壁垒，如上海、深圳等地建立数据交易制度，依托数据交易所推动公共数据交易共享；公共数据资源登记机制助推数据资源的高效利用开发，例如2025年1月国家发展和改革委员会、国家数据局联合印发了《公共数据资源登记管理暂行办法》。

（五）数字政府安全保障体系基本筑牢

安全保障体系是数字政府建设的必然要求［7］。我国数字政府承载着90%以上的政务数据和60%的关键基础设施控制权限，其安全直接关系国家政治、经济、社会安全，直接影响公众对政府的信任［2］。我国通过构建多级数据管理中心，明确各级数据管理权限，形成权责明晰的层级化制度网络。一是初步建立了“分级负责、属地管理”的安全责任体系。中央部门负责跨域数据安全监管，省级政府承担数据安全主体责任，“谁主管谁负责”的数字安全格局基本形成，数据安全审查委员会等机构对涉及国家安全的数据交易进行前置审批。二是基本构建了“动态监控、主动防御、协同响应”的数字政府安全技术保障体系。深化威胁预测、动态监控等技术研发，提升网络安全态势感知能力；推进国产密码算法、可信执行环境等技术应用；以尖端信息系统，保障政务平台的安全性；规范明确数据分类分级标准，实施差异化保护；建立数据安全风险评估机制，对金融、医疗等领域开展年度审计，医保基金数字化监管不断强化。

《2024年医疗保障事业发展统计快报》指出，2024年我国通过智能监管子系统挽回医保基金损失31亿元。通过区块链技术实现数据共享全流程追溯，降低泄露风险。

《2024年网络空间安全漏洞态势分析研究报告》指出，2024年国家信息安全漏洞共享平台共披露漏洞18782个，同比增加0.79%；其中，低危漏洞占4.20%，中危漏洞占48.86%，高危漏洞占46.94%。漏洞共享充分发挥了数字政府的桥梁和纽带作用，有助于有效防范和化解重大数字风险。

（六）以数字政府建设全面引领赋能经济社会数字发展

数字政府建设是驱动经济社会数字发展的关键力量［1］。我国通过数字政府建设整合各类公共服务数据资源，明确各方权责和行为边界，引导资源向关

键技术和创新领域倾斜，推动经济社会数字产业化、产业数字化有序发展。一是初步实现海量政务数据、公共数据的释放和利用。《数字中国发展报告（2024年）》指出，近5年来，各地区政务服务平台数据共享累计超过5400亿次，电子证照共享服务累计超108亿次。其中，2024年“数据要素×”大赛案例数据显示，12个行业领域的公共数据平均使用率超过65%［18］。二是以数字政府资源体系、制度体系规范各方的权利和义务以及“可为”和“不可为”的数字边界。例如，2024年全国网信系统依法对11159家网站平台予以约谈，对4046家网站平台实施警告或罚款处罚，责令585家网站暂停有关功能或信息更新［18］。三是以数字政府建设释放政策信号，用政府采购等政策工具推动数字产业化和产业数字化。2024年，我国推进3万家中小企业开展数字化改造，数字产业直接从业人员数达

2060万人［18］；数字产业完成业务收入35万亿元，同比增长5.5%，利润总额

2.7万亿元，同比增长3.5%［19］。

二、“十五五”时期我国数字政府建设面临的挑战

“十五五”时期，数字政府建设将进入全面深化的关键阶段。人民群众对数字政府的服务需求不再局限于从“线下”到“线上”，而是创新服务方式，推动“线下”“线上”融合发展，以多种途径满足不同群体的特色需求［5］。面对更高质量的服务需求，我国数字政府建设面临诸多严峻挑战，数字服务能力、基础硬件设施、数据资源潜能、数字制度建设、安全保障体系、数字赋能发展等方面均存在不足之处。

（一）数字政府服务能力难以满足数字时代发展需要

公共服务需求正在快速向智能化、个性化、多元化转型［20］，现有数字政府在平台建设、技术应用、人才缺口等方面存在不足，难以满足人民群众更高层次的公共服务需求。一是回应数字时代公共服务需求的政务平台尚未统一建设，各省份开发各自智能化公共数据平台，各省份之间、国家部门之间数据打通不够。二是人工智能、区块链等新技术在政务服务中的深度应用不足，部分省级政府尚未将大数据模型嵌入数字政府体系，难以满足公众对公共服务精细化的需求。三是数字政府急需素质过硬的复合型数字人才，但政府仍采取传统招考方式，难以破格录取优秀的数字化人才；现行公务员薪酬调整机制灵活性不够，恐难吸引高端数字化人才入职。

（二）数字政府建设所需数据基础设施不足

国家数据基础设施是数字政府建设的物理基础，现有数据基础设施在算力、

数据等方面的不足对数字政府服务能力形成硬件制约。一是算力不足。《2025中国人工智能计算力发展评估报告》指出，2025年底我国智能算力需求预计达到1000EFLOPS（每秒百亿亿次浮点运算），目前供给仅能达到700EFLOPS，算力缺口达30%。二是数据传输速度和稳定性尚待提升。尽管我国5G基站总数已达全球领先水平，但城乡及东西部覆盖差异显著，西部网络带宽仅为东部的13，跨区域数据传输效率低下。

（三）数字政府数据资源潜能未充分激活

海量政务数据、公共数据因“数据孤岛”或权属争议等难以有效转化为数字政府服务能力，限制了数字政府治理潜能的发挥。一是“数据孤岛”现象突出。跨层级、跨区域、跨部门的数据共享和业务协同难度大，国垂系统和省垂系统占基层窗口办事的90%~95%［4］，但无法与地方服务窗口有效对接。二是数据权属存在争议。政府数据所有权、管理权和使用权尚未形成统一标准，部门间权责界定模糊。

（四）数字政府制度建设不健全

数字政府立法层级与体系的不完善已成为制约其效能发挥的制度瓶颈。一是数字立法较为滞后，在数据治理、网络安全、人工智能伦理等方面的法律制度还不完善。二是标准化体系不完善，数据采集、分类、共享的全流程标准体系尚未建立。三是管理机制不健全，数字政府建设的领导机制、管理机构、支撑机制建设等有待完善。

（五）数字政府安全保障体系不够完善

网络攻击加剧与数字素养薄弱威胁着我国数字政府安全，降低了我国数字政府的服务能力。一是政府数据安全与隐私保护风险加大。国家计算机病毒应急处理中心联合相关机构发布的《网络空间安全态势分析报告（2024）》指出，2023年7月至2024年6月，全球勒索病毒组织向我国科研、教育等机构发动攻击并实施勒索事件近5000起。二是数字安全素养是基层公务员的“木桶短板”，日常操作中存在弱密码、违规外联等安全隐患。

（六）以数字政府赋能经济社会发展仍有短板

数字政府建设不仅直接体现为政府治理效能提升，更通过制度构建、数据公开、政府采购等间接赋能经济社会新发展。一是数字政府、数字经济和实体经济的融合不足，数字技术尚未全面赋能实体经济，数字政府驱动技术发展动力不够，关键核心技术存在被“卡脖子”的风险。二是数字政府支撑公共服务

还需加强，医疗、教育、社会保障等方面智能化程度不高。文化资源的数字化率不高。三是数字政府特定领域治理能力较弱，部分地区基层治理仍依赖传统手段，智能化手段不足，应急管理、食品药品安全、公共安全等方面的应用程序较少。

三、“十五五”时期我国数字政府建设的重点任务

未来五年，我国数字政府建设应聚焦建立服务新体系、建设数据新设施、挖掘数据新资源、构建公平规范新制度、建立安全新保障、赋能经济社会新发展等，形成与治理体系和治理能力现代化相适应的数字政府服务体系框架，为基本实现社会主义现代化提供有力支撑。

（一）加快打造数字政府高效服务新体系

构建数字政府服务新体系需全面完善政务平台、建设人才队伍、增强监管能力、提升服务能力，进一步推动政府向精准化、主动化、效率化服务型政府转变。一是进一步完善全国一体化智能化公共数据平台。全面汇集打通国家各部门及各省级党政机关、企事业单位公共数据，依托该平台实现国家、省、市、县、乡镇五级应用数据贯通。二是加快数字人才队伍建设。特设相关公务员岗位，引进急需的高层次数字人才。建立数字人才薪酬激励机制，以年薪制、协议工资制、项目工资等灵活多样的分配方式吸纳技术和管理能力过硬的复合型数字人才参与数字政府建设。构建多种教育相互支撑的数据领域学科专业建设体系，新设AI大模型等数字化专业，立足产业发展重点培养数字方面的专业人才、复合型人才。三是强化智慧监管能力。完善经济安全检测预警平台，提升政府投资项目资金数字化监管水平，探索建设经济治理可信数据空间。加强新一代地理信息公共服务平台建设。打造市场监管信息化融合监管通、食品安全通等应用，构建现代化海洋牧场监测预警预报网络。加强生态环境智慧云平台建设。推进智慧住建、交通和水利建设。四是提升政府服务能力。深化“信用中国”建设，完善信用修复机制。深化“高效办成一件事”改革，健全重点任务事项清单管理机制，编制工作指引。打造“民呼我为”群众诉求平台，推动更多高频事项“跨省通办”。加快智能决策辅助系统的建设，创新引入DeepSeek等大模型至政务平台，探索提高政府决策效率、平台智能化服务能力。

（二）加快建设数字政府新基础设施

加快国家数据基础设施建设，满足数字政府对数据基础设施的基本要求，推动建设网络体系、算力资源、政务设施、数字消费等方面的数字基础设施。

一是推进基础网络设施泛在智联。全面完成“双千兆”网络建设覆盖，探索开展万兆光网试点。布局“天地一体”的卫星互联网。制定国际陆海缆线建设规划。按照统一目录标识、统一身份登记、统一接口要求，建设数据流通利用设施底座。布局新一代高可信区块链网络。二是推动算力高质量发展。加快推动通用、智算、超算、融合等多元异构算力发展。加快建设全国一体化算力网络国家枢纽节点。构建东西部算力高效互补和协同联动机制。加快建设绿色数据中心，促进与绿色能源布局联动发展。探索建设国家新型智算中心。建设全国一体化算力网监测调度平台。三是提升政务基础设施支撑能力。迭代开发北斗卫星体系并推进规模应用。加快开发车联网跨区域联通和协同应用。全面推进6G网络研发建设。整合优化政务云、政务网、身份认证等。四是优化布局数字消费新型基础设施。发展适应智慧医疗、智慧教育等新模式的基础设施。加快电子竞技、社交电商、直播电商等领域新型基础设施发展。推动新能源汽车融入新型电力系统。

（三）深入挖掘数字政府数据要素新潜能

深入挖掘数据潜能，从数据汇聚、数据供给、数据共享、数据交易等方面着手，实现海量政务数据和公共数据向治理能力转变。一是推动数据汇聚。健全覆盖不同社会主体及不同区域层级的全国一体化分布式数据目录，形成全国数据“一本账”。完善数据统一分类分级标准。迭代国家人口数据库、法人数据库、宏观经济数据库、自然资源数据库、社会信用数据库和公共安全数据库等。二是高效供给数据。完善数据资源开放目录，向社会公开相关企业数据和个人数据。制定高质量数据集建设相关标准，推进公共数据运营平台集约化、标准化建设，推进公共数据的规模化、常态化供给。构建集成数据采集、存储、清洗、标注、管理、应用等功能的一体化数据基础通用工具。三是全面共享数据。健全国家公共数据开放平台。制定政府数据共享条例。统筹推进各级党委、人大、政府、政协、纪检监察、法院、检察院等系统数字化建设，促进信息系统互联互通。加快推进公安、海关、税务等系统的整合和对接，推进国家部门垂直管理系统与地方数据平台、业务系统数据双向共享。四是畅通数据交易。建立全国统一的数据资产凭证制度。制定高质量数据标注与交付规则。建立数据产权制度，探索数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等多权分置机制。加快推动国家级数据交易机构建设，推进各类数据进场交易，完善场内场外相结合的交易制度体系，培育数据中介组织。制定数据资产评估准则、

统计核算制度，探索重点行业数据资产登记，创新数据产品、软件和服务计价新模式。建立数据要素按价值贡献参与分配机制。建立公共数据价格管理制度。

（四）全面构建公平规范的数字政府新制度

构建数字政府制度规范需完善数字领域法律体系、健全数字领域技术标准体系、加强数字领域管理机制建设，实现数字政府制度规范的全方位无死角覆盖。一是完善数字领域法律体系。及时清理相关法律法规中不适应数字时代的条款，将行之有效的数字政府建设措施上升为法律规范。扩大数据领域法律体系，开展数字经济、人工智能、网络平台治理等领域的基础性立法。加快制定区块链、人脸识别、自动驾驶等方面的规章和规范性文件。二是健全数字领域技术标准体系。编制算力标准工作指南，加快算力基础设施、数据、技术、安全等重点领域标准制定。加快制定修订各行业数字应用标准，深度参与6G、区块链、人工智能等领域国际标准制定。三是加强数字领域管理机制建设。完善数据隐私保护机制，规范数据采集、储存、使用等环节。强化安全审查机制建设，推动建设全方位可信数据空间。建立远程技术支持服务体系，搭建远程技术支持服务平台。

（五）提速建立牢固可信可控的数字政府安全新保障

确保数字政府安全应加快推动数字关键核心技术突破、健全网络安全保护协同联动机制、强化公务员安全培训体制机制，筑牢可信可控的数字政府安全底线。一是加快推动数字关键核心技术突破。加强数字领域国家战略科技力量统筹布局，建立数字技术重大任务央地联合投入与实施机制。完善高端芯片、操作系统基础技术体系，着力攻克光刻机、光刻胶等关键卡点。加快航空航天、能源等领域关键软件研发应用。加快6G、量子信息、脑机接口等前沿技术研发布局。健全关键核心技术攻关新型举国体制。二是健全网络安全保护协同联动机制。出台关键信息基础设施安全保护和网络安全等级保护制度，加强工业互联网、车联网等基础设施安全保障，构建基础网络、数据中心、云平台、应用等一体协同的安全保障体系。健全国家网络安全漏洞管理机制，推动网络漏洞共享共治。健全网络数据检测预警和应急处置工作体系，强化政企网络安全合作，建立政务平台安全联动机制，确保数字政府的数字安全。三是强化公务员安全培训机制。加强公务员数字宣传教育，定期组织相关技术培训课程和学习交流活动，提高公务员数字专业技术能力。试行网络安全绩效考核制度，对网络安全意识淡薄、多次出现违规操作的公务员进行惩处。建立数字安全培训体

系，根据公务员的岗位需求和数字安全技能水平开展培训。完善培训效果评估机制，探索实际操作考核、案例分析报告等评估手段。

（六）以数字政府建设深度赋能经济社会新发展

以数字政府建设全方位深度介入数字经济、数字服务、数字治理的各个环节，使其成为驱动经济社会新发展的关键力量。一是激发数字经济创新活力。培育数字经济核心产业，大力发展智能网联新能源汽车、智能机器人、智能制造装备等产业，打造具有国际竞争力的数字产业集群；在工业、金融、交通、能源等重点领域加快开发一批数字化应用；推进制造业、农业数字化转型；培育若干个新一代电子信息特色产业园区。支持数字企业发展壮大，研究制定促进数字企业高质量发展规划，培育一批具有国际竞争力的大型数字企业，加快扶持一批直播带货数字化平台，支持龙头企业加强AI手机、AIPC等新兴产业技术研发。促进一二三产业体系重塑和融合发展，融通“四侧”数据、融合“四链”资源，加快细分行业产业大脑建设，形成“产业大脑+未来工厂”新模式。二是提升数字公共服务质效。推动教育数字化，健全国家智慧教育平台，构建国家教育数字化大数据中心，开展“人工智能+教育改革”。围绕数字健康，统筹建设国家健康医疗大数据体系，加快推动互联网医院发展，全面推动医检互认等远程医疗，加快推进“三医”协同数据共享。优化数字社保、就业和人力资源服务体系，完善适应数字新就业形态的劳动权益保障制度。加快智慧养老服务体系建设，拓展康养领域数字化应用。促进文化数字化发展，建设国家文化大数据体系，打造中华文化数据库，系统布局国家—省—市—县—乡镇各级数字图书馆、数字博物馆、数字美术馆等，创新全媒体传播体系，打造一批综合性数字文化服务平台。三是提高城市数字化精细治理水平。依托数字化手段推动城市规划、建设、运营、管理一体化改革。推动基层报表数据“只报一次”。打造“15分钟智慧便民生活圈”，发展智慧家庭和“数字+生活服务”，加快开发更多便利化的消费购物、托育养老等数字化应用。

“十五五”时期低空经济高质量发展的战略思考

尹西明张济涵王新宇王羽

随着全球新一轮科技革命和产业变革加速演进，人工智能、无人智能与空天地一体化交通体系深度融合，促使低空经济成为培育新质生产力、推动高质量发展的新引擎。“十五五”时期，这一战略性新兴产业在国家政策大力支持和技术创新的强力推动之下，迎来了前所未有的发展机遇，有望成为我国经济增长的新亮点。低空经济的崛起，既是技术进步的必然结果，更是经济社会高质量发展和培育新质生产力新动能的内在需求。从无人机技术的持续创新，到低空空域管理改革的稳步推进，再到相关应用场景的持续拓展，低空经济呈现出强劲发展势头和广阔发展前景。然而，在低空经济快速发展的过程中，如何在场景应用、技术创新与产业升级之间构建高效的融合机制，

低空经济的核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。成为“十五五”期间推动低空经济高质量、高效益和安全可持续发展，加快培育新质生产力的重要议题。

一、低空经济概述

（一）低空经济的内涵与特征

低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，依赖信息化、数字化管理技术赋能，能辐射带动农业、工业、服务业等相关领域融合发展的具有“多领域、跨行业、全链条”等特征的综合经济形态。其核心特征在于通过低空飞行活动的拓展，实现多领域、跨行业、跨场景的协同发展，形成一个完善的经济生态系统。低空经济是创新引领发展新质生产力的典型代表，其关键是以科技创新推动产业创新，以通信、导航、控制、感知和避障等前沿技术和智能无人装备的产品化场景化大规模应用而催生的新产业新模式新动能。发展低空经济在促进经济社会高质量发展、加强社会保障、服务国防战略需求、提升人民美好生活质量等方面的作用日益显著。

（二）国内外低空经济发展形势

近年来，低空经济作为新质生产力的典型代表，受到国内外的广泛关注，迎来了前所未有的发展机遇。主要发达经济体基于通用航天时代构筑的先发优势，在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式，其创新

能力和竞争力显著提升。美国联邦航空管理局（FAA）通过制定和实施一系列法规和标准，为低空经济的安全、有序发展提供了有力保障。日本通过政府规划、企业参与和技术创新推动低空经济发展，制定了先进空中交通（AAM）发展路线图，明确了2025年和2030年的发展目标。欧盟通过“地平线2020（2014—2020年）”和“地平线欧洲（2021—2027年）”两期计划，孵化出了多个城市空中交通相关的项目和企业。

在我国经济发展的宏大版图中，低空经济这一新兴领域正逐渐崭露头角。当前，我国低空经济已从“试点探索”迈入“关键推进”阶段，但距离“全域协同”的成熟阶段仍有一定距离。中国民航局数据显示，2023年我国低空经济规模突破5000亿元，无人机运营单位总数超过2万家，但区域发展差异显著，核心技术与空域管理仍存短板。2025年全国两会《政府工作报告》明确提出推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展，《民用航空法》修订草案也着重保障低空经济空域需求，从国家战略层面为低空经济发展开辟了广阔空间。各省市纷纷响应，制定并出台了一系列相关政策，积极推动低空经济落地。然而，不同地区政策的侧重点和实施力度存在明显差异，且空域管理复杂、基础设施落后、产业生态不完善等问题仍然存在。

（三）我国低空经济战略布局与政策趋势

从政策布局来看，我国对低空经济的重视程度不断提升。2021年2月，中共中央、国务院印发《国家综合立体交通网规划纲要》，首次将“低空经济”概念写入国家规划，明确提出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、低空经济。此后，低空经济在国家政策层面的地位不断提升。2023年12月，中央经济工作会议上将其定位为战略性新兴产业。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，标志着我国无人机产业进入“有法可依”的规范化发展新阶段。2024年3月，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局四部委联合印发《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030）》，提出2027年和2030年两个阶段的主要目标，从增强产业技术创新能力、提升产业链供应链竞争力、深化重点领域示范应用、推动基础支撑体系建设、构建高效融合产业生态等五大领域提出了20项具体任务，为低空经济未来发展提供了明确指引。2024年全国两会，低空经济首次被写入《政府工作报告》，在党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中，明确发展通用航空和低空经济。2024年12月，国家发展改

革委设立低空经济司，统筹规划低空经济的发展。2025年全国两会上，《政府工作报告》再次强调推动低空经济等新兴产业安全健康发展。在地方层面，截至2025年1月，全国约30个省份已经将低空经济纳入省政府工作报告，并出台了一系列支持政策。

二、低空经济的发展基础与现状

当前，低空经济呈现全方位、多维度的发展态势，展现出强劲的增长潜力和广阔的应用前景。全球市场规模快速扩张，技术创新持续推进，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）等关键技术不断突破，应用场景不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通等多个领域。低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖基础设施、航空器制造、运营服务等多个环节，并在国民经济细分的90多个领域内广泛应用。在此背景下，全球多地纷纷加速出台促进低空经济的相关规划，形成了低空经济创新发展的“锦标赛”。以下从市场规模、技术创新、产业链以及国内外探索四个方面，概述低空经济的发展基础与现状。

（一）市场规模快速增长，潜力巨大

低空经济作为新质生产力发展的典型代表，正成为推动高质量发展的关键力量。中国低空经济呈现强劲增长势头，中国民用航空局的数据显示，预计到2025年，中国低空经济市场规模将达到1.5万亿元，到2035年将达到3.5万亿元，

10年复合增长率为8.8%。麦肯锡研究院结合中国超大城市立体交通需求和消费升级潜力，预计中国低空经济市场规模将达到7万亿元～8.5万亿元，占全球市场的35%～40%。

全球范围内，低空经济同样呈现高速扩张态势。据麦肯锡预测，到2030年全球低空经济市场规模将达1.5万亿美元，2035年增至3万亿美元，年均增速超过

20%。然而，美国受限于空域管理分散和传统航空业利益纠葛，年增速预计仅维持在10%～15%。

（二）技术创新与场景拓展

在低空技术创新方面，我国部分技术处于全球第一梯队，低空创投领域热度较高。在飞行器技术领域，无人机和电动垂直起降飞行器（eVTOL）不断创新，多旋翼、复合翼、倾转侧翼等多种技术路线并存，为低空经济的发展提供了多元化的技术支撑。在动力系统方面，我国在高能量密度电池领域取得显著进展，这使得飞行器的续航时间有望大幅延长，进一步拓展了低空经济的应用范围与

市场潜力。在无人驾驶技术、智能控制和电动能源技术上，我国技术创新已达到全球领先水平。

与此同时，低空经济应用场景也在不断拓展，涵盖物流配送、农业监测、城市空中交通、应急救援、城市管理、公共安全、环保监测等多个领域。例如，深圳和广州已经开始试点空中出租车服务。预计到2025年，

城市空中交通市场规模将突破500亿元。此外，顺丰、京东、美团等企业也在加速布局无人机末端配送，海南离岛免税品的无人机运输等案例验证了其可行性，并显著降低了物流成本，降幅超过30%。

（三）产业链持续完善与拓展

低空经济的产业链长、辐射面广，涵盖了低空基础设施建设、低空航空器制造、低空运营服务、低空飞行保障四大板块。具体可以细分成上游、中游和下游三个环节，上游主要为构建中游各类低空产品的原材料与核心零部件；中游主要为低空产品的制造、低空飞行、低空保障与综合服务；下游主要为运营和各种应用场景，包括旅游业、物流业、文旅业、巡检业等。目前，低空经济的应用场景已然全面跨越第一、第二、第三产业，并在国民经济细分的90多个领域内有所渗透，随着技术的不断成熟与发展，“低空经济+智慧农业”“低空经济+文旅”等“低空经济+”新模式将不断涌现。

（四）国内外低空经济创新“锦标赛”不断加速

针对低空经济这一新兴的经济形态，其蕴含的巨大潜力和市场前景促使国内外多地纷纷开展尝试。国内已有30多个省份制定了低空经济发展规划，各地低空经济项目密集落地。例如，贵阳贵安建立了低空经济“一图三清单”，储备了低空产业项目133个，涵盖低空装备制造、低空基础设施和配套服务、低空经济创新应用场景等领域，总投资322.64亿元。江苏省聚焦超过20家低空经济相关企业，2023年营收超过73亿元，初步形成涵盖研发、制造、运营全流程的产业链。广东省支持深圳、广州、珠海建设通用航空产业综合示范区，着力打造大湾区低空经济产业高地。上海市发布《上海市低空经济产业高质量发展行动方案（2024—2027年）》，提出到2027年，建立起低空新型航空器研发设计、总装制造、适航检测、商业应用的完整产业体系。

主要发达经济体在低空经济领域已经形成了较为完整的产业链和成熟的商业模式。日本通过政府规划和企业参与推动低空经济的发展。欧洲各国则走协同发展之路，通过合作实现空域资源共享和优化配置。

三、推动低空经济高质量发展面临的挑战

（一）制度创新滞后于技术发展速度，法规体系有待健全完善

我国多地积极推进低空空域管理改革，目前初步形成了0—120米主要用于民用消费场景如无人机群表演、航拍；120米—300米主要用于商业使用场景如物流配送、巡航检查；300米—1000米主要用于通航运输场景如空中交通、观光旅游；1000米—3000米主要用于以新能源飞机为载体的更远距离的通航运输场景的工作。整体而言，全国低空经济发展还面临空域资源紧张、各地空域划设执行力度不一、协调性不足，以及低空飞行报批流程较为繁琐等一系列问题。另一方面，低空经济政策法规体系也亟待完善升级。现行法规滞后于技术迭代速度，在安全监管、空域准入等关键领域缺乏统一标准，导致无人机运营、城市空中交通等新兴业态面临合规风险。监管体系有待进一步优化和完善，以提升产业整体发展效能。更需注意的是，现行制度还需构建起安全与发展的动态平衡机制，统筹低空数据安全等监管和引导技术攻关，拓展产业可持续发展空间。

（二）低空软硬融合基础设施建设相对滞后，产业技术创新能力有待提升

基础设施建设是发展低空经济的关键支撑，但目前我国低空经济基础设施建设相对滞后，不利于低空经济发展潜能的充分释放。从硬件上来讲，最为重要的就是起降机场的建设。根据中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）的数据，截至2023年年底，国内颁证通用航空机场数量较少，并且对于重点空域的覆盖并不充分。在垂直起降机场的规划和布局上，我国也仍处于起步阶段。从软件上来讲，我国空域管理系统、低空导航、低空监测等方面亟待加强。低空空域离地面较近，城市地貌复杂、空域情况多变，管理难度大，但由于导航、监测、感知等能力的不足以及各地区规划管理需健全，需建设统一协调、科学有效的空域管理系统，影响了低空经济发展的安全性和秩序性。这也使得高质量产业数据集的系统性缺失尤为突出，城市三维地理信息、空域动态流量等关键数据分散，缺乏统一标准与共享机制，降低了智能航路规划、风险预警等核心技术的研发效率。

此外，产业共性技术平台建设相对滞后，企业难以形成技术协同效应。全行业仍需构建开放式的技术场景化验证体系，低空通信协议、空域数字孪生等战略领域的技术迭代速度落后于国际先进水平，影响了产业整体竞争力的提升。

（三）应用场景开放不足，战略性高价值场景挖掘不够

低空经济应用场景的培育面临三大现实瓶颈：应用领域集中化、战略场景建设滞后、场景开放程度不足。当前发展呈现明显的结构性失衡，大多数市场主体扎堆于物流配送、农业植保等传统领域。在城市立体交通、边境智能巡检等高价值战略性场景仍处于零星试点阶段，跨部门协同的顶层设计还需加强，同时未形成可推广的商业模式，难以满足国家空域资源高效利用的战略需求。

场景开放机制的短板一定程度制约了发展空间。部分地方政府对低空场景开发仍持保守态度，应急救援、生态监测等公共领域的准入规则需要进一步清晰。同时，部门间的制度衔接有待加强，空域使用规则与城市管理标准仍需有效贯通，无人机城市配送、低空医疗救援等跨领域场景长期难以突破局部试验。这种状态一定程度上影响了场景创新迭代，进而影响低空经济形成多层次、多维度的应用生态。

（四）技术创新投入大但创新效益有待提升

我国低空经济技术创新体系需构建多元化、高效化的研发生态。在技术路线方面，以eVTOL为例，其研发呈现“广而不精”的局面。企业多涉猎多旋翼型、升力+巡航型、矢量推力型三种主流技术路线，但普遍缺乏技术深耕，路线摇摆不定，尚未形成具有国际竞争力的特色技术体系。与此同时，技术创新效率的下降正制约着企业的盈利能力。

当前行业研发投入产出比持续降低，一些企业陷入“引进－落后－再引进”的恶性循环。动力电池能量密度、飞控系统可靠性等关键指标与国际先进水平存在显著差距，导致产品商业化进程缓慢。且盈利模式创新探索滞后于技术创新，大多数企业依赖政府补贴运营，尚未建立起可持续的盈利机制。企业创新能力的不足影响了行业的整体发展。从技术层面看，当前航空电池仅能满足短距离航行需求，长续航技术受能量密度等因素限制有待成熟，企业需要足够的创新突破能力来解决这些问题。此外，颠覆性技术的孵化能力不足也限制了我国低空经济的发展。

（五）科技创新和产业创新融合不深，产业良性生态有待健全

低空经济产业生态尚未形成有机联动的协作网络，各环节间的协同效应未能充分释放。目前其产业链条中存在明显的协同壁垒，从核心技术研发到终端场景应用的信息传导机制尚未贯通，技术接口与产品标准的兼容性问题较为突出，导致系统集成与场景落地面临现实阻碍。企业间的战略合作尚未形成规模效应，共享研发资源、共建技术平台的实践仍处于探索阶段。知识产权界定模

糊、利益分配机制不完善等问题，进一步加剧了企业间的信任壁垒，导致创新资源难以在产业链中高效流动。

（六）低空消费市场潜力巨大，但多样化消费需求有待激发

目前我国低空经济市场消费潜力有待进一步激发。由于低空经济发展历程较短，公众对于低空经济的认知度不足，消费者参与低空经济消费的意愿较低。同时，公众参与低空经济的渠道较少，城市先进空中交通、无人机航拍等服务的定价较高，“低空经济+”的新业态模式单一，较难满足民众多元化和多层次的消费需求，使得民众对低空经济的参与不足。

四、“十五五”时期推动我国低空经济高质量发展的对策建议

（一）以敏捷治理、智慧治理之道，推进制度创新建设

通过敏捷治理和智慧治理理念，大力推进低空空域开放，进一步健全完善低空治理体系，用制度逻辑加强协同发展。

中央空管委研究拟通过部分授权的方式支持六个试点城市600米以下的空域，并批准当地政府开展eVTOL试点，这为低空空域的开放迈出了重要一步。“十五五”期间，应继续通过敏捷治理和前瞻性治理手段，加快低空空域的稳定有序和全面开放，并推动各地区低空空域之间的互联互通，通过建立统一的标准和监管机制，确保各地之间的空域协调与资源共享，为低空经济发展奠定坚实的空域基础。

在政策法规制定层面，政府不仅要以适应性和敏捷性治理为指导理念，让政策法规及时反映、适应最新的发展状况，也要采取前瞻性治理，提前预判低空经济发展进程中可能产生的法律层面的问题，预先做好立法准备，提前预防潜在问题。最后，在制定政策法规时需以前瞻性和系统性思维进行顶层设计，不仅要协调各地方之间的制度，还要注重军民协同、国内外协同，构建安全、高效、可持续的低空经济生态系统。

（二）打造创新发展高地，提高低空创新公共产品供给

重点加强低空智能网联基础设施建设，统筹推进低空软硬件融合的智能化、绿色化、高效益基础设施建设，推动构建低空监测平台和共性技术平台，并开放共享低空开源数据集。

一是实施“低空创新公地建设工程”。系统化构建“硬联通－软协同－数共享”三位一体的基础设施体系。硬件层面，编制《低空智能网联基础设施专项规划》，建设覆盖城市群、交通走廊的低空通信导航网络，部署5G-A通感基

站、北斗增强系统等新型设施，三年内实现重点空域连续覆盖；制定通用机场分级建设标准，设立专项建设基金，通过政企共建模式新增百余个垂直起降点，构建“枢纽机场+起降平台+空中驿站”三级网络。软件系统层面，搭建全国统一的低空智联管理平台，集成空域数字孪生、动态路由规划、风险预警等功能模块，打通相关系统数据壁垒，建立空域资源“分钟级”动态释放机制。二是推进低空产业可信数据空间建设，建设国家级低空开源数据集，制定地理信息、空域流量等多类数据标准，依托区块链技术构建跨区域数据共享池，设立数据贡献积分兑换机制，引导企业开放脱敏数据。同步建设低空经济共性技术开源平台，聚焦导航避障、能源动力等重大领域，建立“军方原始技术－科研院所二次开发－企业工程转化”的分级研发体系，每年发布20项以上开源技术包。成立低空创新公地委员会，设立公共创新基金，对关键战略基建项目给予研发补贴，通过“赛马制”方式在长三角、大湾区等地开展智能网联基础设施集成示范，形成可复制的创新公地建设模式。

（三）开发建设战略性场景，实现生态联动创新领航

建设和开发高价值战略性场景并提供优质场景供给，建设高质量低空场景数据集，实施低空经济新技术、新产品、新场景的大规模应用示范行动，推动场景生态建设和跨场景联动。

政府可以通过战略性场景牵引、数据底座支撑、示范工程突破、生态体系联动的路径，构建全链条场景驱动低空创新体系。一方面，重点围绕应急救援、智慧物流、立体交通等高价值战略性场景，制定分级分类建设方案，建立动态更新的场景机会清单和能力图谱，引导企业开展核心技术攻关。另一方面，同步建设高质量低空场景数据集，依托区块链技术搭建多源异构的数据共享平台，构建涵盖空域管理、飞行器运行和环境感知的标准数据池，为场景开发提供全要素支撑。实施“低空经济三新应用示范行动”，通过揭榜挂帅、场景保险等机制，在试点城市开展新能源飞行器、数字孪生空管等百项示范工程，形成可复制的场景解决方案。着力推动跨场景生态融合，建立低空经济创新联盟，打通“应急救援－医疗运输”“物流配送－农业植保”等场景的数据接口和业务链条，探索“空天地一体化”应用模式，配套场景安全评估和伦理审查机制，构建具有全球竞争力的低空经济创新发展生态。

（四）构建创新发展联合体，以根技术引领应用跃迁

以低空经济创新发展联合体和产教融合创新平台为抓手，推动企业主导的

产学研深度融合，健全和完善低空产业科技创新体系，提升低空产业科技创新能力，建立低空无人智能创新和智能管控系统，夯实低空产业基础技术，推动新技术新产品新场景大规模示范应用和迭代跃迁，实现创新和应用互促并进。

低空经济技术创新的系统性提升，需建立多维度协同推进机制，以产业创新联合体和产教融合平台为支撑点，推动形成企业主导的产学研深度融合体系。重点支持龙头企业牵头组建跨领域创新联合体，在“十五五”期间布局建设5～10个国家级制造业创新中心，集中突破高精度导航定位、智能集群控制等关键根技术，构建完整的技术专利池和标准体系。

在此基础上，同步深化产教融合机制，依托重点高校建设低空技术研究院，推行“产业教授+学术导师”双轨培养模式，系统开发智能管控模块，每年定向输送具备工程化能力的技术人才。在技术转化层面，建立覆盖研发全周期的分级认证体系，对通过中期验证的技术给予场景开放补贴，通过在试点城市划定特许测试空域，加速新能源动力、自主避障等技术的百万公里级场景验证。

配套构建开源技术生态，建立行业级技术共享社区，开放基础性技术标准和城市三维地理信息数据库，引导产业链上下游共建技术验证平台。支持央地合作设立低空技术产业转化基金，实施首台套装备“保费补贴+政府采购”组合激励，依托物流配送、应急救援等高价值场景开展特许经营试点，形成技术场景化应用收益反哺研发投入的良性循环，切实提升企业技术创新能力和持续盈利能力。

（五）多元主体共建产业生态，金融赋能产业创新

聚焦低空经济产业生态，构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”体系，依托生态联盟破解技术壁垒，贯通研发应用链条，推进大中小企业融通，配套专属金融工具，深化军民协同与双向技术转化，形成风险共担、收益共享的创新生态。

针对低空经济产业生态培育，需要加快构建“多元共治、全链贯通、绿色高质”的协同发展体系。一是成立低空经济产业生态联盟，编制产业链全景图谱与标准兼容性指南，重点破解飞行器制造、空管系统等领域的技术接口壁垒。二是支持建设国家级产业创新中心，打造共享试验空域、仿真测试平台及产业链数据中台，实现研发设计－生产制造－场景应用的全流程数据贯通。探索在京津冀、粤港澳等区域设立融通发展示范区，推行“链主企业+专精特新+科研院所”的创新联合体模式，建立知识产权组合式授权机制，形成“基础专利共

享、衍生收益分成”的创新激励体系。三是发挥科技金融赋能作用，配套设立百亿元产业母基金，开发“研发贷”“场景险”等专属金融工具，对概念验证和中试项目提供风险补偿、对成熟技术给予财税金融梯度支持。强化军民协同路径，推动相关单位开放多类低空技术接口，建立双向技术转化通道。

（六）提升低空消费信任度，激发激活低空消费蓝海

从多样性和满意度两方面入手，多渠道多举措激发低空经济需求和市场活力，特别是着重在多样性和满意度两方面双管齐下，开拓低空消费市场。在企业和行业层面，要细致挖掘人民多样化需求，让“低空经济+”进一步满足其丰富多彩的需求，激发民众消费热情和消费意愿。在政府层面，要通过多措并举引导企业去开拓更多业务范围，借助多元渠道满足人民群众多样化的需求。在满意度方面，重点在于提升公众对于低空经济的认知度、认可度和接受度。各级政府可以通过新闻报道、综艺节目、自媒体平台等方式多维度为民众提供了解低空经济的渠道，并可以通过展览、讲座等方式让民众近距离接触无人机、eVTOL等低空经济载体，进一步加深其认识，推动形成全民参与、共同支持低空技术安全创新、产业培育和场景消费的健康可持续生态。

“十五五”时期工业化、城镇化、人口结构重大变化的前瞻性研究

冯明

“十五五”时期在我国经济社会发展进程中具有特殊重要性，是实现“2035年目标”的关键期和稳定迈进“高收入组国家（或地区）”的关口期，同时还将面临工业化进程、城镇化进程、人口结构三个重大阶段转换。这三个重大阶段转换构成“十五五”时期我国经济社会发展的基础性特征，给产业、区域、财政、金融等带来方方面面的系统性影响，既蕴含着诸多新的发展机遇，也潜藏着一些困难挑战。国家层面和各个地方在研究制定“十五五”规划的过程中，需要围绕这些新的阶段性特征做出针对性的谋划布局，加快推进新型工业化，深入推进新型城镇化，持续激发“人口质量红利”，着力通过深化改革的办法释放经济发展新动能，驱动经济社会发展水平迈上更高台阶。

一、“十五五”时期我国经济社会发展面临三个重大变化

（一）工业化进程的阶段转换：传统工业化进程基本完成，产业转型升级任务更为紧迫

产业结构转型升级是带动经济社会发展水平不断提升的核心驱动因素，是一个国家由中等收入水平向高收入水平跨越的基础因素。当前，我国传统意义上的工业化进程已经逐步告一段落。首先，从三次产业结构来看，2010年以来，工业和第二产业增加值在GDP中所占比重逐步下降，截至2023年分别下降至31.7%和38.3%。制造业增加值在GDP中所占比重也由2006年32.5%的最高点下降至2023年的26.2%。这一过程与其他发达国家历史上工业和制造业占比呈倒“U”型趋势的产业结构演变规律基本一致。其次，从主要工业品产量来看，布、化肥、钢铁、水泥、玻璃、汽车等传统工业时代的代表性工业产品的产量近年来或稳定在某一水平不再增长，或增速明显放缓。

因此，“十五五”时期推进新型工业化阶段的主要任务是推动产业结构转型升级，关键抓手是“双重技术革命”——新一轮信息技术革命和新一轮能源技术革命交相辉映，这为我国推动产业转型升级创造了难得的历史机遇。

（二）城镇化进程的阶段转换：城镇化“加速期”逐渐步入尾声，城乡融合发展的需要更为迫切随着超过23的人口已经常住在城市，“十五五”时期我国城镇化“加速期”将逐渐步入尾声，开始向城镇化“成熟期”过渡。在此期间，城镇化将呈现出以下突出特征：

其一，城乡融合发展的迫切性增强，时机也更为成熟。一是城乡要素双向

流动的新格局亟待建立；二是第一、二、三产业融合发展对城乡融合发展提出更为迫切要求；三是一些乡村地区“弱者沉淀”的现象逐渐凸显。随着城镇化进程的不断深入，农村年轻人大量流出，老年人占比快速上升；一些农村地区自身经济机能和社会机能下降，更加需要城市外部力量带动扶持。

其二，人口和产业在地理上更趋集聚。一方面，在市场机制的作用下，人口和产业向城市群和都市圈等地区流动聚集，推动这些地区成为发展高地。另一方面，部分三四线城市、县城和乡村地区，由于人口流出规模较大，经济体量和社会体量可能由扩张转向收缩。“收缩型城市”和“收缩型乡村”如何发挥自身比较优势、保持经济社会活力，成为亟待破解的课题。

其三，房地产发展进入新阶段。一是部分人口流入较多的城市仍然存在较大新增住房建设需求，同时部分人口流出严重的城市房屋空置问题将更为严重。二是老旧小区改造、“城中村”改造等更新建设需求增多。三是随着租金回报率趋于合理，住房租赁市场尤其是长租房市场迎来新的发展契机。四是老百姓对优质家居环境和高品质物业服务的关注度上升，存量房地产项目优化提升运营管理的需求将显著增加。

其四，基建投资结构发生变化。一是地下管网、市政道路等低现金流回报甚至缺乏直接现金流回报的基建项目占比上升，导致基建投资的成本收益匹配难度加大，需要新的投融资体制机制加以适配。二是在新一轮科技革命驱动下，大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设需求增多。三是存量基础设施维护和改造升级需求增多——除了老旧基础设施的正常维护翻新之外，部分道路交通、电网、教育、医疗等民生设施也面临数字化智能化的改造升级需要。

（三）人口结构的重大阶段转换：“人口数量红利”减弱，人口结构老龄化和少子化挑战加剧

“十五五”时期，我国人口数量和结构将呈现若干新特征，并对经济社会发展产生一系列深刻影响。

其一，总人口数量和劳动年龄人口数量下降。我国宽口径劳动年龄人口数量（15~64岁）于2013年达到101041万人的峰值后，开始逐渐减少，到2023年下降至96228万人。总人口数量亦于2021年达到141260万人的峰值，2023年下降至140967万人。“十五五”期间，我国劳动年龄人口数量和总人口数量还将继续呈下降趋势。劳动年龄人口数量下降主要作用于供给端，而总人口数量下降将

进一步作用于需求端，对扩大国内有效需求尤其是居民消费需求造成挑战。其二，人口年龄结构老龄化。2023年，我国65岁及以上人口数量为21676万

人，在总人口中比重达到15.4%。“十五五”时期，我国人口结构的老龄化程度还将继续加深。人口老龄化对经济社会运行的影响是系统性的：在财政和社会保障方面，将带动医疗、养老支出大幅增加，给社保账户的可持续性带来挑战；在金融方面，拉低经济整体的储蓄率，降低风险偏好，抬高金融产品的风险溢价；在民生和公共服务方面，对小区物业、医院、市政交通、公共厕所、公园等设施的适老化配套提出了更为迫切的要求。

其三，生育意愿下降和少子化。近年来，我国出生人口数量逐年减少，2023年出生人口数为902万人，仅相当于20世纪90年代年平均出生人口的一半左右。出生人口数量减少的背后，既有生育年龄人口基数收缩的原因，也有生育意愿降低的原因。据联合国《2024年世界人口展望》的数据，2023年我国的总和生育率已降至1.0。“十五五”时期，生育政策的重点应由前期以放松约束为主，加快转向更为积极地以鼓励生育为主，着力缓解生育率下降的势头。

其四，人口代际结构转型，家庭结构小型化。在向现代化转型的过程中，我国传统上大家庭聚居的家庭形态和社会结构发生了根本改变。到2020年第七次人口普查时，家庭户平均规模已下降至2.62人户。由于异地上学和就业、平均结婚年龄推迟、离婚率上升等因素的综合作用，一人户家庭和二人户家庭占比大幅上升，小家庭成为占据主流地位的家庭形态。人口代际结构转型对诸多经济变量将产生直接或间接的影响。

其五，人口在地区间大规模流动。流动人口数量大、占比高，是现阶段我国重要的人口学特征。根据第七次人口普查数据，2020年全国流动人口数量达到37582万人，占总人口数量的26.04%。预计“十五五”期间，流动人口数量大、占比高的现象仍将突出。人口大规模流动也对经济社会治理提出了挑战，如社会保险费缴存地和使用地不一致、基础教育学位等公共服务在人口流出地和流入地供需失衡、建设用地和碳排放权等指标的行政配给式分配机制所造成的扭曲日益加大等。

二、“十五五”时期应对三大变化的政策建议

（一）加快推进新型工业化，培育壮大新质生产力

其一，推动产业高端化转型。一是以科技创新催生新产业。政府与市场分工协作，推动形成产学研深度融合的创新型产业生态，催生更多革命性技术突

破。二是持续优化高端产业布局。构建全球科技前沿和产业前沿动态监测体系，完善战略性新兴产业和未来产业布局，做到有进有出、动态调整，促进先进制造业和现代生产性服务业集群式发展。三是健全科技金融体系，为科技创新和产业转型升级提供多层次、多元化、全生命周期的金融服务支持。

其二，推动产业智能化转型。一是以数字经济核心产业为先导，引领带动经济社会智能化转型。统筹推进5G、大数据中心、智能路网等新型基础设施建设和高效运营，加快新一代信息技术全方位全链条普及应用。二是促进实体经济和数字经济深度融合，运用数字技术为传统产业赋能，带动传统产业数字化智能化转型，大力发展工业互联网。三是以政府部门公共数据开发利用为突破口，激活数据要素价值，带动各类数据要素市场发展壮大。四是推动智能网联汽车、无人配送、无人机、机器人等新技术在“十五五”时期扩大应用落地，以点带面，提升交通物流等领域的数字化智能化水平。

其三，推动产业绿色化转型。一是加快建设新型能源体系。巩固新能源技术优势和产业优势，提高非化石能源在能源结构中的占比，健全煤炭清洁高效利用机制。深化电力体制改革，推广储能技术应用和储能设施投资，增强电力系统对光伏发电、风力发电等新能源的消纳能力。二是继续提升新能源汽车市场占有率，降低交通运输领域碳排放。推动电动汽车通过错峰充电、车网互动、换电模式等多种形式参与电力系统调节，实现汽车充换电与电网深度融合。三是鼓励支持传统产业朝着绿色低碳化方向更新设备和改造工艺流程，促进降低能耗，增强减污治污能力。四是加快构建完善碳排放统计核算体系、产品碳标识认证制度、产品碳足迹管理体系等基础性配套制度。

（二）深入推进新型城镇化，促进城乡融合发展

其一，加快推进户籍相关制度改革。以新一代农民工等重点群体为突破口，实施新一轮农业转移人口市民化行动，推动教育、医疗、养老等基本公共服务与经常居住地挂钩，促进户籍人口城镇化率向常住人口城镇化率收敛。对于个别放开户籍限制条件尚不成熟的超大城市，深化探索居住证制度，逐步实现基本公共服务与居住证相挂钩。

其二，加快促进城乡融合发展。鼓励有条件的地区率先试点城乡经济社会一体化管理，探索以城带乡、以城促乡的经验。支持各类生产要素在城乡之间双向高效流通，加快推进土地制度改革，实现建设用地指标在城乡之间高效流转和利用。完善与农业生产相关的制造业和服务业配套体系，促进一、二、三

产业融合发展，提高农业全要素生产率。完善对农村地区弱势群体的社会保障，做好社会政策托底工作。

其三，优化城市布局，在集聚和分散的过程中实现更平衡更充分的发展。更大力度发挥京津冀、长三角、粤港澳大湾区等地区在引领带动全国经济社会发展中的战略性作用。以国家级城市群和千万以上人口规模的都市圈为中心，辐射带动周边地区，实现组团联动式发展。发挥县城在城乡融合发展中承上启下的枢纽功能。加快探索“收缩型城市”新发展模式，确保人均量的合理增长和人民生活水平的稳步提升。

其四，加快构建房地产发展新模式。顺应人口流动方向，优化住房供应结构，充分保障人口流入城市的住房供给，合理缩减人口流出城市的住房供给。探索政府与市场协调配合的投融资模式和项目运营管理模式，高质量推进老旧小区改造和“城中村”改造，在存量改造更新的过程中提升城市面貌，改善老百姓居住环境。鼓励支持住房租赁市场尤其是长租房市场发展，促进形成租购并举、租售联动的房地产市场格局。

其五，充分用好城镇化进程进入成熟期之前的窗口期，全面提升城乡基础设施水平。实施城市地下管网改造升级工程，为防止城市内涝夯实基础。加强江河湖海沿岸、公路铁路沿线以及自然灾害敏感地区的国土建设，增强应对自然灾害的防灾、减灾、救灾能力。加快大数据中心、智能路网、工业互联网等新型基础设施建设，为经济社会数字化智能化转型筑牢基座。

（三）积极应对老龄化和少子化，持续激发“人口质量红利”

其一，实施人力资本培育工程，促进人口高质量发展。持续开发和释放“人口质量红利”，对冲“人口数量红利”减弱对潜在经济增长率的拖累。从教育和健康两个维度大力培育人力资本：一是优化教育结构和提高国民平均受教育水平；二是全面提升国民身体素质和健康水平。

其二，实施积极应对人口老龄化战略。构建适合中国国情的家庭、市场、政府、社会分工协调的多主体供给、多渠道保障的养老体系。加快推动小区物业、医院、市政交通、公共厕所、商场等公共设施的适老化改造。建立基本养老保险基础养老金发放标准与经济增速和物价上涨幅度相匹配的调整机制。完善基本养老保险全国统筹制度，增强多层次养老保险体系的普惠性、公平性和可持续性。按照自愿、弹性原则，渐进式、结构化地延迟法定退休年龄。

其三，积极鼓励和支持生育。生育政策应由前期放松“二孩”“三孩”约

束的被动型政策为主，转向积极鼓励和支持生育的主动型政策为主。完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。加大生育、养育、教育各环节的政策支持力度，不断完善并落实好生育休假、生育补贴、个人所得税抵扣等配套制度，健全普惠育幼服务体系。多措并举着力降低微观家庭的综合生育成本，推动生育率回升至合理区间。

其四，把稳就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。及时根据产业结构和劳动力市场需求变化，调整优化高等教育和职业教育专业设置，促进劳动力市场供需结构再平衡。在制定实施宏观政策过程中树立就业优先导向，将财政补贴、税收优惠、贷款贴息等政策工具与企业创造就业的能力相挂钩。

其五，完善人口大规模流动条件下经济社会治理，以宏观层面的制度建设增强社会韧性。一是在建设用地、碳排放权指标等领域加快构建全国统一大市场，发挥市场在相关要素配置中的决定性作用，实现基本公共服务类转移支付与常住人口相挂钩。二是提升社会保障水平、增强社会韧性，通过宏观层面制度建设对冲家庭结构小型化背景下微观个人和家庭抗风险能力的下降。

“十五五”时期公共图书馆建设新型智库的时代机遇与发展路径

范周李姝婧

一、引言：中国特色新型智库建设中文化智库的发展现状与制约问题

自2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》以来，新型智库建设被纳入国家治理现代化的战略布局，成为服务党和政府科学民主决策、推动理论创新与实践探索的重要力量。近年来，随着“十四五”规划明确提出“建设中国特色新型智库体系”，以及政府工作报告中提出“加强智库建设，更好地服务国家战略”的具体要求，新型智库的发展定位和建设质量成为国家治理体系和治理能力现代化进程中的关键环节，其核心使命是提升咨政建言能力，强化理论创新水平，增强服务国家战略需求的实效性，为推进中国式现代化提供坚实的智力支撑和战略谋划保障。因此，现实要求新型智库必须立足中国实际，胸怀“国之大者”，聚焦党和国家事业发展全局性、战略性、前瞻性问题，深化体制机制改革，提升研究质量，拓展国际视野，努力建设成为推动国家治理效能提升、增强国家软实力和国际话语权不可或缺的战略支撑力量。在习近平文化思想的理论指引下，文化智库既承载着传承中华文明、增强文化自信的历史使命，也面临着全球化、数字化时代推动文化创新与国际传播的时代命题。

从政策导向看，“十四五”时期，两会文件、中央部委形成的规划、指导意见等各类文件中都提及了加强智库建设的目标任务，仅2021—2023年全国各省（区、市）共公布400余家重点智库及培育智库，对新型智库的建设重心已从数量扩张转向质量提升，特别强调智库的角色和定位主要聚焦党和国家中心任务、服务国家重大战略需求。从总量来看，截至2023年底，中国内地共有1096家智库，其中半数以上集聚在东部地区，北京拥有全国约四分之一的智库群体，经济、社会发展、科技、区域研究等成为中国智库研究中较为热门的领域2。文化智库因其独特的意识形态属性，被赋予阐释中华文化精神内核、提炼中国式现代化文化标识、构建中国话语和叙事体系的核心职能。近年来，文化数字化战略、国际传播效能提升、中华文明标识体系、新质生产力等重大战略与概念相继提出，为文化智库的研究范畴提供了重点研究范畴的方向参考。因此，我国文化领域的智库建设的重要特点，是政策导向的明确化为文化智库的发展提供了清晰的战略坐标。

从具体实践看，我国文化智库已形成多元化、专业化、网络化的发展格局。

从体系结构看，目前全国进入中国智库索引（CTTI）的文化智库达145家，总量超过300家3，形成了四大核心类型：一是党政机构智库，以文化和旅游部、国家文物局等中央部委直属研究机构为主；二是社科院系统智库，以中国社会科学院与地方社科院为主；三是高校研究平台，例如文化和旅游部公布的40家文化和旅游基地名单中高校研究机构有30家，占比达到75%，是文化智库建设的主体力量。四是民营行业文化智库在近年来异军突起，以头部文化旅游企业、具有专业研究力量与代表性专家的民营智库、行业协会组织为代表，如腾讯研究院、北京京和文旅发展研究院等，形成了文化政策、文化产业、文化遗产、国际文化交流等多个领域的多元化、专业化发展态势。这些智库积极参与到国家文化政策、文旅规划等咨询服务工作，也在探索平台化发展的发展路径，形成具有品牌价值的学术成果，为文化发展提供了较为有力的智力支持。

然而，尽管文化智库建设取得了一定成绩，但面对“十五五”时期文化强国建设的战略需求，文化智库建设仍存在深层次结构性矛盾，与国家战略需求之间仍存在较大差距，制约其功能发挥的深层矛盾亟待破解。

首先在研究内容角度，存在研究深度与现实需求的脱节的现实问题。部分研究成果仍然依靠传统研究的路径，多为政策解读与数据堆砌，而对文化现象背后的发展逻辑、社会心理与互动机制缺乏系统性挖掘，前瞻引领能力不足。在社会经济发展面临历史性变革的关键时期，当前较为缺乏对文化发展趋势的原创性预判和理论范式创新。近年来，业界研究的大多文化概念，都是“舶来品”。例如在元宇宙概念兴起后，对文旅元宇宙的突击性研究等，缺乏系统冷静思考。特别在人工智能成为时代发展重要变量的背景下，这种前瞻性缺失尤为突出。同时，成果转化机制还需进一步厘清。文化智库的研究成果往往具有非标准化与长周期的特点，与政策制定的即时性、针对性需求本身存在一定矛盾。虽然部分智库建立了与政府部门的合作机制，但多数仍停留在课题委托层面，缺乏常态化的成果报送渠道与反馈评价体系。

其次在研究人才队伍建设角度，人才结构的单一性同样制约着文化智库的创新能力。当前文化智库的研究队伍以历史学、管理学、艺术学、公共管理学等背景为主，经济学、社会学、传播学等交叉学科人才占比不高，导致研究视角受限，难以从社会治理、产业经济、国际传播等多维视角综合分析问题。更值得关注的是，既懂文化发展逻辑，又具备产业现实需要的复合型人才尤为匮乏。此外，资源整合能力的薄弱也限制了文化智库的发展空间。文化领域的研

究涉及文物、非遗、出版、演艺、数字经济等多个领域，更需要跨部门、跨机构的协同创新。然而，当前文化智库多依托单一机构建设，与图书馆、博物馆、美术馆、文艺院团、文化企业等文化主体的合作多停留在项目制层面，尚未形成常态化的联合攻关机制。

综上所述，文化智库在政策驱动下已形成多元发展格局，但其研究深度、转化机制、人才结构与资源整合能力的短板，使其在国家文化战略中的“智囊”作用尚未充分释放。“十五五”时期，随着图书馆等文化机构深度参与新型智库建设，如何依托其资源优势破解上述困境，将成为推动文化智库高质量发展的关键命题。

二、发展环境：“十五五”时期图书馆智库建设的新形势与新要求

溯源图书馆作为智库建设的发展路径，主要为政府提供情报信息服务。国际社会上，自20世纪中叶起逐步形成系统性框架。以美国为例，1976年《图书馆服务与技术法案》首次明确图书馆需承担支持公共政策研究的职能，并要求公共图书馆与智库机构建立合作机制，提供数据分析和情报服务。2017年《国家安全战略》中进一步强调，图书馆需通过开放数据和“知识共享”服务国家安全决策，推动国会图书馆、斯坦福大学图书馆等机构将智库服务纳入核心业务。从实践模式来看，一是资源驱动型，依托海量文献构建特色数据库。如美国国会图书馆的胡佛研究所（HooverInstitution）前身为1919年成立的战争图书馆，通过收集全球政治、军事档案，为各类研究机构、政府部门等有关单位提供冷战史、国际关系等领域的一手资料，研究成果对美国对外政策制定产生重大影响。二是协同创新型，通过跨机构合作形成智库联盟。当前，国际图书馆智库建设呈现两大新趋势：一是服务对象从政府向多元主体扩展，二是研究领域向非传统安全延伸，图书馆作为智库的功能已超越传统文献服务，成为国家治理体系中不可或缺的信息中枢。

目前，我国图书馆智库建设的整体水平仍然处于发展阶段，具备给予政府提供决策支持的图书馆机构较少，以国家图书馆和部分省级图书馆为主要代表。当前。我国现代公共文化服务体系已进入高质量发展新阶段。作为公共文化服务核心阵地的图书馆，在“十五五”时期发挥智库功能面临前所未有的发展机遇。一方面，经历了“十三五”“十四五”时期的大规模软硬件设施投入，图书馆已从传统的文献信息服务机构逐步转型为知识服务与决策支持的综合平台，智库功能在服务国家战略、支撑社会治理中的作用日益凸显。这一转型既

源于图书馆自身资源与技术的积累，更与国家治理现代化、文化强国建设以及公众需求升级密切相关。从实际运行情况来看，图书馆智库建设已形成独特优势与鲜明特点。一方面，图书馆凭借海量文献资源、专业信息处理能力及跨领域知识整合优势，成为智库研究的重要数据支撑平台。例如，国家图书馆通过构建“中华古籍资源库”“民国文献保护计划”等特色数据库，为历史文化研究提供了一手资料；地方图书馆则依托地域文化资源，开发了专题资源库，形成差异化研究特色。另一方面，图书馆的服务模式正从被动响应向主动参与决策转变。通过嵌入智库课题研究、提供定制化情报分析、编制政策评估报告等方式，图书馆逐步从信息提供者升级为政府决策协作者，开发出内参要报等各类特色刊物，这方面以广东、浙江、江苏省级图书馆为主要代表。

进入“十五五”时期，图书馆智库建设面临服务升级的迫切需求。随着《“十四五”时期公共文化服务建设规划》的深入实施，公共文化服务正从保基本向高品质跃升，这一变化要求图书馆智库服务进一步向精准化、专业化、前瞻性方向转型。首先，服务对象从单一读者群体扩展至多元决策主体。除传统的政府决策部门外，企业智库、社会组织及公众参与决策的需求激增，倒逼图书馆构建分层分类服务体系。其次，服务内容从文献检索向深度知识服务延伸。大数据、人工智能等技术的普及，使图书馆能够通过用户画像、知识图谱等技术，实现对信息需求的智能感知与个性化推送。最后，服务场景从物理空间向虚实融合拓展。例如智慧图书馆建设推动服务突破时空限制，可以实现数据共享、成果发布的即时交互。同时，“十五五”时期公共文化服务领域的深刻变革，对图书馆智库建设提出更高要求。值得注意的是，当前图书馆智库建设仍面临多重制约。第一，资源整合效率不足导致重复建设的问题，部分地方图书馆的特色数据库因缺乏统一标准而难以互联互通；第二，技术应用深度不够，多数机构仍停留在基础数据存储阶段，缺乏智能分析能力；第三，跨学科人才结构失衡，既懂图书馆情报学又具备政策分析能力的复合型人才较少，在图书馆体系内进行战略研究与分析缺乏驱动力。这些问题的存在，要求“十五五”时期图书馆智库建设必须强化顶层设计，通过完善标准与评价体系、深化技术赋能、优化人才培养机制等举措，推动服务能力与时代需求实现精准对接。

三、战略任务：“十五五”时期图书馆智库建设的三大核心方向

“十五五”时期，图书馆智库建设需紧扣国家战略需求与技术变革趋势，在数智化、品牌化、专业化、国际化四大方向上形成突破。这四大方向既是对

图书馆传统功能的升级重构，也是应对知识经济时代决策复杂性的必然选择。其中，数智化是技术驱动下的服务范式革新，品牌化是提升智库影响力的战略选择，专业化是夯实核心竞争力的根基。三者相互关联、协同演进，共同构成图书馆智库高质量发展的战略框架。

第一，数智化发展重塑智库服务的生产逻辑。全球数字经济正以指数级速度重构社会生产方式，2024年，全球数字经济规模已突破55万亿美元，占GDP比重超50%。中国作为全球第二大数字经济体，当前总体数字经济规模已超50万亿元，占GDP比重41.5%。在《政府工作报告》已明确提出将人工智能、大数据等关键技术突破视为驱动经济高质量发展的核心引擎，新质生产力的本质是通过技术革命性突破、生产要素创新性配置与产业深度转型，实现全要素生产率质的飞跃。在此背景下，图书馆智库建设既要成为公共文化服务数字化转型的标杆，又要通过知识服务的数智化升级，为科技创新与产业变革提供智力支撑。图书馆的数智化转型具备独特的资源禀赋与实践基础。从资源维度看，全国公共图书馆馆藏总量已达到15亿册，其中至2023年末已实现全国公共图书馆数字资源总量为1124万TB4。其中国家图书馆“中华古籍资源库”等特色数据库收录珍贵文献超400万件，为智库研究提供了不可替代的原始数据支撑。知识服务是图书情报工作的核心能力5。一方面，人工智能、大数据、区块链等技术的深度应用，正在重构图书馆智库的知识生产与服务模式。传统文献检索与整理工作正被智能语义分析、知识图谱构建等技术替代；另一方面，传统智库依赖人工调研与经验判断，而图书馆智库可依托数据中台整合多源异构数据，例如将地方志、统计年鉴、网络评论等数据融合，通过机器学习算法挖掘文化领域的动态趋势，如政策演变、概念变迁等理论研究等，形成数据驱动的动态知识服务生态。

第二，品牌化发展构建差异化竞争优势。在智库竞争日益激烈的背景下，品牌化是图书馆突围的关键。品牌化建设包含两个维度：一是服务产品的品牌塑造，二是机构影响力的品牌提升。服务产品品牌化要求图书馆打造具有辨识度的智库产品，在中国知网中，国家图书馆、广东省立中山图书馆、南京图书馆对图书馆决策信息产品的研究成果较多，且图书馆决策信息产品相对系统。一方面是覆盖的机构范围较为多元，另一方面是刊物频次、特色内容形成了标准参考。例如上海图书馆，自2018年起连续出版市级以及长三角地区图书馆行业发展报告、参与制定国家标准工作。

图书馆智库产品需与用户需求精准对接。与其他智库不同的是，企业智库更关注市场趋势分析，高校智库侧重学科交叉研究，政府智库则需要政策落地性评估。而图书馆在公共文化领域、综合大文化领域的资源优势不可替代。在公共文化服务日益强调效能与影响力的背景下，图书馆智库的品牌化建设已成为突破同质化竞争、实现价值跃升的核心路径。品牌化不仅是服务产品的差异化标识，更是机构综合实力的具象化呈现。一方面，图书馆智库产品的品牌化需要立足于连续性这一特点，锚定一个方向持续深耕，形成具有历史纵深感和文化厚度的品牌认知。以国家图书馆为例，连续发布的《中国图书馆事业发展报告》通过系统梳理年度发展数据、典型案例与趋势研判，构建了覆盖服务效能、资源建设、技术创新等维度的分析框架。这种长期积累形成的专业产品使报告不仅成为行业发展的晴雨表，更通过持续输出标准化指标体系，塑造了国家图书馆在公共文化政策研究领域的权威地位。而上海图书馆聚焦区域发展与城市文化素养提升，连续推出《上海市民阅读状况调查报告》，通过追踪市民阅读习惯、载体偏好与文化消费行为的变化，为城市文化政策调整提供动态依据。这种持续性的品牌建设策略，使图书馆智库从单一产品输出转向知识生产的生态构建，形成数据积累、分析建模、政策反馈的良性循环。

另一方面，连续性品牌的塑造需要深度绑定机构核心资源。南京图书馆整合江苏省现有古籍450多万册，持续开展江苏文脉整理与研究工程，系统梳理江南文化脉络。形成《江苏文库•书目编》，收录25万条数据。这种基于特有资源

的品牌深耕，使图书馆在特定领域形成资源垄断性优势。同时，强大的品牌需

要构建系统化的传播矩阵和成果转化机制，主动对接政策制定者、行业管理者和社会公众的多元需求，通过高质量的决策内参、权威的行业报告、面向公众的解读活动以及数字化的传播平台，将智库研究成果精准送达目标用户，不断提升图书馆智库在公共文化政策制定、文化产业发展、社会文明提升等领域的决策支撑能力与社会美誉度。

第三，专业化发展筑牢核心竞争力根基。在公共图书馆领域，分为地区公共图书馆、高校图书馆等类型。虽然资源禀赋与服务对象虽有差异，但共同面临着在信息爆炸时代和知识服务升级浪潮中，如何通过专业化发展锻造不可替代核心竞争力的时代命题。地区公共图书馆以地域文化为根基，通过系统性资源整合形成不可替代的知识服务优势；高校图书馆则依托学科交叉优势，在科研支撑与决策咨询中开辟独特赛道。但总体而言，专业化发展要求图书馆智库

建设必须超越传统的文献管理与信息服务思维，深度聚焦特定领域或问题，构建起从资源深挖、方法创新到成果产出的全链条专业化能力体系。具体而言，专业化发展首要任务是推动研究队伍的专业化与复合化，大力引进和培养兼具深厚学科背景的人才，如图情学、社会学、历史学、公共政策、数据分析等领域人才，以及吸纳敏锐政策洞察力与丰富实践经验的高层次研究人才以项目合作等方式形成共创，同时鼓励现有馆员向研究型、专家型转型，形成结构合理、梯次分明、专长突出的核心研究团队，这是产出高质量思想产品的根本保障。

其次，专业化发展要求研究方法的科学化与规范化。图书馆智库需积极引入和融合现代社会科学研究方法、大数据分析技术、政策评估模型等，结合图书馆在长周期文献追踪、历史数据积累、地方性知识保存等方面的独特优势，建立起一套严谨、透明、可验证的特色研究方法论体系。这意味着不仅要能对浩如烟海的文献资料进行智能化处理与深度语义分析，更要善于运用实证研究、案例比较、情景模拟等手段，提升研究结论的客观性、预测性与可操作性，使智库成果经得起实践和时间的检验。同时，专业化发展必须体现为资源开发的深度化与知识化。图书馆坐拥的海量特色馆藏是无可比拟的“知识富矿”，如古籍善本、地方志、专题数据等都是重要的文化资源。专业化要求突破简单的资源揭示与提供层面，向知识萃取、价值挖掘与智慧创造纵深推进。这需要建立专业的特藏研究团队，运用文献学、历史地理学、文化研究等专业知识，结合现实需求，对特色资源进行系统整理、深度解读、关联分析与创造性转化，提炼出蕴含其中的历史智慧、文化基因与发展规律，将其转化为支撑战略决策、文化传承创新、区域发展规划的独特知识产品和解决方案，最后，专业化发展最终要服务于成果输出的精准化与影响力提升。图书馆智库的专业价值不仅在于研究本身，更在于其成果能否有效服务于用户需求并产生实际影响力。这要求图书馆智库必须建立专业化的成果转化与传播机制，针对政府相关部门、行业管理机构和社会公众等不同主体需求特点，将专业研究成果转化为不同形态。例如深度内参、政策简报、行业白皮书、公众读本、可视化数据产品等，并同时通过自有或行业专业渠道进行精准推送与有效传播。

四、结语：图书馆建设高质量智库的制度保障与协同机制创新

中国特色新型智库体系的纵深发展，对图书馆智库提出了从资源拥有者向战略决策参与者转型的历史性要求。在“十五五”时期，图书馆智库要实现服务国家文化战略、赋能公共治理的核心使命，必须突破传统运行模式的桎梏，

通过系统性制度重构与跨界协同机制创新，为高质量发展注入可持续动能。

制度保障的核心在于构建适配新型智库发展的政策框架与运行体系。当前，我国图书馆智库建设仍面临政策定位模糊、资源整合不足、评价机制缺失等挑战。例如，大多数公共图书馆智库尚未被纳入国家智库试点体系，政策咨询功能多停留在辅助性服务层面。而高校图书馆虽具备学科资源优势，但受限于行政壁垒，难以实现与院系研究团队的深度协同，尽管《中华人民共和国公共图书馆法》等政策文件要求公共图书馆具有向政府机关文献信息和相关咨询的服务职责，但达到此要求的公共图书馆较为有限，也可探索因地制宜的发展方式。依托国家、省、市、县公共文化服务网络，实现差异化发展。协同机制创新的核心是将视野、合作范围突破机构边界，构建“资源共融、技术共通、人才共育”的生态体系。当前，文化和旅游领域大模型建设方兴未艾，图书馆具备构建文化领域大模型的先决资源优势，因此对外也应主动对接政府数据开放平台、高校研究数据库等其他数据资源实现互补性资源的高效配置。

智库建设需要久久为功。公共图书馆的智库建设，既需要勇于破除体制惯性，但本质仍要在坚守公共性本位，积极探索市场化运作的合理边界。把握发展机遇，早日成为支撑国家治理现代化建设的战略性力量。

“十五五”时期国际贸易面临的挑战机遇和高质量发展路径

李春顶罗晨月

《“十四五”对外贸易高质量发展规划》指出，“对外贸易是我国开放型经济的重要组成部分和国民经济发展的重要推动力量，是畅通国内国际双循环的关键枢纽”。[1]党的二十大报告强调，“推进高水平对外开放”，“推动货物贸易优化升级，创新服务贸易发展机制，发展数字贸易，加快建设贸易强国”。[2]“十四五”时期，我国国际贸易发展稳中有进，贸易结构持续优化，贸易新业态蓬勃发展，高新技术与国际贸易进一步融合并成为国际贸易高质量发展的新动能。然而，当前世界百年未有之大变局加速演进，全球经济格局深刻调整，国际经贸规则体系面临重构，对我国国际贸易发展提出挑战。同时，我国国际贸易仍存在服务贸易竞争力不足、区域开放协同性有待提升、关键核心技术受制于人等问题。2025年是“十四五”规划收官之年，也是“十五五”规划谋篇之年，因此，有必要梳理“十四五”时期国际贸易的发展成果，结合当前国际国内形势，充分认识“十五五”时期国际贸易发展面临的挑战和机遇，为“十五五”时期国际贸易高质量发展探明路径，推动贸易强国建设。

一、“十四五”时期国际贸易高质量发展的主要成果

“十四五”期间，面对新冠疫情、地缘政治冲突、逆全球化思潮和贸易保护主义抬头等多重挑战，我国坚持稳中求进的工作总基调，在新发展理念指引下，持续推动国际贸易高质量发展和高水平对外开放，加快培育国际贸易新优势，取得显著成效。

（一）贸易规模稳中有进，对经济发展的贡献率明显提升

贸易规模是反映一国发展潜力的重要指标之一，是国际贸易高质量发展的基础条件。2021—2024年，我国始终保持世界货物贸易第一大国地位，服务贸易稳居全球第二位。总体来看，贸易规模展现出稳中有进、持续向好的积极增长态势。与2020年相比，2024年我国进出口总值增量达到“十三五”期间五年增量的1.5倍；[3]货物贸易进出口总值由4.6万亿美元增至6.2万亿美元，增长32.7%；服务贸易进出口总额由0.7万亿美元突破至1万亿美元，实现了59.7%的飞速增长，同时服务贸易占贸易总值的比重稳步提升，由12.5%增至14.6%，凸显了我国创新发展服务贸易的成效。值得注意的是，服务贸易逆差先减后增，尽管2024年逆差较上一年有所降低，但服务贸易竞争力仍需进一步增强。我国国际贸易高质量发展不仅促进了国内经济的稳定增长，而且对世界经济发展起

到了巨大作用。从国内来看，国际贸易作为拉动经济增长的“三驾马车”之一，其拉动作用得到了充分发挥。根据《中华人民共和国2020年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2020年货物和服务净出口拉动GDP增长0.7个百分点。而2024年，货物和服务净出口对经济增长的贡献率为30.3%，拉动GDP增长1.5个百分点。[4]从国际来看，当前世界经济正处于缓慢复苏阶段，各国面临高通胀、供应链重塑、地缘冲突冲击和金融环境收紧等多重挑战。世界贸易组织数据显示，2024年前三季度中国进口对全球进口增长的贡献率达20.3%，有力促进了全球经济复苏。[5]

（二）贸易结构持续优化，对外贸易实现多维协调发展

贸易结构由经济体的产业和技术结构决定，是国际贸易发展质量的一种体现。[6]十四五”时期，我国国际贸易在贸易方式结构、货物和服务结构、国内外市场结构和经营主体结构等方面均实现了进一步优化，国际贸易发展更加协调。

从贸易方式结构来看，2020—2024年的一般贸易贡献加大，其进出口占货物贸易比重逐年攀升，由59.8%上升至64.2%。其中，出口额持续提升，增长了56.4%；进口额由8.6万亿元提高至11.5万亿元，总体呈现倒U型变化趋势。

从货物贸易结构来看，传统优势产品贸易稳定发挥中坚作用，高新技术产品出口贸易势头强劲。“十四五”时期，我国机电产品出口额稳步提升，2024年占货物贸易出口总额的比重达到59.4%，进口额占货物贸易进口总额比重达38.1%。高新技术产品进出口占比先降后增，2024年占货物贸易进出口额的

26.5%。具体来看，机电产品通过创新科技赋能国际贸易高质量发展，促进效益提升。2024年，我国高端装备出口增长超过四成，高科技属性新产品加速出海，3D打印机、工业机器人出口分别增长32.8%、45.2%[3]。电动载人汽车、锂离子蓄电池、太阳能电池等“新三样”作为绿色化、低碳化出口贸易的代表，其出口额显著增长充分展现了我国国际贸易高质量发展的新优势。“十四五”时期，我国“新三样”出口贸易虽在2024年有所降温，但总体实现了突破性增长，出口额由2020年的389.6亿美元提高至2024年的1385.4亿美元。其中，电动载人汽车出口增长势头最为强劲，出口额在“十四五”期间持续攀升，2024年出口额与2020年相比增长超过13倍；锂离子蓄电池和太阳能电池的出口贸易趋势则同“新三样”总趋势保持一致，2020—2024年分别实现283.4%、54.6%的增长。

从服务贸易结构来看，我国以金融服务，知识产权使用费，电信、计算机

和信息服务为代表的知识密集型服务进出口贸易均在“十四五”期间实现增长。商务部数据显示，金融服务和知识产权使用费进出口额先升后降，前者增幅较小，由2020年的73.6亿美元增至2024年的79.2亿美元；后者增幅相对较大，由2020年的463.1亿美元增至2024年的560亿美元。基础规模较大的电信、计算机和信息服务进出口贸易实现飞跃式发展，贸易额由2020年的937.7亿美元提高到2024年的1404.4亿美元。

从国内市场结构来看，我国东部地区继续发挥国际贸易“压舱石”作用，中西部地区、东北地区开放程度提升，区域协调性增强。国家统计局数据显示，从经营单位所在地进出口总额来看，2020—2023年，东北地区贸易增速最快，达29.2%，其次是中西部地区，增速为28%，东部地区的增长率为27.3%，但进出口占全国的比重始终在68.5%以上；从境内目的地和货源地进出口总额来看，三个地区的增长率从高到低依次为中西部地区、东北地区、东部地区，分别增长35.3%、31.9%和25.7%。海关总署数据表明，2024年形势有所不同，东部地区、中西部地区、东北地区进出口分别增长了5.4%、4%、1.6%，东部地区涨幅领先。[3]从国际市场结构来看，我国贸易伙伴遍布全球，2024年新增1个出口伙伴和4个进口伙伴，与传统贸易伙伴欧美地区的贸易额维持高位但有所下降，与新兴贸易伙伴东盟和其他金砖国家的贸易额持续增加。Trademap数据显示，2020—2024年与欧美的进出口贸易额占我国进出口贸易总额的比重由28.7%降至

1.1%，与东盟和其他金砖国家的贸易额占比则从22.3%升至26.1%。此外，2020

—2024年国民经济和社会发展统计公报数据显示，我国与共建“一带一路”国家进出口贸易额连年增长“，一带一路”国家在我国对外贸易中的重要性持续提升。

从经营主体结构来看，我国外贸主体活力持续增强，民营企业发挥了“稳外贸”作用。海关总署数据显示，2020年，我国有进出口实绩的企业有53.1万家，2024年增长至近70万家，数量再创新高。越来越多的企业参与并成功认证成为AEO企业，2024年达到6338家，比2023年增加了612家。[3]2020年我国民营企业进出口额为14.98万亿元，占我国进出口总额的46.6%；2024年占比提升至55.5%，进出口额达到24.33万亿元。

（三）贸易新业态蓬勃发展，创新赋能贸易增长显著

“十四五”时期，在新一轮科技革命的推动下，我国国际贸易新业态蓬勃发展。随着互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能等数字与智能技术的

高速发展和广泛应用，我国数字贸易迸发贸易增长新动能。当前，对数字贸易的解释分为狭义和广义两种，狭义的数字贸易仅包括数字化产品和服务的交付，而广义的数字贸易还包括使用数字化手段进行的产品和服务贸易。WTO、OECD、IMF等国际组织和我国主要采用广义的数字贸易定义。基于此，从具体形式来看，数字贸易可以分为数字服务贸易和跨境电商两个部分。[7]数字经济的高技术含量决定了其创新能力强、渗透作用大、辐射带动范围广的特点，随着经济社会向数字化、网络化、智能化方向发展，数字经济成为推动经济高质量发展的重要力量。《中国数字经济发展研究报告（2024年）》数据显示，2023年我国数字经济占GDP比重达到42.8%，数字经济增长对GDP的贡献率达到66.45%，数字经济对国民经济的支撑力度大幅提升。在国际贸易中，数字经济通过降低交易成本和增强服务业可贸易性，带动数字贸易迅猛发展，使之成为推动国际贸易高质量发展的新兴力量。《全球数字贸易发展报告2024》显示，全球数字贸易总额和全球数字订购贸易额分别由2021年的6.02万亿美元和1.42万亿美元增长至2023年的7.13万亿美元和1.57万亿美元，我国数字贸易规模位居全球前三。

从数字服务贸易来看，商务部数据显示，2020年我国可数字化交付的服务贸易进出口额为2.95千亿美元，2024年增长至4.07千亿美元，增长了27.5%。从跨境电商来看，凭借高效灵活的供应链体系，跨境电商充分彰显其平台优势，汇聚全球生产、消费贸易流量，降低生产成本与交易成本，优化市场资源配置，引领绿色、多元化的新型贸易模式蓬勃发展。《“十四五”电子商务发展规划》提出，使电子商务深度链接国内国际市场。2020—2024年，我国不断推进试点示范工作支持制度创新，优化跨境电商发展环境，国家电子商务示范基地由127家增设至170家，跨境电商综试区由105个增设至165个。作为高质量共建“一带一路”合作范本的“丝路电商”，多维度展现了我国电子商务国际合作的新成效。商务部显示，2024年，我国“丝路电商”伙伴国增至33个，拓展了电商国际合作空间；先行区建设形成电子提单应用等10项制度创新成果，为电商制度型开放提供成果支撑；数实融合新渠道“生活服务类平台＋丝路产业带”惠及19国，助力伙伴国数字化水平提升；合作研修中心培训外国学员5000余名，通过能力建设缩小数字鸿沟。跨境电商加速释放外贸新动能，海关总署数据显示，2024年我国跨境电商进出口额达到2.63万亿元，较2020年增加近1万亿元，其中前三季度跨境电商出口贸易额同比增长15.2%。

二、“十五五”时期国际贸易高质量发展面临的挑战

“十五五”期间，我国国际贸易高质量发展仍面临国际国内双重挑战。其中，国际挑战主要源于国际贸易环境不确定性上升，以及在此基础上叠加其他地缘政治冲突和技术冲击等因素带来的国际经贸规则重构与深化。近年来，美国以关税作为重塑国际经贸规则的手段，企图借此推动制造业回流，达到减少贸易逆差、重振经济的目的。而欧洲以政策手段对在欧外资企业施压，以降低对外依赖、发展自身产业。在贸易保护主义、逆全球化思潮抬头的情况下，国际经贸规则面临重构，全球贸易呈现区域化、碎片化趋势，区域自由贸易协定的重要性提升。此外，新兴技术与国际贸易的深度融合不仅赋予了贸易壁垒新的内涵，还加速了新一代国际经贸规则谈判的进程。以上因素要求我国深度对接高标准国际经贸规则，积极参与国际经贸规则制定，这对我国制度型开放提出了新挑战。国内挑战则主要来自贸易结构进一步优化、贸易竞争力进一步提升的迫切需求，以此加快解决服务贸易优势不足、区域发展不均衡、关键核心技术攻关等问题。

（一）贸易保护主义抬头，国际环境不确定性上升

当前，世界经济格局呈现“东升西降”“南起北落”的变化趋势，部分发达经济体从维护自身地位出发，掀起逆全球化和贸易保护主义浪潮，使国际贸易环境面临极大不确定性。在此背景下，近年来，各国实施贸易保护措施的行动更加频繁。WTO数据显示，2020—2024年，WTO成员方通报的SPS和TBT措施数量逐年递增，相较于2020年，2024年SPS和TBT通报数量共增加1000余条。期间，WTO成员方提出的反倾销、反补贴调查和采取的反倾销、反补贴措施也维持在较高水平。2024年，WTO成员方提出的反倾销、反补贴调查较2023年显著增加，反映出鲜明的贸易保护主义特征。

由美国主导的中美贸易摩擦是贸易保护主义兴起的主要表现之一。美国自2017年对中国发起的贸易战、科技战，具有竞争面广、手段多样、烈度空前、时间持久的特征，将企业或产业层面的竞争上升为国家层面的竞争，是美国在现有国际经济秩序和规则下难以维持竞争优势而采取的极端行为。在贸易方面，美国以关税为武器，采取了加强出口管制、扩大对华限制等多种单边措施；在投资方面，美国限制中国企业在关键技术和基础设施、敏感数据等领域的对美投资，出台了一系列对华投融资限制措施，并对一些中资金融机构在美展业施加歧视性待遇；在科技和人才方面，2018年至今，美方限制华为、中兴等多家中资科技公司，对中国留美学生采取种种歧视性、限制性措施，启动美国司法

部主导的“中国行动计划”，企图阻止中国获取先进技术，扼杀中国科技自主创新。美国对中国采取上述措施的目的主要有二：一是通过施加关税或非关税壁垒，提高美国企业使用自中国进口中间品的成本，迫使企业调整全球范围内的生产布局，以达到扭转贸易逆差、促进制造业回流的效果；二是通过“长臂管辖”实施技术封锁，遏制中国半导体、人工智能等高新技术产业发展，使中国陷于“低端锁定”困境，难以跃升至产业链高端环节。这些措施阻碍了中美双边经贸关系的正常发展，从进出口两端削弱了中国企业在国际市场上的竞争优势，增加了中国进口企业的生产成本和出口企业的合规成本，给国际贸易高质量发展带来极大不确定性。但这只会推高美国国内的消费品价格，降低消费者福利和企业投资意愿，加剧通货膨胀，使经济陷入恶性循环。同时，美国的单边主义做法违反了国际经贸规则，损害了WTO其他成员国的利益，提高了全球供应链的不稳定性和国际贸易的不确定性。

欧洲贸易保护主义色彩日益浓厚，以挤压在欧外资企业生存空间为主要形式，增加了国际经贸合作不确定性。2019年，欧盟在《欧中战略前景》中将中国定位为“合作伙伴”“经济竞争者”和“制度对手”三重身份，尽管已将安全问题纳入对欧中经贸关系的考量，但仍肯定了双方在经贸合作上的密切关系。2020年以来，英国“脱欧”对一体化进程的挫伤和美国贸易政策变动对其汽车等关键产业的打击引起了欧盟的地缘政治危机意识，促使欧盟在加强内部资源统筹、加速新兴战略领域技术发展的同时，开启了新一轮的贸易保护主义。[8]2022年，欧盟发布《企业可持续发展尽职调查指令》提案，将环境责任和工人权利纳入企业治理，提高了外资企业进入门槛。2023年3月，欧盟对华提出“去风险”的政策理念，强调减少对华依赖，增强自身产业竞争力和韧性。[9]随后，欧盟“灵活”利用“去风险化”概念，以非市场手段干预外资企业，推出《欧洲经济安全战略》全面加强敏感领域出口管制，收紧关键和新兴技术领域双向直接投资。《欧盟营商环境报告20232024》调研结果显示，有32.84%的受访在欧中资企业认为2023年欧盟营商环境恶化。同年7月，欧盟《外国补贴条例》正式实施，该条例关键认定宽泛模糊、主观性强，调查程序透明度低、缺乏正当性，审查涉及主体范围庞大，时限要求不合理，举证责任倒置，且惩罚力度大，对外资企业市场进入、市场竞争力和投资经营造成沉重负担。截至2024年11月，欧盟依据该条例对三起有关公共采购领域的深度调查和两起依职权调查，均针对中国企业及其关联公司，涉及铁路机车、光伏、风电、安检设备等产品。其

中，三起深度调查均以中国企业被迫退出告终。[10-11]

（二）国际经贸规则重塑，深度对接面临新挑战

近代以来，随着欧美资本主义强国的兴起和世界经济体系的逐步形成，资本主义强国主导建立了国际经贸秩序和规则，以维护其全球性的社会经济关系。但随着发展中国家和新兴经济体的迅速成长，与现有国际经贸规则相适应的微观基础及其代表的世界权力格局发生变化，全球权力重心的转移加剧了规则竞争，推动国际经贸规则重塑。[12-13]一方面，以美国为代表的一些传统强国为维护自身地位，不断冲击现有规则。当前，WTO机制的两大基石——最惠国待遇和贸易争端解决机制都遭到美国的严重破坏。2018年，美国单方面退出了WTO关于“最惠国待遇”的谈判，导致WTO相关规则条款长期未能更新。WTO上诉机构原有7名法官，然而美国顽固拒绝延长在任法官任期或者任命新法官，致使2019年12月后WTO上诉机构因仅剩1名法官而彻底停摆。另一方面，发展中国家和新兴经济体则有推动多边经贸规则向更公平、更包容的方向转变的诉求。因此，双方分别以区域自贸协定为主要平台，展开规则竞争与博弈，推动国际经贸规则重构，争取国际地位变动后新世界经济格局下的制度性话语权。[13]

在此情景下，区域贸易协定的重要性显著提升。2018年以来，区域贸易协定大量涌现，以《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《欧盟日本经济伙伴关系协定》（EPA）、《美墨加协定》（USMCA）、《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）等为代表的大型区域贸易协定成为主导，并且作出了更高水平的对外开放承诺。当前，区域贸易协定的规则条款呈现高标准特征，主要表现为：协定内容突破了关税、投资、人员等以要素流动型开放为主的传统议题，由边境规则向边境内规则延伸，开始涉及数字贸易、竞争、知识产权、劳工、环境等制度型开放议题。其中，与我国参与的RCEP相比，前三个协定更多地涉及边境后规则，并在一些规则条款上提出了更高要求，体现了目前国际经贸规则的最高标准。这是由于其成员国经济发展水平相较于RCEP成员国更高且更均衡，彼此之间已经具有较高的开放程度只有通过在新议题上建立新规则才能实现实质性提升。[13]

具体来看，已有高标准规则对我国国际贸易高质量发展提出的挑战集中在四个方面：一是数字贸易方面，当前的高标准规则以CPTPP、USMCA、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等美式规则为主，中美双方在数字贸易上不同的竞争优势决定了我国现行规则与美式规则的分歧。我国在数字贸易上的优势在于

跨境电商平台，即数字订购贸易，平台上销售的仍是传统商品，因而在数字跨境流动、本地化存储等议题上持审慎态度；而美国的优势在于发达的跨境数字服务业，即数字交付贸易，因而主张消除数字贸易壁垒。因此，美式规则在数据跨境流动、本地化存储要求、源代码及算法要求等方面与我国现行规则存在不同主张。二是竞争中立规则对我国反垄断法和国有企业体制提出挑战。三是知识产权规则较我国设定的保护范围更广、保护期限更长、执法强度更高。四是劳工规则方面，我国已签署的自贸协定正文中尚未纳入相关条款，仅有部分协定在备忘录中有所提及。[14]自2021年起，我国正式申请并积极推进加入CPTPP和DEPA，并通过稳步扩大制度型对外开放、主动深化国内体制改革，与高标准国际经贸规则进行对接。但在这一过程中，我国也受到了部分发达国家的阻挠。例如，美国在USMCA中规定了“毒丸条款”，致使我国加入CPTPP的谈判进程延缓。

此外，为实现可持续发展目标，世界各国对全球气候问题的关注度日益提升。在经贸规则方面，发达国家一方面在自贸协定中对环境规制提出了更高要求；另一方面，陆续推出碳关税相关政策，为绿色贸易壁垒赋予了新内涵。[15]2022年，美国公布了《清洁竞争法案》草案，披露了其碳关税雏形；2023年5月，欧盟碳边境调节机制正式生效；英国宣布将在2027年开始实施碳关税。碳关税不仅会直接影响我国含碳量较高的制造业产品出口发达国家，也迫使我国企业向低碳生产转型，短期内必将面临因成本提高导致的国际竞争力下降问题。同时，碳关税还可能减少外国企业对我国企业的直接投资，因为转型过程中的成本上升会降低产品的单位收益。更重要的是，发达国家率先提出碳关税，占据了国际经贸规则制定上的先发优势，一定程度上削弱了我国参与绿色贸易规则制定的话语权。同时，在国际经贸规则利用程度上，我国也有进一步提升的空间。例如，部分协定中的原产地规则标准较为单一，认定相对复杂，导致企业需要投入额外成本来获得认证，从而不愿充分利用规则。[16]

（三）贸易结构仍有调整空间，贸易竞争力还需加强

“十五五”时期是我国国际贸易结构调整优化、竞争力全方位增强的关键时期。目前，我国国际贸易发展存在的问题主要集中在服务贸易竞争力、区域协调发展和关键核心技术攻关三个方面。

首先，我国服务贸易竞争力提升主要受到两方面因素制约：一是尽管服务贸易结构已有改善，但还是一定程度上存在结构失衡问题；二是服务贸易的开

放程度不够高，与发达国家仍有较大差距。从服务贸易结构来看，商务部数据显示，2020—2024年，我国可数字化交付的服务贸易进出口额连年增长，然而占服务贸易进出口总额的比重却呈现下降趋势，由44.5%降至38.5%，传统服务贸易仍占据主导地位。从知识密集型的金融服务，知识产权使用费，以及电信、计算机和信息服务来看，这三项服务的进出口额占比呈波动中下降趋势，分别从2020年的1.1%、7%、14.2%降至2024年的0.7%、5.3%和13.3%。显然，我国高附加值服务业的国际竞争力还有待提升。从服务贸易的开放程度来看，OECD使用取值在0～1之间的服务贸易限制指数衡量各国服务贸易开放程度，数值越接近1，说明开放程度越低。我国各行业平均服务贸易限制指数在“十四五”期间有所下降，从2020年高于世界平均水平的0.287降至2024年与世界平均水平齐平的0.222，市场开放程度有所提高。但与世界其他主要经济体相比，还存在差距。2024年，主要经济体中如日本（0.112）、英国（0.124）、美国（0.173）、澳大利亚（0.167）、德国（0.154）、法国（0.209）等发达国家和南非（0.208）、巴西（0.218）等新兴市场国家的服务贸易开放程度都高于世界平均水平，中国的表现仅优于印度（0.290）和俄罗斯（0.387）。同时，我国数字服务贸易限制指数相对较高。OECD数据显示，2021—2024年，我国数字服务贸易限制指数维持在0.347左右，而世界平均水平仅为0.182，表明我国数字贸易开放程度还较低。

其次，虽然我国各地区在“十四五”期间都实现了国际贸易额的稳定增长，并且区域间的国际贸易占比差距有所缩小，但是东部地区占比超过67%的基本格局并未发生改变。从贸易基础、贸易优化度、贸易竞争地位、贸易环境4个角度衡量的我国省域国际贸易高质量发展水平也呈现类似结果，即国际贸易高质量发展水平在2013—2022年间稳步提升，并且中西部地区增长较快，但是省份间差异较大，呈现东高西低的态势。[17]区域间国际贸易发展不均衡不仅反映出各地区地理因素上的差异，也表明内陆地区在基础设施、技术研发与应用上相对落后，导致内陆地区企业面临更高的生产、运输、交易和库存管理成本。这种局面也降低了国内商品的流通效率，限制了国内供应链的上下游协同运作，导致国内商品成本下降空间有限，不利于商品国际竞争力的提升。[18]

最后，我国国际贸易比较优势发生转变，“十五五”时期突破关键核心技术“卡脖子”问题是国际贸易高质量发展的必由之路。近年来，我国劳动力和土地要素价格上升，逐渐失去低成本、低价格方面的国际市场竞争优势，部分

低端制造业已有外迁趋势，产业转型升级迫在眉睫。中美贸易摩擦、新冠疫情和地缘政治冲突加剧了逆全球化趋势，全球价值链向分散化、碎片化发展，全球产业链价值链重构加速，发达经济体也在试图回迁本国的高技术制造业。在这一背景下，我国制造业“大而不强”的问题日益凸显，半导体芯片、高端制造、航空航天、生物技术等高技术产业中间品生产仍依赖进口，[18]受制于全球价值链上的“高端封锁”，难以向价值链上游攀升。因此，要维护我国制造业的优势地位，必须不断提升科技创新能力，补齐关键领域短板，从而推动产业转型升级和国际贸易竞争力提升。

三、“十五五”时期我国国际贸易高质量发展面临的机遇

尽管面临外部环境的不确定性以及国内新旧增长动力的转换压力，我国国际贸易高质量发展仍展现出显著的稳定性和抗风险能力，日益坚实的产业基础、广阔的市场空间、逐步提升的全球治理话语权以及强有力的政策支持，共同构成了支撑国际贸易持续健康发展的关键因素。从长期来看，推动国际贸易高质量发展的基础性条件和根本性趋势依然稳固。

（一）产业链风险提升和低端制造业外迁倒逼产业转型升级进程

一方面，产业链风险主要来源于美国及受其影响的部分国家对我国施加的技术封锁，这也是中美贸易摩擦的主要表现之一，短期内将对我国产业发展造成一定阻碍，但长期来看，有利于激发我国企业的自主创新能力，倒逼产业转型升级。我国产业之所以能在不利的国际环境中实现转型升级，化困境为机遇，是因为国内拥有日益坚实的产业基础和广阔的市场空间。与其他国家相比，我国国内产业链较为完整，部分关键核心产品依赖进口的主要原因是技术限制。当遭遇技术封锁时，由于国内下游企业无法获得相关高技术中间品，市场形成需求缺口，这就促使国内下游企业转向上游企业寻求货源，从而使上游企业产生技术创新的动机，把握机会实现技术突破和国产替代。此外，产业链风险的提升还会促进上下游企业之间以及企业、高校、科研院所之间对关键核心技术进行联合攻关。[19]另一方面，低端制造业外迁是指由于劳动力、土地等要素成本上升，部分低端制造业在东南亚和南亚国家一系列税收减免、土地使用优惠等政策吸引下，向这些地区迁移的现象。低端制造业外迁符合产业结构从劳动密集型为主向资本密集型为主再向技术密集型为主转型升级的发展规律。近年来，我国外迁的制造业主要集中在纺织、服装、电子信息等领域，但我国纺织、服装和手机出口规模仍居世界首位。不难看出，短期内部分低端制造业外

迁并不会对国内的产业链价值链产生太大影响。而从中长期来看，部分低端制造业外迁有利于国内产品增加值的提高，企业能够将更多资源投向技术含量高的生产活动，通过增加研发投入提高产品的技术密度，突破产业链价值链的“低端锁定”。同时，产业技术水平提高和数字化转型，还会增强国内产业链的关联程度，降低产业链上游风险敞口。[20]

（二）国际经贸规则重塑带来掌握制度性话语权的重要机遇

对于我国而言，国际经贸规则重塑是提升制度性话语权的重要机遇。一方面，高质量共建“一带一路”为我国进一步掌握制度性话语权打下了坚实基础。由我国引领的“一带一路”倡议已成为范围最广、规模最大、深受欢迎的国际公共产品和国际合作平台，收获了丰厚成果，不仅使我国赢得了更高国际评价，而且提升了全球治理地位。2024年，高质量共建“一带一路”成效显著，合作领域全面深化，合作范围持续扩大，合作层次不断提升。例如，中欧班列累计开行突破10万列，覆盖亚欧36个国家、300多个城市；规则标准“软联通”取得重要进展，贸易投资自由化便利化水平显著提升；实施中的知识产权领域合作文件达110余份。[21-22]另一方面，我国秉持的合作共赢的经贸合作理念已深入人心。通过充分利用已签订的区域自贸协定，加强与伙伴国家的经贸合作，我国正从全球价值链中的技术跟随者转变为区域价值链中的技术领先者，为在未来经贸规则制定中掌握更多制度性话语权创造了条件。通过主导区域价值链，我国不仅可以提升自身在全球价值链中的地位，而且可以推动国内经济向更高发展阶段迈进。目前，中国与东盟互为第一大贸易伙伴，中国是俄罗斯、非洲、南美洲的第一大贸易伙伴，还是拉丁美洲的第二大贸易伙伴，与广大发展中国家和新兴市场国家形成了紧密的经贸关系。在经贸合作中，我国一贯秉持平等互利、合作共赢的经贸合作理念，推动与发展中国家和新兴市场国家的经贸关系稳步发展，形成了我国国际经贸关系的底盘。这为我国继续引领共建平等互利、合作共赢的国际经贸局面以及更加包容开放的经贸秩序与规则重构创造了有利环境。

（三）支持政策接连出台，制度型开放程度扩大

2024年中央经济工作会议强调积极发展服务贸易、绿色贸易、数字贸易，明确了未来国际贸易高质量发展的方向。针对国际经贸规则重塑带来的制度型开放需求，我国接连推出新政策，推进国际贸易高质量发展。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化

的决定》明确提出，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络，建立同国际通行规则衔接的合规机制，优化开放合作环境。服务贸易方面，2024年9月，为推动服务贸易制度型开放，促进服务贸易数字化、智能化、绿色化发展，国务院印发《关于以高水平开放推动服务贸易高质量发展的意见》。绿色贸易方面，为贴合国际高标准规则对外贸企业绿色低碳、可持续发展能力提出的新要求，2024年5月，商务部发布《外贸企业绿色低碳转型知识手册》，指导外贸企业绿色转型，并于11月表明将在2025年适当时机出台拓展绿色贸易的专门政策文件。[23]数字贸易方面，2024年，数字服务业市场准入进一步放宽，高水平对外开放格局加速形成。2024年3月，中央网信办公布施行《促进和规范数据跨境流动规定》，强调优化数据跨境流动监管环境，并授权自贸试验区可自行制定数据跨境流动负面清单，促进跨境数据安全有序流动；4月，工业和信息化部发布《关于开展增值电信业务扩大对外开放试点工作的通告》，旨在主动对接国际高标准经贸规则，吸引外资并扩大外资利用，服务构建新发展格局；11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于数字贸易改革创新发展的意见》，提出提升可数字化交付的服务贸易规模占比的两阶段目标。

四、“十五五”时期国际贸易高质量发展的路径选择

“十五五”时期推动国际贸易高质量发展，需要夯实发展基础，立足国内的新质生产力发展，以颠覆式科技创新实现关键核心技术攻关，促进产业体系现代化转型，从根本上提升国际贸易竞争力。升级发展秩序，对标高标准国际经贸规则，深化制度创新，维护多边经贸机制，积极参与规则制定。畅通发展脉络，进一步优化贸易结构，推进区域协调发展，加快构建新发展格局。

（一）夯实国际贸易高质量发展基础，发展新质生产力，建设现代化产业体系

发展新质生产力，建设现代化产业体系，提供高质量的产品和服务，是国际贸易高质量发展的重要基础。当前，世界正经历的新一轮科技革命集智能化、数字化、网络化、绿色化为一体，以战略性新兴产业和未来产业为主导产业发展方向，深刻改变着产业结构和产品结构，并已成为国际贸易的现实基础。新质生产力强调以科技创新赋能高质量发展，培育现代化产业体系。[24]具体来看，首先，应提升产业链数字化水平，推动数字技术与企业生产、运输、销售等各环节深度融合，降低企业参与国际贸易的成本，提升国际贸易的效率与质量。其次，以颠覆式科技创新打破关键核心技术“卡脖子”困境，提高出口产

品的附加值和竞争力。为实现科技创新突破、推动我国产业向全球价值链上游迁移，一方面，需要加大研发投入力度，培养新兴技术人才，打造尖端研究团队，健全科技创新体系；另一方面，需加强产业链上下游企业、企业与科研院所之间的联合技术攻关，提高成果转化率，鼓励技术的推广运用。此外，应在巩固传统产业国际贸易竞争力的同时，为新兴产业开拓国际市场。通过技术升级努力巩固和扩大钢铁、有色金属、石化化工、建材、机械、食品加工业、纺织服装业等市场需求广、吸纳就业能力强、规模大的传统产业的国际市场份额，帮助传统产业延长市场生命周期，更持久地获得发展收益，增加其获得新质生产力赋能的机会，推动其转型升级，不断焕发新活力。要积极为新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业、生物产业、新能源汽车产业、新能源产业、节能环保产业、数字创意产业及相关服务业等新兴产业开拓国际市场，为未来制造、未来信息、未来材料、未来能源、未来空间和未来健康等未来产业谋划市场空间。

（二）升级国际贸易高质量发展秩序，对标高标准规则，积极参与规则制

定

一方面，加快对接高标准国际经贸规则，深化国内制度创新。当前，以区

域贸易协定为载体的国际经贸规则对参与国的制度环境提出了更高标准，这一趋势为我国深化改革提供了重要契机。通过系统性地参照国际先进规则，可以推动国内相关领域的制度优化，实现与国际高标准规则的有效对接，从而消除制约国内国际市场联动的制度障碍，促进双循环体系的顺畅运行。在此过程中，应充分发挥特殊经济区域的试验田功能。如，进一步扩大自由贸易试验区和海南自由贸易港的制度创新空间，赋予其更大程度的政策自主权，使其能够在风险可控的前提下率先探索与国际高标准规则对接的制度创新。这种渐进式改革路径既能积累实践经验，又能有效控制改革风险，为全面深化改革提供可复制、可推广的制度创新样本。2023年6月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，为在更大范围对标高标准国际经贸规则提供了平台和方案。此外，对于已有政策举措，应重点关注政策落实效果，以及经贸体制机制改革与其他政策的协调统一。[25]

另一方面，积极参与国际经贸规则制定，推动构建全球经贸新秩序。在全球经济治理体系重构的关键时期，我国应当采取更加积极主动的策略，通过参与国际经贸规则的制定，提升制度性话语权，更好维护国家利益。具体而言，

可以从以下三个维度推进相关工作：首先，坚持多边合作框架。依托WTO改革，以及参与G20、APEC等多边机制建设，推动构建更加包容、均衡的全球经贸治理体系。特别是在新兴领域，如数字贸易规则制定、气候变化应对等方面，应当提出具有中国特色的建设性制度方案。其次，深化区域经贸合作。充分挖掘“一带一路”倡议下与伙伴国家的合作潜能，通过金砖国家合作机制、上合组织等平台，构建互利共赢的区域经贸制度安排，重点在产业链供应链安全、跨境数据流动等议题上形成区域性共识，为全球规则制定提供实践参考。最后，创新国际合作模式。针对全球产业分工新趋势，提出更具包容性的制度设计，在维护多边贸易体制核心地位的基础上，推动构建开放型世界经济新秩序，为各国企业创造更加稳定、更可预期的国际营商环境。要通过一系列努力，为我国深度参与全球价值链合作提供坚实的制度基础。

（三）畅通国际贸易高质量发展脉络，促进贸易结构优化，加快构建新发展格局

要进一步优化贸易结构，加快构建新发展格局。第一，促进货物贸易提质增效。把握当前全球价值链区域化、短链化带来的分工调整机遇，充分利用国内大循环的超大规模市场优势和消费潜力，借助国际循环集聚全球优质资源和先进生产要素，提升货物贸易商品的科技含量和国内产业链运作效率，加快出口商品种类增加、结构转型，[26]推动我国产业全球价值链分工地位的提升。第二，提升服务贸易对外开放程度，积极发展数字贸易和绿色贸易。稳步扩大服务领域开放范围，特别是要加快推行负面清单管理模式，加强与国际循环的衔接。挖掘合作空间，优化行业结构，增强服务业全球竞争力，营造国际化营商环境，全面提升国际贸易层次。培育数字贸易和绿色贸易新动能，强化数字基础设施建设，推动数字技术与服务贸易深度融合，提升可数字化交付的服务贸易规模占比，同时围绕绿色产业发展高质量、高附加值的绿色贸易。第三，推动区域结构均衡发展。推动形成全国统一的大市场、大分工，筑牢国内大循环基础。继续大力发展基础设施，特别是新型基础设施，建设现代化基础设施体系，把全国各地紧密地联系在一起，形成横贯东中西、连接南北方，东西互济、南北协同、陆海统筹、城乡并进的区域协调发展新格局，为全国产业的大分工、大协作奠定基础，也为产业从发达地区向欠发达地区、从东部向中西部梯度转移创造条件，进而优化全国产业的区域布局，促进贸易的区域结构均衡化。

“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展路径探索

许雯耿强

一、引言

2025年是“十四五”规划的收官之年，2025年政府工作报告指出，今年将开展“十五五”规划编制工作。此外，国家发展改革委也于2024年初正式启动了“十五五”规划的前期课题研究，其中“构建国有和民营企业高质量协同发展新格局研究”被纳入第一批研究课

题。国有企业和民营企业高质量协同发展是构建高水平社会主义市场经济体制的重要内容，也是畅通国民经济循环、激发全社会内生动力和创新活力的必然要求[1]。“十四五”规划实施以来，我国在推动国有企业与民营企业协同发展方面已取得显著成效，国有经济与民营经济发展在数量与质量上均呈现出同步提升的良好态势。根据国务院国资委发布的数据，自国企改革三年行动计划（2020—2022年）实施以来，中央企业与民营企业之间的股权合作金额超过9000亿元；自国企改革深化提升行动（2023—2025年）以来，中央企业与民营企业等社会资本开展股权合作金额超过3900亿元[2]。然而，我们也应清醒地认识到，国有企业与民营企业在协同发展方面仍面临诸多挑战，需予以克服。具体而言：从宏观层面看，促进国有企业与民营企业协同发展的激励机制尚不健全，亟须优化“国民共进”的外部环境；从中观层面看，协作发展的深度仍有待加强，协作成效存在进一步提升的空间；从微观层面看，与国有企业相比，民营企业在平等获取金融资源、政府补贴以及参与项目招投标等方面，仍处于相对弱势地位。据此，本文旨在深入剖析当前国有企业与民营企业协同发展的现状与挑战，结合“十五五”时期的经济发展形势与政策导向，提出具有前瞻性和可操作性的协同发展路径。重在从制度创新、产业升级、市场拓展、技术创新等多个维度出发，探讨如何通过优化资源配置、强化政策协同、促进公平竞争等措施，打破发展壁垒，激发发展潜能，实现国有企业与民营企业的优势互补、互利共赢，为“十五五”我国经济的高质量发展贡献智慧与力量。

二、“十四五”时期我国国有企业与民营企业合作发展成效分析

“十四五”期间，我国国有企业与民营企业在资本、产业链、供应链及科技创新等多个层面的合作取得了显著成效。合作范围不断扩大、合作领域不断拓展，在诸多领域探索出富有成效的合作模式，这为“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展积累了丰富的实践经验。

（一）资本层面的合作

自“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在资本层面的合作不断深化。国有企业通过积极参股、股权投资等形式，与民营企业形成了紧密的利益共同体[3]。数据显示，截至2023年底，中央企业对外参股投资各类企业超过1.3万户，其中绝大部分是民营企业，国企改革三年行动计划（2020—2022年）实施以来，中央企业与民营企业等社会资本股权合作金额超9000亿元[2]，资本合作不仅提升了国有企业的经营效益，还促进了民营企业的快速发展。从合作领域与范围来看，国有企业与民营企业的资本合作不仅限于传统产业，还涉及到新兴产业和未来产业。在战略性新兴产业和未来产业重点领域，国有企业牵头建设了多个创新联合体，与民营企业共同开展技术研发和市场拓展。例如，中石油与阿里巴巴合作，共同启动“互联网+能源”全新服务平台，并建设智慧加油站综合服务区，推动加油站由成品油供应向综合服务商转型，不仅使中石油的业务更加智能化，还帮助阿里巴巴进军实体零售市场，实现了双方资源共享和优势互补。又如东风汽车与小米在汽车和智能硬件领域进行合作，共同增资芯联动力科技（绍兴）有限公司，合作提升了东风汽车在智能汽车领域的影响力，并使小米更好地进入汽车市场，为双方在新能源汽车产业链上的布局提供支持。从区域发展来看，部分地区在推进国有企业与民营企业资本合作方面先试先行，成效显著，为其他地区提供了参考借鉴。例如，重庆市在推动国有企业与民营企业协同发展方面成效显著。以2024年第三批次合作项目为例，共发布了700个合作项目，总投资超过2710亿元。其中，股权合作类项目113个，涵盖现代信息技术、房地产开发、农产品加工、仓储物流等多个领域[4]。这些项目不仅促进了国有企业与民营企业的资本合作，也为地方经济发展注入新动能。

（二）产业链层面的合作

“十四五”以来，国有企业积极与产业链上下游的民营企业开展合作，共同推动产业链的延伸和升级。据统计，截至2023年底，中央企业通过共链行动，带动了超过5700家民营经营主体协同发展[5]。合作的民营企业涵盖多个行业领域，形成了广泛的合作网络。除了在传统产业开展产业链合作外，国有企业与民营企业在高端装备制造、新能源、新材料等领域的合作尤为紧密，通过共同补链、延链、固链、强链，国有企业与民营企业共同推动了产业链的完善和优化[6]。例如，近年来中航工业积极与民营企业开展产业链合作。通过与民营企

业在航空发动机、飞机零部件等领域的合作，中航工业不仅提升了自身的研发和生产能力，还推动了民营企业的技术进步和产业升级。中国石化、中国石油、中海油等石化行业国企积极与民营企业在石化原料、化学品生产等领域合作，不仅提高了自身的原材料供应能力，还推动了民营企业的技术创新和业务拓展，进而提升了我国石化行业的整体竞争力。2023年我国石化行业总营业收入15.95万亿元，非公有制企业营业收入7.96万亿元，占比50%，在精细化工领域，民营企业产能占比达80%[7]。又如，在农业领域，中粮集团通过与民营企业在农产品种植、加工、销售等方面的合作，共同推动农产品加工和食品产业链的延伸和升级。

（三）供应链层面的合作

供应链作为连接生产与消费的桥梁，其稳定性和效率直接关系到企业的竞争力。“十四五”以来国有企业与民营企业在供应链层面积极开展协同合作，通过扁平化组织、流程再造、生态合作机制以及数智协同平台等手段，国有企业与民营企业的合作实现了内外部系统的有机协同，创造了新的价值和新优势。国务院国资委数据显示，在中央企业直接带动的供应链上下游200多万户企业中，96%是民营中小企业，这些企业在供应链中发挥着重要作用，共同推动了产业链的稳定发展[8]。与此同时，中央企业在采购工作中通过降低采购门槛、减少交易成本等措施，有力扶持了民营企业的发展。例如，通用技术集团通过梳理形成机床产业链上游1218家供应商名单，有效带动机床产业链上游供应商的发展。国有企业还通过产业基金、投资合作、融资担保等方式为民营企业提供资金链上的支持。如国家电网的“电e金服”平台，基于真实业务数据为供应链上下游企业融资提供信用赋能，在平台上线两周年（截至2022年5月15日），累计帮助产业链上下游实体企业获得普惠金融服务近3000亿元[9]。

（四）科技创新层面的合作

“十四五”规划强调提升企业技术创新能力，并明确指出要加强龙头企业与高校、科研院所的合作，打造共性基础技术平台，解决跨行业、跨领域关键共性技术问题。“十四五”规划实施以来，我国国有企业与民营企业在科技创新层面的合作取得了显著成效，不仅促进了关键核心技术的突破，还加速了科技成果的转化应用，为经济高质量发展提供了有力支撑。双方合作具体体现在以下方面：一是共同突破了一大批具有自主知识产权的关键核心技术，这些技术突破涉及工业软件、工业母机、算力网络、新材料等多个领域，为提升我国

产业竞争力奠定了坚实基础[10]。例如，中国电子与民营企业窦强团队携手合作，共同致力于国产CPU的研发与产业化。又如中国石化芳烃开发团队与民营企业及科研单位联合攻关，通过催化材料、智能控制、工艺工程等原理与方法创新，中国石化高效环保芳烃成套技术达到国际领先水平，这一技术突破使我国成为世界上第三个掌握该项技术的国家。二是双方合作共建了多个创新平台，包括产业协同创新平台、共性基础技术平台等。例如，中央企业牵头设立了北斗产业、新能源汽车等多个产业协同创新平台，带动了大批民营企业、科研院所等主体的深度参与。又如陕投集团等国有企业与多家民营企业共同建设“秦创原创新驱动平台”，集科技创新、成果转化、产业孵化、人才引进等为一体，推动产学研深度融合，促进科技成果转化，加速产业升级。

三、“十五五”时期我国经济发展面临的新形势及其对企业发展的影响

经过“十四五”时期的发展，我国经济高质量发展的基础更加牢固，经济发展韧性和内生动力更加强劲。党的二十届三中全会以来，在党中央的坚强领导下，经济发展出现了诸多积极变化，这些变化不仅体现在经济增长的速度和稳定性上，更体现在经济发展的新动能和创新活力上。以此为基础，“十五五”时期我国经济发展面临诸多新的机遇，这为企业高质量发展创造了良好的外部环境。

（一）新质生产力加快发展为科技创新注入了新的动力

加快发展新质生产力是当前乃至未来相当长时期内我国经济发展的重要推动力。2024年7月，党的二十届三中全会要求“健全因地制宜发展新质生产力体制机制”；2024年12月召开的中央经济工作会议指出，“以科技创新引领新质生产力发展，建设现代化产业体系”。可以预见，“十五五”时期，我国新质生产力将加快发展，成为推动科技创新的重要动力。新质生产力的形成标志着生产力系统进入结构性跃迁阶段。传统生产要素的线性组合模式正被数据、智能技术、知识资本等新型要素的网状协同所替代，这种重构突破了劳动对象、劳动工具和劳动者的固有边界，催生全要素生产率的非线性增长机制。数据要素的流动性特征消解了产业部门的物理区隔，推动技术研发、制造流程和市场响应形成闭环反馈系统，促使生产方式向柔性化、自适应方向演进。人工智能、量子计算等通用技术的突破性发展，正在重塑技术经济范式的底层架构，通过技术轨道的并行迭代加速知识生产体系的更新频率，使得产业变革呈现出多技术集群交叉渗透的复合演进特征[11]。

对企业而言，新质生产力的加快发展将带来新一轮科技创新浪潮，为企业提供了更多的发展机遇和市场空间。目前，新质生产力的扩散效应正在重构企业价值创造的基本范式。技术要素的指数级增长特性突破了传统创新活动的边际递减规律，为企业构建动态能力提供了持续的技术供给。产业互联网平台的成熟降低了技术商业化应用的沉没成本，使中小企业能够通过模块化接入实现技术红利的共享。更为关键的是，数据要素的资产化进程正在解构传统的市场边界，催生出虚实共生的新型商业生态，这种生态化竞争格局要求企业重构其价值网络定位策略。在需求侧，个性化定制与规模化生产的技术性融合创造了长尾市场的集约开发模式，而智能化生产系统的自组织特性则使企业能够动态捕捉技术迭代衍生的利基市场（NicheMarket，指在较大的细分市场中具有相似兴趣或需求的一小群顾客所占有的市场空间。）机会。这种双向演化机制不仅改变了企业的竞争优势来源，更推动创新活动从封闭式研发向开放式生态协同转型，形成技术创新与市场拓展的复合增长飞轮。

（二）数实融合推动中国式现代化产业体系纵深发展

当前，数字经济已经成为我国经济发展中创新最活跃、增长速度最快、影响最广泛的领域，对培育发展新质生产力、提升产业链供应链韧性具有强大支撑作用。“十四五”时期我国数字经济发展成效显著，数字经济规模由2020年的39.2万亿元增长至2023年的53.8万亿元，3年间规模增长了37.5%，增速明显高于GDP增速（见图1）。党的二十届三中全会提出，“健全促进实体经济和数字经济深度融合制度”。“十五五”时期，数实融合的发展特征将更加明显，并成为推动中国式现代化产业体系纵深发展的关键力量。数实融合的核心在于通过数字技术与实体经济全价值链的深度耦合，重构产业运行的底层逻辑与价值创造范

式[12]。这种融合机制不仅引发生产流程的物理性变革，更通过数据要素的流动与算法模型的嵌入，形成具有自组织特征的产业生态系统。数实融合对企业发展的影响主要体现在以下方面：其一，在生产智能化维度，数字技术对制造系统的渗透已超越传统自动化范畴，演变为具有认知决策能力的神经中枢系统。工业互联网平台通过设备泛在连接与实时数据采集，构建起全要素动态映射的数字孪生体系，使生产过程具备自主感知异常、预测性维护及工艺参数动态优化的能力。其二，在商业模式创新方面，数实融合解构了传统产业的价值链刚性结构，催生出平台化服务、订阅式交付等非线性价值创造模式。企业

通过数据资产的持续积累与算法模型的迭代训练，实现对用户需求的精准预测与价值主张的动态适配，形成需求牵引供给、供给创造需求的良性循环机制，打破了传统商业模式的时空约束，推动企业从产品交付者向生态赋能者转型。其三，在协同创新层面，数实融合构建了跨组织知识共享的新型基础设施，使产业链上下游企业能够突破产权壁垒，在研发设计、产能调配等环节形成分布式协作网络。但数实融合亦给企业带来严峻挑战，企业既需防范数据泄露引发的系统性风险，又要在数据合规框架下平衡商业价值挖掘与用户隐私保护，这对组织的数据治理能力提出更高要求。

（三）适度宽松货币政策转向为企业发展提供了多层面支持

2024年12月9日召开的中共中央政治局会议指出，“实施更加积极的财政政策和适度宽松的货币政策”，时隔14年，货币政策重回“适度宽松”，这对于下一阶段扩投资、促消费具有积极的促进意义，同时也将为未来一段时期企业发展提供了更有力的金融支持。

在融资成本维度，适度宽松的货币政策通过金融市场的价格传导，使得债务融资工具的利率系统性下移，叠加银行信贷风险定价机制的弹性化调整，使得不同信用层级企业均能获取适配自身发展阶段的外部融资支持。融资可得性的结构改善，不仅缓解了重资产行业的流动性约束，更为技术密集型企业的研发投入提供了跨周期资金保障[13]。当资本要素的获取门槛降低，企业在产能布局优化与创新要素积累之间得以建立动态平衡机制，推动实体部门形成更具韧性的资产负债表结构。

在市场需求层面，流动性环境的改善通过财富效应与托宾Q效应的双重传导渠道，重塑了市场主体的行为预期。居民部门实际购买力的提升与资产价格的重估效应，共同驱动消费需求曲线右移，而企业部门资本重置成本的降低则加速了设备更新与技术改造的投资决策。供需两侧的联动响应使企业能够突破传统市场容量的增长瓶颈，在需求弹性较高的新兴领域开辟增量空间。特别是在消费升级与技术迭代的交汇区域，适度的通胀预期管理有效避免了实际利率的过度波动，为企业把握市场结构变迁机遇创造了稳定的宏观环境。

此外，货币政策传导机制的优化重构了企业风险偏好的形成路径。流动性供给的结构性改善不仅缓解了短期偿债压力，更重要的是通过利率期限曲线的平坦化趋势，促使企业决策重心从流动性保全转向长期价值投资。信贷可得性的提升与企业资产负债表修复形成正向反馈，显著提升企业战略投资的可持续

性，为创新要素积累创造稳定的金融条件。

四、现阶段国有企业和民营企业高质量协同发展面临的主要障碍

国有企业和民营企业高质量协同发展面临的困境和阻力是多方面的，需要从宏观、中观、微观多个层面进行综合考虑和全面分析。

（一）宏观层面：协同发展的体制机制尚不完善

在宏观层面，协同发展的体制机制不完善是限制国有企业和民营企业深度合作的主要困境之一。这一问题的产生，不仅与宏观经济政策、市场环境密切相关，也源于市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好。

一是国有资本与社会资本协同发展的制度框架尚未形成有效的激励相容机制，这在政策工具配置层面形成了系统性梗阻。财政补贴的分配逻辑仍存在所有制偏好惯性，公共资源投放的透明度不足导致民营企业难以形成稳定政策预期[14]。税收优惠体系的差异化设计虽具有特定历史合理性，但客观上形成了不同所有制企业的要素使用成本梯度。金融资源配置中隐性担保机制的存在，使得信贷资金流向呈现所有制结构特征，这种制度性交易成本的差异削弱了市场主体的公平竞争基础，也限制了双方合作的意愿和动力。

二是竞争中性原则在实践层面的落实仍面临制度性障碍。国有企业承担的政策性职能与市场化目标间的矛盾未能通过有效机制实现动态平衡，导致其在市场竞争中兼具市场主体与政策工具双重属性。角色定位的模糊性不仅影响国有资本运营效率，更对民营企业形成非对称竞争压力。在创新驱动领域，国有企业的容错机制与民营企业的风险承担能力存在制度性落差，导致两类主体在技术研发投入强度与周期上难以形成战略协同。监管尺度的差异性执行进一步放大了这种制度套利空间，使得要素流动出现结构性扭曲。

三是市场准入的行政性壁垒与资源配置的体制性偏好形成叠加效应。部分关键领域仍存在显性或隐性的所有制限制，市场准入壁垒不仅阻碍生产要素的优化组合，更抑制了混合所有制改革的制度创新空间。在要素获取维度，土地、资本等基础性资源的配置机制尚未完全实现市场化定价，行政干预痕迹导致不同所有制企业的要素使用成本产生系统性差异。这种制度性不平等的持续存在，使得国有企业和民营企业在创新链与产业链的衔接环节难以形成价值共创机制，最终制约整体经济全要素生产率的提升空间。政策工具箱的协同性不足与制度变迁的路径依赖共同构成了当前体制机制改革亟待突破的核心矛盾。

（二）中观层面：产业链和供应链协同深度不够

在中观层面，国有企业与民营企业在产业链和供应链协同方面的合作深度和广度，是衡量我国经济体系内不同所有制企业协同发展成效的重要指标。然而，当前这一领域的协作发展深度尚显不足，具体表现在以下几个方面：

一是产业链整合不足。尽管国有企业与民营企业在某些领域已经开展了产业链合作，但整体上，合作仍然停留在较为初级的阶段。双方市场衔接存在断层，经营管理过程中的信息不对称和沟通不畅导致生产网络出现节点性梗阻。此外，国有企业主导的产业生态圈建设仍停留在产能聚合层面，未能形成生产外溢与能力共享的共生机制，从而影响了整个产业链的协同发展。以装备制造产业为例：一些国有企业拥有强大的制造能力和技术实力，但在原材料采购、零部件配套等方面往往依赖于外部供应商；而民营企业虽然在这些领域具有灵活性和成本优势，但由于缺乏与国有企业的有效对接和合作机制，往往难以充分融入国有企业的产业链中。这种断裂不仅造成民营企业的发展空间受阻，更抑制了国有企业产业链的稳定性，使得整体产业体系面临系统性风险敞口。

二是供应链协同不畅。在供应链协同方面，国有企业与民营企业之间存在信息共享与利益分配的双重困境。在信息传导层面，缺乏统一的数字基础设施导致供应链各节点形成数据孤岛，需求波动在传递过程中产生“牛鞭效应”，不仅造成库存冗余，更削弱了供应链的敏捷响应能力。在利益协调方面，核心企业的议价优势挤压了中小配套企业的利润空间，导致质量改进投入与创新收益分配失衡。经营理念的差异进一步加剧了供应链协同障碍[15]，例如，在国有机械制造企业与民营零部件供应商合作过程中，国有企业倾向于保持较高的安全库存以应对市场波动，而民营企业则希望降低库存以减少资金占用，两者分歧使得突发事件冲击极易引发连锁性断链危机。

三是科技创新合作有限。虽然国有企业与民营企业科技创新合作取得了积极进展，但跨所有制合作仍面临诸多挑战。新能源汽车领域的协同创新困境折射出跨所有制技术整合的深层矛盾。国有整车企业在底盘架构与规模制造方面积淀深厚，其技术开发路径往往遵循既定的产业标准与安全规范，强调技术成熟度的渐进式提升。民营配套企业在动力电池能量密度提升与车联网系统迭代方面展现出更强的突破能力，这类颠覆式创新通常源于快速试错的迭代策略。两类主体在技术演进节奏与风险偏好上的结构性错位，导致双方在联合研发过程中频繁遭遇验证周期不同步的协调困境。此外，双方在知识产权保护、技术转移和商业化应用等方面也有所顾虑和保留，掌握核心技术的企业担心技术泄

露或市场被抢占，在合作过程中采取相对保守的态度。

（三）微观层面：要素使用上存在一定的不平等

在微观层面，国有企业与民营企业在要素使用上的不平等问题，一直是制约双方协同发展的重要瓶颈。尽管国家层面不断强调要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护，但实际操作层面的不平等现象仍然存在。

首先，信贷市场的风险定价机制存在隐性所有制导向，国有企业的政府信用背书衍生出显著的信用溢价折让，在贷款审批、债务展期谈判与利率浮动空间方面具有更多优势；相较而言，民营企业融资成本中需额外承担所有制风险补偿。金融资源配置的行政化惯性，使得信贷资金流向呈现显著的体制性特征，扭曲了金融资源配置效率。其次，财政补贴的分配逻辑同样呈现结构性倾斜，产业扶持政策往往通过国有企业形成补贴嵌套传导机制。在公共资源投放过程中，项目审批标准与国有企业的关联性形成隐性的分配倾斜，抑制了市场筛选功能的正常发挥。补贴获取能力的差异进一步强化了不同所有制企业的要素积累梯度，形成竞争能力的代际锁定效应。最后，公共采购领域的资质审查体系存在路径依赖特征，历史业绩要求与资质门槛的设置形成隐性的体制内循环机制。国有企业在技术标评审环节占据制度性高地，特别是在重大工程招标中，资质审查标准与过往项目经验的权重设置，实质上构成了对新进入者的排斥机制[16]。这不仅阻碍专业化分工体系的优化，更抑制了市场竞争活力的有效释放，导致资源配置效率的持续耗散。

要素使用不平等的根源在于制度设计与市场发育的双重制约。现有政治与经济体制下，国有企业承载的政策工具属性使其与政府部门形成深度关联，体制性纽带衍生出隐性的资源传导通道。在财政金融政策的制定与执行过程中，风险防控的谨慎导向与所有制偏好产生共振，形成制度性交易成本的梯度分布。同时，要素市场发育的不充分放大了微观主体的能力差异，民营企业受限于初始禀赋积累不足，在信用资质构建与合规成本消化方面面临更高边际成本。在起点不平等的市场环境中，后发企业难以通过常规竞争路径实现要素获取能力的跃升。更深层次的结构性矛盾在于公共资源配置的公平性原则与特定领域政策目标的优先性尚未形成有效的平衡机制，导致市场选择与行政干预的边界始终存在模糊地带。

五、“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展的路径

“十五五”时期国有企业和民营企业的高质量协同发展需要从宏观层面完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态；中观层面以发展新质生产力和产业链现代化为抓手推进产业共建；微观层面从投资端、融资端和经营端多点发力，保障要素平等使用，推动两者在更广领域、更深层次、更高水平上实现协同发展。

（一）宏观层面：完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态

在“十五五”时期，国有企业与民营企业的高质量协同发展不仅是构建高水平社会主义市场经济体制的内在要求，也是推动中国经济持续健康发展的重要引擎。在宏观层面，完善高质量协同发展的顶层设计，构建协同高效的发展生态，是实现这一目标的关键所在。

1.发挥国有企业引领带动效应，优化布局与统筹联动

一是推动国有企业战略调整。在“稳中求进、以进促稳、先立后破”原则指引下，推动国有企业加快向新能源、智能制造、生物科技等战略性新兴产业等关键领域集中，释放资源要素投向基础研究、关键共性技术攻关等市场失灵领域，为民企技术创新提供基础支撑[17]。二是支持民营企业在细分领域精耕细作。重点培育民营企业在细分市场的专精特新优势，通过产业目录引导与创新载体建设，帮助其突破隐形冠军培育的瓶颈。支持民营企业在战略性新兴产业与未来产业领域开拓细分市场，与国有企业形成互补。三是加强民企与国企的联动。构建产业联盟等新型组织形态，在技术标准制定、供应链管理等领域形成知识共享机制。例如，在数字基础设施领域，国企主导基础平台搭建与民企参与应用场景开发的双向互动，可有效破解技术研发与商业转化脱节的难题。

2.强化政策引导与支持，激发深度协同发展动力

一是完善财政金融政策。财政政策需从补贴导向转向能力建设，通过研发费用加计扣除等普惠性措施，构建创新要素流动的引力场。金融资源配置应着力破解所有制歧视，发展供应链金融、知识产权质押等工具，使资本流向真正取决于技术含量与市场前景。二是持续优化营商环境。简化行政审批流程，降低市场准入门槛，为国有企业和民营企业创造更加公平、透明、可预期的营商环境。营商环境的制度性变革还需聚焦隐性壁垒破除，建立全国统一的市场准入负面清单动态调整机制，消除地域封锁与所有制限制的叠加效应。三是推动混合所有制改革。鼓励国有企业积极引入社会资本进行混合所有制改革，混合

所有制改革的深化应超越股权混合的表层，重点构建差异化的治理结构与决策机制，在保留国企规范运作优势的同时，充分吸收民企的市场敏感度与决策灵活性。

3.建立健全监管与评估机制，保障协同发展成效

一是构建跨所有制的协同监管框架。建立穿透式监测指标体系，重点追踪技术外溢效应与产业链协同效率。推动以财务指标为主的考核体系转向综合评估创新带动能力与生态赋能水平，例如，将国企对中小企业的技术扶持纳入绩效考核范畴。二是建立反馈与调整机制。依托大数据监测平台，跟踪合作项目的实施情况，并根据市场变化实时捕捉项目合作过程中的堵点卡点，及时优化合作机制。还应建立企业间沟通协商机制，及时解决合作过程中出现的矛盾和问题。三是强化社会监督与舆论引导。借助第三方评估与舆论监督形成倒逼机制，防范协同过程中可能出现的利益输送风险，确保改革红利的普惠性释放。并通过媒体宣传、舆论引导提升社会各界对国企民企合作的认同与支持。

（二）中观层面：以发展新质生产力和产业链现代化为抓手，推进产业共

建

以发展新质生产力和产业链现代化为抓手，推进产业共建是中观层面推进

国有企业和民营企业高质量协同发展的重要路径。1．畅通资源流动与共享，强化链上协同与互补

推动产业链协同与互补是国有企业和民营企业高质量协同发展的关键举措，应以产业链为纽带，推动国有企业和民营企业在供应链、价值链上的深度融合。国有企业应在创新资源开放共享上发挥枢纽作用，通过构建共享型基础设施打破所有制壁垒，逐步向民营企业开放底层科研数据接口，建立分级授权机制以平衡知识产权保护与技术扩散需求。试验基地与仪器设施可采取预约制共享模式，为民企提供低成本研发条件，同时设计反向知识溢出机制，促进国企吸收民企的敏捷创新经验[18]。在产业链整合维度，国企需从单向供应链管理转向生态化赋能，通过开放采购标准、联合制定技术规范等方式，为民企融入高端制造环节提供准入通道。在国际产业协同网络构建方面，国企应依托“一带一路”合作框架，发挥项目集成优势对接东道国需求，民企则以专业化能力填补细分领域空白，形成联合投标、风险共担的出海模式。借助双向赋能的资源交互机制，既能提升产业链韧性，又可培育全球化竞争新优势。

1.强化技术创新合作，推动产业转型与升级

强化国企民企技术创新合作的关键在于共同组建创新联合体，这需要突破传统合作范式，建立跨所有制的成果共享与风险分担契约框架。例如，针对“卡脖子”技术，国企应牵头搭建产学研协同平台，吸纳民企参与中试环节，通过分段式研发降低创新风险。在战略新兴产业布局中，国企侧重基础研究与标准制定，民企聚焦应用场景开发，形成“国企搭台、民企唱戏”的互补格局。在传统产业升级改造方面，可探索“国企+民企”联合体模式，利用国企的规模效应整合行业资源，民企则注入数字化改造与绿色化转型的技术方案。例如，在智能制造领域，国企提供工业互联网底座，民企开发垂直行业算法模型，共同构建行业级解决方案。在技术转化环节建立市场化评估机制，通过知识产权证券化、收益权质押等工具，激活沉淀技术的商业价值。

2.协同构建产业生态体系，促进集群化发展

构建完善的产业生态体系是推动产业共建、实现高质量发展的关键一环。国有龙头企业应牵头制定行业技术标准与产能规划，定期发布供应链需求清单，引导中小民企定向开展配套能力建设，国企应开放检测认证平台，为民企产品提供快速准入通道，同步建立质量追溯系统强化过程监管。强化集群内部协同还需创新利益联结机制，可以推行“链长制”管理模式，由国企高管与民企代表组成联合决策委员会，共同审议技术路线调整与产能分配方案，同时构建风险补偿基金池，按比例分担联合研发的市场化风险，消除企业协同创新的后顾之忧。政府层面需优化园区功能布局，对企业实施梯度化土地供给政策，重点保障共性技术实验室、中试基地等共享设施用地。在资金配置上，设立产业链协同发展基金，按照技术关联度对企业联合创新项目给予贴息支持，同时探索供应链票据融资模式，将核心企业信用向上下游民企延伸。

（三）微观层面：投资端、融资端和经营端多点发力，保障要素平等使用

“十五五”时期国有企业和民营企业高质量协同发展的微观路径需要从投资端、融资端和经营端多点发力，保障各类要素平等使用。这就需要完善市场机制、优化营商环境、加强金融创新等措施，激发市场主体的积极性和创造力，推动国有企业和民营企业在更广领域、更深层次上实现协同发展。

1.投资端：建立民营企业项目推介长效机制，激发企业投资内生动力

在投资端，关键是要建立民营企业项目推介长效机制，利用常态化政企对接渠道，定期筛选具备技术前瞻性与市场潜力的民企项目纳入政府重点推介清单。国家发展改革委或省（市）级发展改革委可以牵头搭建产业投资运行分析

系统，按季度发布细分领域技术路线图与产能缺口分析，为民企投资决策提供精准指引。完善项目储备库动态管理机制，引入第三方专业机构对入库项目进行技术成熟度与商业可行性评估，配套优先供地、税收递延等定向激励政策。针对战略性新兴领域，试点“揭榜挂帅”投资模式，通过公开招标方式吸引民企参与重大技术攻关项目。同时建立跨区域投资协调机制，破除地方保护主义对民企异地投资的隐性限制，对跨省投资的优质项目给予用地指标跨区调剂支持。

2.融资端：用好信用工具和政策支持，撬动金融资源，降低融资成本

在融资端，针对民营企业“融资难、融资贵”的问题，推动商业银行建立专精特新企业信贷审批绿色通道，开发技术专利现金流折现模型，将研发投入强度纳入授信评估体系。完善政策性担保机构的风险分担机制，对民企中长期技术贷款实施分层担保费率，对获得国家级技术认证的企业实行担保费减免。推广供应链票据融资模式，依托核心企业信用为上下游民企提供可拆分、可流转的电子债权凭证。在债券市场试点“技术信用债”，允许高新技术企业以未来知识产权收益作为偿债保障发行专项债券。还要深化区域性股权市场改革，建立民企技术估值体系，通过做市商制度提升技术型中小企业的股权流动性。同步构建全国性信用信息共享平台，整合工商、税务、知识产权等多维数据，为民企融资提供精准信用画像。

经营端：健全市场准入、退出、保护和利益共享机制，促进公平竞争在经营端，实施市场准入负面清单动态调整机制，定期组织第三方机构评

估清单外隐性壁垒，有效清理以所有制、注册资本等设定的不合理门槛。在政府采购领域推行“技术标权重优先”评标规则，对民企自主研发的核心技术给予加分激励。完善企业退出援助制度，建立经营困难民企的司法重组快速通道，探索知识产权质押企业破产时的技术资产托管机制。构建跨部门反垄断监测平台，重点审查具有市场支配地位企业的不公平交易行为，对强制搭售、大数据杀熟等实施顶格处罚。在利益共享维度，推行技术许可收益阶梯分成模式，国企使用民企专利时按产业化效益比例支付溢价。同时建立产业链利益协调委员会，由上下游企业共同制定价格联动与风险补偿规则，形成共生型价值分配体系。

“十五五”时期基础研究投入与经济竞争力提升作者

沈坤荣孙占

“十五五”时期是中国基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。2025年4月底，习近平总书记在上海主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会时强调，要“适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好‘十五五’时期经济社会发展”。基础研究是整个科学体系的源头，处于从研究到应用再到生产的创新链条起始端。世界科学革命、技术变革、产业升级和经济发展的历史经验表明，总是先发生基础科学知识的增量突破，而后发生应用性技术的迭代更新，进而推动新产品、新产业和新经济增长点的兴起，最终体现为经济产出量的增长和质的提升。“十五五”时期，新一轮科技革命与产业变革同大国博弈相互交织，国家之间围绕企业、产业和经济实力的竞争势必更加激烈，竞争焦点向创新链、产业链的前端转移。经过改革开放四十多年的科技进步与积累，中国在世界科技创新格局中的位势逐渐从“追赶”“跟跑”转变为“并跑”“领跑”，“十五五”时期经济竞争力乃至综合国力的持续提升，更加需要来自基础研究领域的原始创新能力支撑。为此，本文立足科技创新及其驱动经济发展的理论基础，阐释“十五五”时期提升经济竞争力的动力源及其作用机理，分析基础研究投入的政策演进、结构特征和问题短板，并探讨面向未来五年的基础研究投入政策取向，以期为增强中国的中长期经济竞争力提供参考。

一、基础研究：中长期经济竞争力提升的动力源

经济学家卢卡斯曾有一句经典名言，“一旦人们开始思考经济增长问题，他将很难再思考其他问题”，这充分显示了经济发展问题的极端重要性和独特魅力。对于经济发展的动力源泉，早期经济学家主要关注资本、劳动力等生产要素投入，进入20世纪以后逐渐把技术、人力资本、知识等创新要素引入经济增长模型，并在各个国家和地区的经济实践中不断形成新的理论和认识。

（一）经济竞争力与基础研究的概念内涵

经济竞争力是一个国家或地区经济发展综合实力水平的集中体现，反映经济总量或人均经济总量随时间扩大或增长的规模和速度，也反映经济发展的质量和效率。世界经济论坛自1979年开始发布《全球竞争力报告》，其最新推出的“全球竞争力指数4．0”，基于经济增长核算理论，将竞争力定义为“一个经济体能够更有效率使用生产要素的能力”。①瑞士洛桑国际管理发展学院发布的《2024年全球竞争力年报》则认为，传统上对竞争力的考量过于关注地区

生产总值和可支配收入，在经济目标之外还应包括对社会、环境、文化指标的平衡。②尽管这两机构均没有对经济竞争力进行明确的概念界定和释义，但显然在其报告中均将经济增长的量与质作为衡量经济体综合竞争力的基础核心指标。

基础研究处在科技创新链条的基础、前端、底层环节，随着现代科技发展形成了相对独立的概念内涵。1945年，布什在《科学———无止境的前沿》报告中将其定义为“不以应用为目的，能够产生一般知识、解释自然及其规律的研究”。③1997年，司托克斯指出，在“纯基础研究”和“纯应用研究”之间，还存在以应用为导向的基础研究。④经合组织新版的《弗拉斯卡蒂手册》⑤对基础研究的定义吸收了两方面的观点，强调基础研究应没有任何特定的应用或使用目的，同时也认可“定向基础研究”的存在，并认为“定向基础研究”期望产生一种能够解决某些已知问题或预期问题的知识基础。⑥基础研究投入则属于全社会研发活动投入中用于基础研究的部分，包括资本性的研发经费投入和劳动性的研发人员投入。⑦

（二）基础研究驱动经济发展的理论路径

基础研究活动产生新知识、人力资本、应用性技术等多种形式的成果，驱动经济实现规模的增进和效率的提升，发挥经济发展“源动力”作用。首先，基础研究能够产生和扩散新知识。随着知识经济和信息社会的深入发展，经济增长越来越依靠知识和信息的生产与利用，并且正是生产者与使用者在显性知识和隐性知识的不断交换互动中驱动了创新，进而通过国家创新系统的作用，实现“基础研究—新知识—经济增长”的驱动效应，成为经济发展的重要决定性因素。⑧其次，基础研究能够产生经济发展的另一决定性因素———人力资本。基础研究带来人力资本增加的内在逻辑机理：一是经过研究活动训练的毕业生进入产业一线，带去最新的科学知识和解决复杂问题的能力；二是研究活动期间的训练为这些毕业生学习掌握特定行业的技能和知识打好了基础，还会给企业带去更高水平的生产技术和标准；三是通过一些与产业相关的研究项目，部分学生直接具备了企业需要的实践经验和职业能力素质。⑨同时，人力资本增加还会提高创新活动的效率。最后，基础研究还能够产生应用性技术成果直接促进经济发展。阿祖莱等研究了美国国立卫生研究院资助对制药与生物技术公司专利产出的影响，发现研究院的公共研发资金资助促进了私人部门的专利产出，并且研究院每增加1000万美元资助能促使企业净增2.7件专利。①企业开

展基础研究能够带来技术进步，其内在机制在于，一方面，基础研究可以增强企业吸收外部科学新发现、新知识的能力，另一方面，基础研究可能成为企业技术创新的直接来源，其中第一种机制更加重要。②在多重机制的共同作用下，基础研究表现出对经济发展的显著促进效应。

总之，基础研究对技术进步和经济发展的正向促进作用，已经得到广泛验证并形成基本共识：基础研究是人类获得自然、社会和人类系统基础知识的基石，是应用技术创新和生产经营环节新技术、新产品、新服务的源头，是技术进步和长期经济增长的根本性动力来源。相应的，一个国家或地区对基础研究的经费和人员投入，是关系其技术进步、经济增长和经济竞争力提升的关键因素。

（三）从基础研究投入到经济产出的传导机制基于知识生产有关理论，基础研究活动遵循

“有投入才有产出”的一般规律。基础研究投入的来源主要包括两类：一类是以财政资助为代表的“公共部门”，另一类是以私营企业自有资金投入为代表的“私人部门”。高校、科研机构、企业作为开展基础研究活动的三类不同主体，承担着将基础研究投入转化为产出的主体功能。同时，三类主体开展基础研究活动的运作方式不同，基础研究投入转化为创新成果再进入企业生产活动的要素流动链路也不同，从而形成从基础研究投入到经济产出的差异化传导机制。

第一，依托高校的“多重式”传导机制。高校一直是执行基础研究投入的最重要主体，也是高校、科研机构、企业三类主体中基础研究投入占比最高的部门。来自政府或企业的基础研究经费，可以通过三条链路转化为高校的基础研究活动。其一，高校基础研究人员承担财政资助的基础研究项目，通过购买和使用研究活动所需要的实验设备和材料，为项目研究人员支付薪酬等方式，直接将部分基础研究投入转化为具体的基础研究活动。其二，投资建设基础科研设施，供科研人员用以开展基础研究。通过这种方式，来自政府的基础科研设施投资，间接转化为高校的基础研究活动。其三，高校基础研究人员包括参与研发活动的学生，使用来自政府部门的“非项目”资助或企业捐赠等，开展基础研究活动。

从高校基础研究活动到经济量的增长和质的提升也存在三条传导链路。其一，高校进行的自由探索式基础研究所形成的成果技术成熟度和应用性价值往

往较低，需要概念验证、二次开发、中试放大等专业机构或服务的介入，转化为应用性技术成果后再进入企业生产过程，形成新工艺、新产品、新服务。其二，高校与企业合作组织开展应用导向的基础研究，直接产生具有较强应用性价值的科技成果，以更快的速度将基础研究成果应用于生产过程，提高企业竞争力，并带动产业转型升级。其三，高校从事基础研究活动的教师或学生，利用其研发取得的科技成果或在科研活动中掌握的知识技能，通过创办新企业或到企业就业、兼职等方式，直接参与企业的生产经营。

第二，依托科研机构的“偏应用”传导机制。

科研机构将来自政府或企业的基础研究投入转化为基础研究活动的链路与高校类似，其差异主要体现在从基础研究活动到经济产出的传导链路上。长期以来，国家政策鼓励以科研机构为重要载体推动产学研结合，科研机构研发活动的应用导向特征更加明显，特别是近年来在江苏、广东等地区产生了一批兼具基础研究、应用研究和成果转化功能的新型研发机构。因此，相较于高校，科研机构基础研究的应用性技术成果产出更多，能够直接或经过稍加改造后应用于企业生产。例如，中国科学院在全国各地建设了一百多个应用性技术研发机构，持续产出应用性成果，成为地方科技成果转化和产业化的重要基地，直接支撑了地方战略性新兴产业的兴起与发展。再如，根据2022年科技部火炬高技术产业开发中心进行的全国新型研发机构调查数据，全国新型研发机构超过2400家，年度技术性收入合计超过500亿元，发明专利的实施率达到46.46%，远高于同期

高校的专利实施率。

第三，依托企业的“复合型”传导机制。企业作为市场化的经济主体，以经济利益为主要驱动力，其研发经费投入和使用的决策机制与高校、科研机构完全不同，拥有不同的从基础研究投入到经济产出的传导链路。在基础研究投入转化为基础研究活动阶段，一方面，对于财政资助基础研究项目、政府资金参与投资建设基础科研设施、政府资助支持基础研究人员等形式的投入，企业及其科研人员可以通过承担或承建等方式参与，进而将相应部分的基础研究投入转化为企业的基础研究活动。另一方面，更为重要的是政府通过企业研发费用应纳税额加计扣除、企业所得税减免等方式，降低企业投入自有资金开展基础研究活动的成本，进而引导企业投入更多的“额外”资金进行基础研究等研发活动，将政府减免税形式的资金转化为企业的基础研究投入。在基础研究活

动转化为经济产出的阶段，企业向内能够依托自身研发力量开展应用导向的基础研究活动，向外能够委托外部高校、科研机构进行定向基础研究获得应用性价值更高的成果，最终通过企业的市场需求导向机制将投入快速转化为更高的生产效率和经济效益，实现兼具基础研究和应用研究特征的“复合型”传导效果。

二、中国基础研究投入的政策演进、结构特征及问题短板

新中国成立以来，适应不同阶段的经济和社会发展需要，中国实行不同战略取向的基础研究政策，建立了以政府为主的基础研究投入体系，在推动国家科技综合实力和创新能力的跨越式发展中发挥了不可或缺的作用，但也存在一些问题短板。

（一）基础研究投入的政策演进

中国的基础研究投入政策总体上可分为五个阶段，涵盖四次明显的政策取向转换。从1949年新中国成立至1978年改革开放之前，探索建立现代科技管理体制，是基础研究投入体制机制的初步建立阶段。政策取向偏重于支撑服务国防安全和重工业发展，标志性政策主要包括中国科学院的成立运行、第一个中长期科学技术规划的制定与实施以及若干重大基础研究攻关任务的实施等。1978年党的十一届三中全会以后至20世纪90年代初，我国全面实行改革开放的基本国策，进入国家基础研究投入体制机制的改革重塑阶段。科学技术进步驱动经济增长的作用受到空前重视，政府研发投入的政策取向偏重于更加实用的应用研究、试验发展和科技成果转化，出台的标志性政策有“863计划”“火炬计划”等。从20世纪90年代初至21世纪初，国家全面实施科教兴国战略，基础研究的重要性获得越来越多的共识，政府基础研究投入进入稳步发展阶段。基础科研“无用论”的误区逐渐得到纠正，标志性政策包括“973”计划等。从21世纪初至2011年，伴随中国成功加入世贸组织后经济总量的持续高速增长，我国提出全面建设创新型国家的战略目标，政府基础研究投入进入规模上高速增长、体系上更加完善、加速追赶国际水平的阶段。这一阶段确立了“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”的科技发展方针，标志性政策包括《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》及其配套政策等。党的十八大以来，中国进入全面推进科技强国建设的阶段，基础研究受到前所未有的重视，基础研究投入进入“量的增长”和“质的提升”齐头并进的阶段。这一阶段，国家层面出台了推进基础研究的专项政策文件，政策调控的对象覆盖高校、

科研机构与企业，代表性政策包括制定实施《关于全面加强基础科学研究的若干意见》，推动国家自然科学基金改革，通过税收优惠的方法引导企业增加基础研究投入等，进一步完善了中国的基础研究投入体系。

（二）基础研究投入的结构特征

政府资金是中国基础研究投入的主要来源。根据《中国科技统计年鉴2023》的数据，从研发经费投入看，2022年全国基础研究研发经费投入总额为2023.46亿元，其中企业执行的经费投入仅占8.64%，高校和科研机构执行的经费投入合计占85.1%，而高校和科研机构研发经费有超过70%来源于政府资金；从研发人员投入看，2022年全国基础研究人员全时当量50.91万人年，其中约92%的人员投入分布在高校和科研机构，且这些高校和科研机构主要由政府举办。

政府基础研究经费投入主要包括四种形式。第一种是财政资助开展基础研究项目，即政府利用公共财政资金，通过设立专项基金、科技研发计划等方式，直接资助有关科研单位和团队开展基础研究。例如，20世纪80年代末成立的国家自然科学基金，初期年度财政投入仅1—2亿元，到1999年突破10亿元，2010年突破100亿元，2023年资助各类项目总额达378亿元。第二种是政府投资建设科研基础设施，有计划地开展国家（重点）实验室建设，为基础研究和应用基础研究活动提供平台与条件支撑。根据《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要〉实施中期评估报告》，截至2023年全国已经布局建设77个国家重大科技基础设施，其中35个已建成运行，并且依托重大科技基础设施形成了一批全球领先的科技成果。①第三种是政府实施各类基础科研人才支持计划，通过对科研人员的资助促进基础研究活动。例如，从1994年开始，中国科学院启动实施“百人计划”，选拔引进在基础研究领域具有显著成果和潜力的人才，为入选者提供高强度的科研经费和研究团队支持，最终服务于具体基础研究活动的实施和基础研究人才的培养。第四种是政府通过基础研究投入税收优惠，资助企业的基础研究投入。其内在逻辑是通过税收优惠政策，引导企业增加额外的基础研究投入。有关研究发现，每1美元的税收抵免能够带来至少1美元的企业新增研发经费投入，研发成本每降低1%研发投入总额就会增长至少1%，并且能够带来更大的社会效益。②

通过估计测算中国的政府基础研究经费投入数据发现，虽然近十年来税收优惠形式的间接资助占比呈现快速提高态势，但目前总体水平仍然较低。对于财政性基础研究项目资助经费、政府出资的基础科研设施建设经费、以支持基

础研究人员为“载体”的财政资助经费，按照高校、科研机构、企业研发经费内部支出总额中来自政府资金的部分，以各主体基础研究经费支出占其研发经费总支出的比重进行加权的方式估算；对于税收优惠形式的间接资助，主要结合企业研发费用加计扣除和高新技术企业减免税的实施情况，通过企业研发经费内部支出总额、高新技术企业净利润总额以及企业的基础研究经费投入比例进行估算。③结果显示（见图1），实行改革开放约15年后，政府资助基础研究的经费规模呈现爆发式增长态势，1999年、2000年的环比增长率高达44%、51.6%；进入21世纪特别是中国加入世贸组织以后的10年里，政府资助基础研究的经费总额呈现持续稳定增长态势，年度环比增速基本保持在20%以上的水平；2013以来，政府资助基础研究经费总额的环比增速有所降低，但仍然保持在平均14%的水平。值得注意的是，中国对企业研发费用减免税形式的间接投入所占比重相对较低。1996年至2007年减免税额占政府基础研究经费投入总额的比重一直在0.1%以下，2008年以后开始实施高新技术企业减免税优惠政策，这一指标迅速提高到0.2%，并在2015年至2021年迅速提高到3.6%，但显然仍处于较低水平。

（三）基础研究投入的问题短板

第一，全社会基础研究投入强度不高。根据《2023年全国科技经费投入统计公报》，2023年中国基础研究经费投入为2259.1亿元，约占研发经费投入总额的6.77%。图2报告了21世纪以来世界主要创新型国家基础研究经费投入占其全社会研发经费投入的比重，其中，法国最高，长期稳定在22%以上；新加坡持续提升态势明显，2018年最高达到24%，2019年以后有所下降，但仍达20%左右；美国和韩国先升后降的变化趋势相似，目前稳定在接近15%的水平；日本长期保持在12%—13%的水平；以色列则在2004年以后呈现持续下降的趋势，从最高近18%逐渐降至2022年的8%。相较而言，中国研发经费投入中的基础研究占比长期维持在4%—6%的水平，2019年才突破6%，与美国、日本、法国、新加坡等国相比还有较大差距。

第二，企业的基础研究投入严重不足。企业既是开展研发活动的创新主体，又是进行生产活动的市场主体，企业投入基础研究能够缩短从研发创新到成果转化应用的距离，提升基础研究投入促进经济发展的效能。企业内部基础研究投入也存在创新溢出效应，能够在提高企业自身劳动生产率和市场竞争力的同时促进社会技术进步。然而，中国企业的基础研究投入长期处于极低水平，2022年全国企业研发经费总支出中基础研究占比仅为0.7%，而美国、日本企业接近

7%，韩国企业超过10%；企业基础研究经费总支出占全国的比重不足9%，同样远远低于美国（37%）、日本（45%）、韩国（58%）。②因此，迫切需要通过税收优惠等政府间接资助的方式，引导企业加大基础研究投入力度。

第三，政府基础研究投入的绩效评价有待加强。国家每年投入大量资金进行基础研究，据本文估算，2022年来自政府的基础研究经费投入总额约为1200亿元。如何评价进而优化提升该项庞大政府资金投入的效果，成为亟待研究解决的难题。国内相关研究也证实，政府基础研究投入存在使用效率较低或效率损失的问题。③特别是随着科技成果转化应用速度的不断加快，社会对政府资助基础研究促进技术进步的时间容忍度不断下降，期望政府资助的基础研究项目能够更快地转化为新技术、新产品，带来更直接、更显著的经济社会效益。因此，对基础研究的绩效评价将会更加强调其经济社会贡献，在政策导向上表现为更加鼓励“产业基础研究”或以应用为导向的基础研究。

二、“十五五”时期依托基础研究提升经济竞争力的政策取向

习近平总书记强调指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”②当前正值国家“十四五”规划收官和“十五五”规划编制的关键时刻，全球新一轮科技革命与产业变革深入发展，世界经济增长速度明显放缓，叠加国际贸易体系挑战和地缘政治风险等不确定性因素，可以预见，未来五年大国博弈的国际形势更加复杂，世界经济版图的重构将更加剧烈，科技创新特别是基础研究领域必将成为大国竞争的重要角力场。面向“十五五”，应当着眼于新质生产力的培育发展和中长期经济竞争力的持续提升，系统谋划基础研究的投入战略与政策。把握基础研究驱动经济发展、经济发展促进基础研究的规律、趋势及作用机制，充分发挥社会主义市场经济条件下新型举国体制的优势，以政府“有形之手”和市场“无形之手”有机结合，加强有组织的基础研究，不断提高基础研究的投入产出效率及其驱动经济竞争力提升的“源动力”效能。

（一）加大全社会基础研究投入力度

2025年《政府工作报告》明确提出，“推动科技支出向基础研究倾斜，完善竞争性支持和稳定支持相结合的投入机制，提高基础研究组织化程度。”③基础研究投入涵盖多层次、多维度的内在结构，包括“纯基础研究”和“应用基础研究”等不同活动类型，科研项目资助、科研设施建设、研发人才计划等

不同投入方式，以及高校、科研机构、企业等不同类别主体。因此，应当区分不同形式、不同主体采取差异化的政策措施，有效增加全社会的基础研究投入。一是加大财政资金资助基础研究的力度。长期以来，受制于基础研究属于“无用”投入的认知偏见，国家尤其是地方政府层面优先将大量财政科技资金投入应用研究、试验发展、成果转化等领域，对基础研究领域的投入较少。因此，应在不断提高公共财政支出中科技支出占比的基础上，持续提升科技支出投向基础研究的比例，带动提升全国研发经费投入中的基础研究经费占比。二是重点增加应用导向的基础研究投入。应用导向的基础研究致力于解决产业技术的共性底层科学问题，其创新成果可能带来某个产业自主可控能力与核心竞争力的整体跃升。因此，应将推进关键核心技术攻关、发展新兴产业、培育未来产业与增加应用基础研究投入结合起来，鼓励行业部门和地方围绕产业需求凝练科学问题，组织实施应用基础研究项目，加快形成一批能够支撑传统产业技术迭代升级和新兴产业发展、未来产业培育的基础研究成果。三是扩大基础研究投入经费来源。党的二十届三中全会明确要求，“鼓励有条件的地方、企业、社会组织、个人支持基础研究”。①因此，应优化完善企业、社会组织、个人支持基础研究的政策体系，支持各类社会资金依法设立科学基金会，倡导有条件的企业和个人对基础研究等科技创新进行定向捐赠，开拓基础研究投入新来源、新渠道。

（二）激发企业开展基础研究动力

基础研究具有公共产品的属性，存在创新知识溢出效应，加之需要长周期、高成本、高不确定性的资本、人才等要素投入，企业往往不愿投入基础研究。因此，应当针对不同类型的企业实施差异化政策措施，引导企业开展基础研究活动。一是完善鼓励企业开展基础研究的普惠性政策。加强研发费用加计扣除、创新型企业所得税减免等普惠性政策的落实，降低企业投入基础研究的成本，鼓励企业开展基础研究活动。同时，鼓励企业建设研发机构、实验室等创新平台，实施更多面向企业科研人员的人才支持计划，帮助企业引进和留住基础研究人才。二是发挥大企业对基础研究的引领带动作用。从国际经验看，越是大企业越有开展研究开发尤其是基础研究的实力，也越能够从研发投入中获得长期收益。从不同性质企业主体看，国有企业比民营企业更愿意开展基础研究活动。②因此，应着力培育发展具有行业创新领导力的龙头企业，同时，鼓励有条件的企业承担财政支持的应用导向型基础研究项目；深入实施国有企业研发

准备金制度、国有企业绩效考核中研发投入视同利润等政策，发挥国有企业开展基础研究的示范带动作用。三是推动企业与高校、科研机构合作开展基础研究。推动多主体、跨领域的交叉融合创新，鼓励高校、科研机构与企业以重大科技任务为牵引，通过组建创新联合体等方式，优化研发经费、研发人员和科研设施条件等创新资源配置，协同开展基础研究，实现“1+1＞2”或“1+1+1＞3”的创新效应。

（三）提高基础研究成果转化应用速度

高校、科研机构基础研究投入转化为经济发展效能需要专业化服务机构的居间参与，将技术成熟度普遍较低的基础研究成果快速转化为可直接应用于生产的技术成果。一是补齐概念验证、中试验证服务短板。概念验证包括原理验证、技术路线验证、原型机试制、商业模式验证等，聚焦于将“知识”转化为“产品”的环节，同时也有助于降低研发风险。中试验证包括小量试制开发、小规模生产模拟等，聚焦于将“产品”转化为“商品”的环节。因此，应采取财政资助、绩效奖励等激励政策，鼓励建设“高校院所+孵化器+创投机构”“领军企业+高校院所+创投机构”“专业服务机构+高校院所”等不同运作模式的概念验证、中试验证平台，促进基础研究成果加快转化为应用性技术和产品。二是推动高水平应用性技术研发机构建设。应用研究和基础研究是创新链条上的不同阶段，应用研究直接面向产业技术需求，投入规模往往大于源头性的基础研究投入。因此，在加强基础研究投入的同时，也应强化应用研究机构建设，尤其应当鼓励建设研发能力较强、紧贴市场需求、管理方式灵活的新型研发机构，加快基础研究成果向产业应用转化的速度。三是提高技术转移服务水平。技术转移专业机构和人才，能够为基础研究成果从高校、科研机构转移到企业提供对接服务，是国家技术转移体系的重要组成部分。因此，应高质量建设专业化技术转移机构和技术经理人队伍，提高基础研究和应用研究成果从高校、科研机构向企业转移转化的效率。四是强化金融等关键要素支撑。从基础研究到应用研究、成果转化和产业化，存在阶梯式、指数级增长的资金需求。因此，应优化财政支持结构，对基础研究阶段注重财政资金资助支持，应用研究阶段注重政企联合资金支持，转化和产业化阶段注重引导社会资本支持。另外，还应优化完善基础研究成果转化为商品后的市场推广应用鼓励政策，包括加大政府和国企采购自主创新产品力度、强化知识产权保护等。

（四）健全基础研究投入统计评价机制

基础研究活动本身具有公共产品的“知识溢出”特性，需要政府通过加大投入发挥“社会计划者”的作用，优化全社会基础研究的投入效能。改革开放以来，国家层面开始建立科技统计制度，经过多轮次的科技普查、调查及统计范围的优化调整，到2000年逐步建立起覆盖普通高等学校、科研机构、企业和政府的科技活动统计体系，2009年进一步优化形成以Ｒ＆D活动为主要内容①的研发活动统计体系。长期以来，国家对政府财政科技拨款情况的调查一直未单列基础研究经费，2007年之后虽然单列“基础研究”支出科目，却一直没有公开的权威数据。因此，虽然公共财政是基础研究投入的主要经费来源，但具体投入情况的数据统计和绩效评价体系尚不健全，不利于对全国基础研究投入产出的效率评判和可能的优化改进。因此，面向“十五五”乃至2035年，应当加快完善全社会基础研究投入特别是政府基础研究投入的统计体系，支持开展基础研究投入绩效的评估评价研究，并根据评估结果及时优化调整激励基础研究投入的政策措施，不断提高基础研究驱动经济竞争力提升的综合效能。

“十五五”时期经济社会发展的新思路

杨宜勇

“十五五”时期是我国全面建设社会主义现代化国家进程中的关键五年，这一时期的发展思路是否清晰将直接关系到2035年基本实现社会主义现代化的远景目标能否顺利达成。

一、深刻把握“十五五”时期的历史定位

“十五五”时期在中国乃至全球经济和社会发展中占据着极其重要的历史地位，主要体现在以下几个方面。一是国际环境复杂多变期。预计“十五五”期间，国际形势将持续动荡，经济全球化面临更多挑战，单边主义、保护主义倾向可能进一步加剧。同时，新一轮科技革命和产业变革将继续深入发展，国际力量对比加速调整，这些都将对我国的发展带来新的机遇与挑战。二是高质量发展的关键阶段。随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，如何通过创新驱动发展战略，提升产业链供应链现代化水平，推动产业结构优化升级，将成为“十五五”时期的重点任务。这一时期，中国将更加重视经济发展的质量和效益，努力实现创新驱动、绿色发展、协调发展、开放发展和共享发展，为实现2035年基本建成社会主义现代化国家奠定坚实基础。三是内需潜力持续释放期。构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，在“十五五”期间将更加成熟和完善。通过推进新型城镇化、促进消费提质扩容、加快农业转移人口市民化等措施，将有效激发国内市场活力，促进供需两侧更高质量的动态平衡。四是国际地位与影响力的提升期。“十五五”时期，中国在全球经济中的地位将进一步提升，对世界经济的贡献率有望持续增加。随着中国提出“一带一路”倡议的深入实施，中国将在全球治理、国际规则制定等方面发挥更大作用，推动构建人类命运共同体。五是科技创新与产业升级突破期。科技创新将作为“十五五”时期的核心驱动力，中国将加大基础研究和应用研究的投入，促进科技成果转化，提升全要素生产率，加快产业升级和结构调整，培育新的经济增长点。着力突破一批关键核心技术，培育一批具有国际竞争力的创新型企业，形成以创新为主要驱动力的增长模式，支撑国家经济持续健康发展。六是全面深化改革与开放的推进期。面对国内外复杂多变的形势，“十五五”时期中国将进一步深化经济体制改革，完善社会主义市场经济体制，推动更高水平的对外开放，积极参与全球经济治理体系改革，营造更加公平、透明、可预期的营商环境。七是社会和谐与民生改善发展期。为

了实现2035年基本实现社会主义现代化的目标，需要在“十五五”期间进一步加强社会保障体系建设，解决好就业、教育、医疗、社保、住房、养老等民生问题，提升人民生活水平和质量，增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。“十五五”时期将更加注重社会和谐与民生改善，通过加强社会保障体系建设、推进教育公平、提高医疗服务水平等措施，不断提高人民生活水平和质量，实现共同富裕。八是应对全球挑战的机遇期。在全球气候变化、公共卫生安全等全球性问题面前，“十五五”时期中国将展现大国担当，积极参与国际合作，提出中国方案，贡献中国智慧，为解决全球性问题作出更大贡献。总之，“十五五”时期是中国全面建设社会主义现代化国家新征程的重要阶段，是实现中华民族伟大复兴的关键时期，对于中国乃至全球的未来发展具有深远的意义。

二、“十五五”时期中国经济发展的主要着力点

“十五五”时期中国经济发展将集中在以下几个方面。加强科技创新，推动关键技术突破，提升产业链供应链的韧性和安全水平。加快制造业高质量发展，推动战略性新兴产业和现代服务业的发展，优化产业结构。推进绿色低碳转型，实现碳达峰、碳中和目标，建设生态文明。深化要素市场改革，促进资源高效配置，激发市场活力。推进混合所有制改革，提升国有企业竞争力和效率。优化营商环境，降低企业成本，吸引更多外资和民间投资。推动京津冀协同发展，优化区域功能布局，提升区域整体竞争力。推进长江经济带绿色发展，加强生态环境保护，促进区域经济一体化。建设粤港澳大湾区，提升国际竞争力，打造世界级城市群。发展现代农业和农村特色产业，促进农村经济发展。发展绿色产业，推动绿色低碳技术的应用，减少环境污染。推进自由贸易试验区建设，探索更高水平的开放型经济新体制。深化“一带一路”国际合作，推动共建“一带一路”高质量发展。积极参与国际多边合作，推动全球经济治理改革。其中，要着力抓好以下几项工作。

（一）完善宏观经济治理体系，提高经济治理效能。完善宏观经济治理体系是确保经济平稳健康发展的重要基础。未来五年要发挥国家发展规划的战略导向作用，确保各项政策与国家战略目标相一致。一要强化中长期规划与短期政策的衔接，实现跨周期设计和逆周期调节的有效结合。编制科学合理的中长期发展规划，明确发展目标和路径。丰富和完善政策工具，确保在不同经济周期中都有相应的政策手段可用。定期评估政策效果，及时调整和优化政策组合。二要加强财政、货币、就业、产业、投资、消费、环保、区域等政策的协调配

合，形成政策合力。根据经济形势的变化，适时调整利率、存款准备金率等货币政策工具，保持流动性合理充裕。通过再贷款、再贴现等工具，定向支持小微企业、科技创新等重点领域。保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，防范汇率大幅波动对经济的冲击。在经济下行压力较大时，进一步减轻企业和个人的税收负担。实施积极的就业政策，促进就业稳定和劳动力市场健康发展。通过稳岗补贴、培训补贴等措施，帮助企业稳定就业岗位，扩大就业机会。通过加大对创业者的支持力度，提供创业培训、融资担保等服务，激发市场活力。加大基础设施建设、科技创新、教育医疗等领域的公共投资，拉动经济增长。加大对高端制造、新能源、新材料等关键领域的支持力度，提升产业链供应链的韧性和安全水平。完善社会保障体系，提高失业保险、医疗保险等社会保障水平，增强居民消费信心。支持电子商务、在线教育、远程医疗等新型消费模式的发展，培育新的消费增长点。确保财政政策和货币政策的相互支持，避免政策冲突。引导资金投向重点产业和关键领域，促进产业升级和结构调整。通过环保政策引导绿色消费，促进消费结构优化。优化区域发展布局，促进区域协调发展，缩小地区发展差距。建立跨部门的政策协调机制，确保政策实施的连贯性和一致性。三要建立健全宏观经济风险监测和预警体系，及时发现和应对潜在风险。利用大数据、人工智能等技术，建立宏观经济风险监测和预警体系。制定应对重大经济波动的应急预案，确保在危机情况下能够迅速采取有效措施。积极参与国际宏观经济治理，加强与其他国家和国际组织的沟通与合作，共同应对全球性经济风险。进一步提高政策的灵活性。进一步优化营商环境，降低企业运营成本，吸引外资和促进企业投资。

（二）提升原始创新能力，积极培育与发展新质生产力。提升原始创新能力是建设创新型国家和实现高质量发展的关键。与美国、欧盟等科技强国相比，我国基础研究投入占总研发投入的比例较低，基础研究的经费支持不够充足。尽管我国科研人员数量众多，但顶尖科学家和高水平科研团队相对较少，尤其是国际顶尖人才的吸引力不足。因此，我们一要明确提升原始创新能力的战略目标，将其纳入国家科技创新发展规划，确保各项政策措施的协调一致。在关键领域和前沿方向进行系统布局，形成重点突破和整体推进相结合的创新格局。二要增加基础研究投入。增加中央和地方财政对基础研究的投入，提高基础研究在国家研发投入中的比例，设立专项基金支持重大基础研究项目。鼓励企业和社会资本投入基础研究，形成多元化的投入机制。三要建设高水平科研平台。

建设一批高水平的国家实验室、国家重点实验室和科研中心，提供先进的科研设施和实验条件。支持高校和科研院所建设世界一流学科，提升科研能力和国际竞争力。四要大力培养和引进顶尖人才。实施高层次人才引进计划，提供优厚的薪酬待遇和科研条件，吸引国际顶尖科学家和科研团队来华工作。加强本土人才培养，提高科研人员的综合素质和创新能力。五要优化科研环境。改革科研管理体制，简化科研项目审批流程，提高科研效率。改革科研评价体系，注重长期贡献和原创性成果，减少对短期成果的过度依赖。完善科研成果转化机制，提供政策和资金支持，促进科技成果的商业化和产业化。建立科技成果交易平台，促进科技成果的供需对接。六要进一步加强国际合作。深化与世界科技强国的科研合作，支持科研机构和企业参与国际大科学计划和大科学工程，提升国际影响力。鼓励科研人员参加国际学术会议和交流活动，促进国际科技合作。

（三）提升产业链供应链韧性和安全水平，赢得未来引领发展的主动权。

提升产业链

供应链的韧性和安全水平是当前经济全球化背景下的一项重要任务，特别是在面对未来五年国际政治经济环境变化和自然灾害等不确定因素时，确保产业链供应链的安全稳定对于维护国家经济安全具有十分重要的意义。为此，一要建立评估标准和监测预警机制。及时评估产业链供应链在面临外部冲击时的抗压能力和恢复速度。衡量产业链供应链在遭受干扰后能够快速恢复正常运营的能力。考察产业链供应链对市场需求变化的适应能力。基于可持续性，充分考虑产业链供应链的长期发展和环境保护。建立实时数据采集系统，涵盖原材料供应、生产制造、物流运输、市场销售等各个环节。利用大数据、人工智能等技术进行数据分析，预测潜在风险。设立多层级的预警体系，包括企业级、行业级和国家级预警平台，及时发布风险提示。二要加强关键技术研发。加大对关键核心技术的研发投入，突破“卡脖子”技术瓶颈。提供财政补贴、税收优惠和金融支持，鼓励企业加大研发投入和技术创新。通过技术创新和模式创新，提升产业链供应链的竞争力和抗风险能力。加强高层次人才的培养和引进，提升产业链供应链的人才支撑能力。三要优化产业布局。合理规划产业布局，将更加重视供应链的多元化和分散化，以避免过度集中带来的风险。全球产业链供应链将更加注重区域化和本地化布局，减少对远距离供应链的依赖。建立完善的应急响应机制，确保在突发事件中能够迅速采取有效措施。确保关键原

材料的稳定供应，避免因供应中断导致生产停滞。环保和可持续发展将成为产业链供应链的重要考量因素。建立多渠道、多层次的物流体系，提高运输效率和可靠性。四要提升供应链管理水平。完善相关法律法规，为产业链供应链的安全提供法律保障。推广先进的供应链管理技术和方法，数字化技术将广泛应用于产业链供应链管理，提高供应链的透明度和灵活性。建立健全产业链供应链的治理体系，形成政府、企业和社会多方协同的治理机制。五要加强国际合作。国际贸易摩擦、地缘政治冲突、全球经济衰退等可能影响产业链供应链的稳定。必须深化与主要贸易伙伴的商业联系，积极参与全球产业链供应链合作，共享资源和技术，共同应对全球产业链供应链的挑战。

（四）创新服务贸易发展机制，争做世界第一。创新服务贸易发展机制是提升我国服务贸易竞争力、深化服务业开放的重要举措。我国服务贸易规模迅速扩大，虽然已成为全球第二大服务贸易国，但是未来依然有很大的提升空间。为此，一要提升高附加值服务贸易竞争力。加大对信息技术、数字服务、知识产权服务等高附加值服务贸易的支持，推动技术创新和模式创新。支持企业打造国际知名品牌，提升国际影响力。鼓励企业开拓国际市场，特别是“一带一路”沿线国家和新兴市场。大力支持信息技术和数字服务的发展，推动服务贸易的数字化转型。二要优化传统服务贸易结构。进一步提升旅游、运输、建筑服务等传统服务贸易的质量和水平，增强国际竞争力。着力打造具有国际影响力的旅游品牌和运输品牌，提升品牌价值。积极拓展国际市场，特别是亚洲和欧洲市场，提升市场份额。三要深化服务业开放。进一步放宽服务业市场准入，吸引外资进入，推动服务业的双向开放。加强与主要贸易伙伴的政策协调，推动服务贸易的自由化和便利化。积极参与国际服务贸易合作，推动服务贸易的国际化发展。积极参与国际标准制定，提升服务贸易的标准化水平。四要完善服务贸易支持体系。增加对服务贸易的财政支持，设立专项基金支持服务贸易重点项目。提供税收优惠，降低服务贸易企业的税负，鼓励服务贸易的发展。提供金融支持，包括信贷、保险、担保等，解决服务贸易企业的融资难题。建设服务贸易公共服务平台，提供市场信息、政策咨询、法律服务等支持。建立统一的服务市场，消除内部壁垒，促进服务贸易的自由流动。加强服务贸易人才的培养和引进，提升服务业的人才素质和国际竞争力。创新服务贸易监管模式，提高监管效率和透明度，营造良好的营商环境。

（五）如何扭转南北分化的趋势，扎实推进共同富裕。目前大量劳动力从

北方地区向南方地区迁移，导致北方地区劳动力短缺，南方地区劳动力市场活跃。南方地区以高新技术产业和服务业为主导，而北方地区仍以传统重工业和资源型产业为主。北方地区高端人才流失严重，南方地区则吸引了大量高层次人才。结果南方地区经济增速普遍高于北方地区，尤其是东南沿海省份，如广东、江苏、浙江等。为此，一要优化区域发展布局。根据各地主体功能区定位，合理规划产业发展方向，避免同质化竞争。制定南北区域协调发展规划，明确各地区的功能定位和发展方向。建立南北区域合作机制，促进资源要素的自由流动和优化配置。二要加强人才引进和培养。出台更加优惠的人才政策，吸引和留住高端人才，特别是科技创新人才。增加教育投入，提高教育质量，培养更多高素质人才，特别是技能型人才。三要推动产业结构优化升级。利用新技术改造传统产业，提高生产效率、产品质量和产业竞争力。大力发展新兴产业，特别是高新技术产业和现代服务业，形成新的经济增长点。四要改善营商环境。简化行政审批流程，提高政务服务效率，降低企业办事成本。放宽市场准入，降低企业经营成本，营造公平竞争的市场环境，吸引更多的国内外投资。

三、“十五五”时期中国社会发展的聚焦方向

“十五五”时期中国社会发展仍将聚焦在就业、教育、社保、住房几个方面。实施就业优先政策，促进高质量就业，特别是关注青年和农民工群体的就业问题。推进教育公平，提高教育质量，特别是基础教育和职业教育。完善社会保障体系，提高社会保障水平，特别是养老保险、医疗保险和失业保险。完善医疗保障体系，提升医疗服务水平，特别是基层医疗服务和公共卫生体系建设。完善养老服务体系，应对人口老龄化挑战，提高养老服务质量和覆盖面。完善住房保障体系，解决中低收入群体的住房问题，特别是城市低收入家庭和新市民的住房需求。与此同时，要重点抓好以下几项工作。

（一）完善社会治理体系，提升社会治理效能。随着经济社会的发展，不同群体之间的利益冲突日益复杂，需要更加精细的矛盾纠纷化解机制。特别是互联网、新技术等带来的新兴社会风险，如网络诈骗、个人信息泄露等，需要加强监管和应对。一要完善相关法律法规，为社会治理提供法治保障。加强执法监督，确保相关法律法规的有效实施。二要发展和弘扬新时代“枫桥经验”的实践经验。坚持党的领导，进一步强化基层党组织的领导作用，确保社会治理的方向正确。优化基层党组织设置，形成上下贯通、执行有力的组织体系。通过“支部建在网格上”，强化基层党组织的领导作用，推动党建引领基层治

理。着力构建社区、小区、微网格三级组织体系，形成“三纵三横”贯通的社区组织体系，确保党的声音传达到基层。三要强化基层治理基础。实施网格化管理，实现“人到格中去、事在格中办、难在格中解、情在格中结”。切实加强网格员队伍建设，提升其专业能力和综合素质，确保网格化管理的有效实施。四要注重源头治理。坚持预防为主，通过法治教育、道德教育、心理疏导等手段，预防和减少矛盾纠纷的发生。推动政府与社会力量的协同合作，形成共建共治共享的社会治理格局。通过宣传教育，提高公众参与社会治理的意识和能力。建立多元化的参与渠道，确保公众能够方便地参与社会治理。建立健全矛盾纠纷多元化解机制，包括调解、仲裁、行政复议、诉讼等多种方式，确保矛盾纠纷得到及时有效化解。五要实现数字化赋能。加快推进社会治理的数字化转型，利用现代信息技术提升治理效能。通过数据分析和智能技术，实现社会治理的精准化和精细化。利用大数据、云计算、人工智能等技术，提升社会治理的智能化水平，实现精准治理、智慧治理。建立跨部门、跨层级的信息共享平台，提高社会治理的协同性和效率。

（二）重构职业教育和技能培训体系，支撑先进制造业强国。目前职业教育的资金投入相对较少，难以满足高质量发展的需求。高端技能人才和高技能人才数量不足，也难以满足产业升级和高质量发展的需求。为此，一要加强顶层设计。制定职业教育和技能培训的中长期发展规划，明确发展目标和重点任务。完善相关法律法规，为职业教育和技能培训提供法治保障。二要促进产教深度融合。建立校企合作平台，提供信息交流和资源共享服务。探索多样化的校企合作模式，如订单式培养、共建实训基地等。明确校企合作的利益分配机制，确保合作的可持续性。职业学校与企业紧密合作，共同制定培训计划。坚持以市场需求为导向，根据产业发展和市场需求，动态调整职业教育和技能培训的课程设置。加强职业学校与企业的合作，建立紧密的产教融合机制，确保培养的人才符合产业需求。学生在职业学校学习理论知识的同时，在企业进行实践训练，实现理论与实践的紧密结合。三要完善政策支持体系。确保支持职业教育的政策得到有效落实，提高政策的执行力。设立职业教育和技能培训专项资金，用于改善教学设施和提高教学质量，确保必要的硬件设施和软件支持。鼓励社会资本参与职业教育和技能培训，形成多元化的投入机制。鼓励社会组织和个人参与技能培训，形成多元化的培训体系。四要着力提升教育培训质量。及时更新教学内容，引入最新的技术和工艺，提高教学的实用性和针对性。积

极引进和培养一批具有丰富实践经验的教师，提升师资队伍的整体素质，并且定期对教师进行培训，提高其教学能力和实践能力。建立终身学习体系，鼓励在职人员不断提升技能。五要建立多元评价体系。建立行业认证体系，确保培训内容与行业标准对接。建立综合评价体系，既注重学历和文凭，也注重技能和实际操作能力的评价。引入第三方机构对职业教育和技能培训的质量进行评估，提高评价的客观性和公正性。六要提高社会认可度。通过多种渠道加强职业教育的宣传，提高社会对职业教育的认可度。树立职业教育的典型示范，展示职业教育的成果和优势。切实提高职业教育的社会认可度，增强家长和学生对职业教育的信心。

（三）深入推进美丽中国建设，实现全面绿色转型。一要全面加快绿色发展转型。加快发展方式的绿色转型，推动产业结构、能源结构、运输结构等优化升级。推广绿色低碳技术，支持绿色低碳技术研发和产业化应用。二要进行污染防治攻坚。持续推进大气、水、土壤等污染防治攻坚战，解决人民群众关心的突出环境问题。实施重点行业和领域的节能减排改造，提高资源利用效率。设定明确的碳排放峰值目标，以及之后的下降速率。设定ＰＭ2．5浓度等空气质量指标的具体目标值，确保空气质量持续改善。设定水体污染削减目标，提高水资源利用效率。合理规划土地使用，保护耕地和重要生态功能区。通过生物多样性保护等措施，设定生态系统健康度的具体指标。广泛形成绿色生产生活方式，争取尽快实现碳排放达峰。三要坚持生态系统保护修复。加强生态系统保护和修复，维护生物多样性。推进国家公园为主体的自然保护地体系建设，增强生态系统的稳定性和持续性。生态系统多样性稳定性持续性显著提升，国家生态安全更加稳固。四要完善环境治理体系构建。完善生态环境法律法规和标准体系，加强生态环境监管。构建多元共治的环境治理体系，鼓励公众参与，形成全社会共同推进美丽中国建设的良好氛围。生态环境根本好转，国土空间开发保护新格局全面形成。五要坚持科技创新驱动。加大生态环境保护科技创新投入，提升生态环境保护科技支撑能力。推动新技术、新材料、新工艺在生态环境保护中的应用，提高生态环境保护的科技含量。生态系统服务功能不断增强，城乡人居环境明显改善。六要开展国际合作交流。积极参与全球环境治理，分享中国经验和解决方案。加强与国际组织和其他国家在环境保护领域的合作，共同应对全球环境挑战。国家生态安全得到有效保障，生态环境治理体系更加健全。

四、“十五五”时期社会经济发展必须坚持的基本原则

为了保证“十五五”时期经济社会发展预期计划，必须贯彻以下原则。一要坚持系统观念，搞好统筹设计。这要求在“十五五”规划和实施社会经济发展过程中，要从整体出发，综合考虑各种因素的影响，确保各项政策和措施之间的协调一致，避免孤立地看待问题。通过加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、规模、速度、效益、安全的统一。二要坚持围绕中国式现代化，全面推进社会经济的现代化。中国式现代化是指在中国国情下，探索适合自己的现代化道路。这不仅包括经济现代化，也涵盖了社会治理、文化、生态等多方面的现代化。因此，在“十五五”期间，需要进一步深化改革开放，加快转变经济发展方式，同时注重提升社会文明程度和生态环境质量，促进人的全面发展和社会全面进步。三要坚持聚焦高质量发展，积极培育新质生产力。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。这意味着要通过技术创新和制度创新，提高全要素生产率，优化产业结构，推动经济转型升级，形成以创新为主要引领和支撑的经济体系和发展模式。同时，积极培育新兴产业和新动能，增强经济发展的内生动力。四要坚持完善国家治理体系，促使社会与经济的良性循环。良好的国家治理体系是保障社会经济健康发展的基础。这包括但不限于法治建设、政府职能转变、市场机制完善等方面。通过构建更加有效的社会治理体系，激发市场主体活力，促进社会公平正义，实现经济增长与社会发展相互促进的良性循环。五要坚持共同富裕，处理好激励与共享的关系。在“十五五”时期，坚持共同富裕并妥善处理激励与共享的关系，是中国经济社会发展的重要任务之一。共同富裕不仅是社会主义的本质要求，也是实现2035年基本实现社会主义现代化目标的关键内容。因此，我们既要适当缩小收入差距，又要鼓励创造社会财富。

上述这些基本原则体现了对经济社会发展的系统性、整体性和协同性的重视，旨在为中国未来五年乃至更长时期内的经济社会发展指明方向。

“十五五”时期深化财税体制改革的方向、目标与任务

贾康

党的二十届三中全会指出，到2029年中华人民共和国成立80周年时，完成

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称

《决定》）提出的各项改革任务。具体到深化财税体制改革，“十五五”时期改革的方向、目标与任务是什么呢？怎样抓落实？

一、持续深化“分税制”财税配套改革

1994年实施的“分税制”财税配套改革，是中国进入改革开放新时期后，“渐进改革”路径上带有不同寻常的“突变”性质的里程碑式制度创新，其历史功绩可最浓缩地概括为：使作为“国家治理基础和重要支柱”的财政制度框架，终于实现了从“分灶吃饭（划分收支，分级包干）”的行政性分权，向“以分税制为基础的分级财政”的经济性分权的决定性转变，从而适应1992年邓小平“南方谈话”后由党的最高决策层随之确立的“社会主义市场经济目标模式”，依照“国家调节市场，市场引导企业”的间接调控内在逻辑，三位一体地在制度安排上正确处理政府与企业（市场法人）、中央与地方、各级政府（公权体系）与作为自然人的纳税人（公民）的关系，打开了进一步深化改革解放社会生产力推动中国现代化进程的广阔空间。

但由于种种主、客观条件制约，1994年的分税制改革，还带有较浓重的过渡色彩，其后三十年时间段内，虽有后续的深化改革任务在不少方面得以跟进落实完成，但总体而言还必须承认：迄今为止，在1994年改革的基本制度成果

———中央和以省为代表的地方之间的分税制框架得以维系（只是共享税比重在不得已情况下越搞越大）的同时，省以下的分税制还迟迟未能真正落实。

为贯彻党的二十届三中全会《决定》关于推进新一轮财税改革指导精神，面对实际情况，需再次强调和肯定，分税制是适应中国特色社会主义市场经济要求的财政体制安排的唯一选择，在这一大方向必须坚持的前提之下，未来几年，要积极解决深化改革中怎样使分税制“横向到边、纵向到底”真正贯彻落实的问题。最关键之处，是解决省以下分税制能够按照1994年分税制改革的意图在中国特色之下找到解决方案、能够落地的问题。需要强调，财税体制改革在新的阶段攻坚克难，是实际上聚焦这样一个重要问题的挑战性任务。

完成这一任务显然不能一蹴而就。进入改革深水区，只能采取“最小一揽子多轮推进”的方式。中央已把未来一个时间段内能够操作的事项，都写进党

的二十届三中全会《决定》了。在此很有必要勾画一下，按研究者定位来说，笔者认为我国财政体制既要符合国际上的普遍情况，又对应于中国国情下的具体情况，那么省以下分税制较易形成可操作方案设计，即真正的实体财政按三级配税基。在这一框架下深化改革，相关基本逻辑决定的任务内容，就是每一级政权要有一级合理的事权规定，同时要有一级与事权相顺应的财权，财权首先要解决正税这种最规范而稳定的大宗收入来源的税基配置。然后还要有产权清晰化、合理化的资产管理权，以及分级的举债权。最后形成的是三级框架之下的“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级资产权，一级举债权，一级规范化的按现代治理取向而完善的预算”。这个预算是所有公共财政运行诉求的载体。

这一套制度安排，即要形成“政权—事权—财权—税基—资产权—举债权

—预算”的制度安排在扁平化的三级框架中环环相扣地内洽，再配上中央与省两级自上而下的转移支付和辅助性的横向转移支付（如对口支援和生态补偿），最后达到在寻求长治久安状态之下，各级、各地政府主体，哪怕是在最欠发达的地区，地方政府也可以做到自己的“财权与事权相顺应，财力与事权具体化的支出责任相匹配”。这样一种境界的实现，是需要在攻坚克难的深化改革中“啃硬骨头”的。

现在来看，扁平化的任务之路已走了一半———千年之交以后我国的农村税费改革，解决了“乡财县管乡用”的问题。县之下的乡镇，实际上看作县级预算下管的一个预算单位，不用再考虑为乡镇配税基、配金库了，不可能再是实体层级了，所以这一问题已基本解决，也没有明显的反对意见。另外一个层面，就是2012年，继中央发文之后，财政部发文明确要求，将浙江省“省直管县”财政管理体制改革的经验推广到全国，即在市和县行政不同级的同时，做到财政同级。十几年过去了，这项改革到现在还只是基本做到在各个省级行政区下面试点，并没有铺开，而笔者认为未来几年这是需要铺开的。

二、进一步完善地方财税体系建设

另外一个更具难度的任务，则是地方税体系建设。《决定》指出，“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。在地方税体系方面，由于实施“营改增”改革之后，地方已没有一个大宗稳定的税种握在手里，地方税体系可以说还处于基本不成型的状态。地方税体系的建设难度非常大，争议也非常明显。比如说，按照国际经验来看，“靠山吃山，靠水吃水”的广义

“土地财政”下，除基于土地所有权的经济性质而形成的地租（我国一般称为土地“批租收入”）外，一定还要有土地开发中不动产形成（开发出成品）并发生交易之后，在保有环节出于政治权力而征收的房地产税，其调节范围应包括（至少部分覆盖）消费型的住房。这在我国成为热议多年、实际进展很有限且非常有争议的一个改革难题。

2021年8月召开的中共中央政治局会议提出，要积极着力推进共同富裕。其后有关部门明确做出部署，适时进行沪渝两地已运行多年的房产税改革试点的扩围，但截至目前时机还没有出现。《决定》关于“财税体制改革”的第17条中，也没有提到这个问题。有人问，是不是就不讲了？但从以“社会保障体系”为题的第44条中看到了“伏笔”，这一部分的后一自然段讲房地产，最后一句为“完善房地产税收制度”，实际上把这件事情放在这里作出了交代。“完善”，肯定要以改革的方式来实现，“房地产税收制度”，一定包括不动产保有环节的税收制度。其改革完善，需要耐心地等待时机。所以，这一改革事项，大的方面未变，到底如何推进，难度是非常明显的，但笔者认为从逻辑上来看、从理论联系实际来讲，一定要向前看而在将来寻找时机、创造条件来实现它。

所以在这样的框架之下，目前贯彻《决定》部署中可以讨论的问题，是要把文件涉及的这些操作点，对应到一个我们需要探讨的总体框架、远景图之中。现在这样一轮“最小一揽子”的任务部署，应当说具有横向配套特征，同时也具有阶段性主客观条件形成的局限性，即已合乎逻辑地对接了纵向渐进的“系统集成”。

结合当前我国的经济运行情况，有必要进一步把握好政策调控与深化改革的有机结合。在2024年9月下旬之后，一揽子增量措施接连出台，使经济景气随扩大内需政策效应得到托举。2024年12月11—12日举行的中央经济工作会议，依照此前中央政治局会议局指导精神明确地要求，面对“外部压力加大，内部困难增多的复杂严峻形势”，2025年经济工作中要“实施更加积极有为的宏观经济政策”，间接调控的两大主力型政策工具———财政政策和货币政策，要实现“更加积极的财政政策”和“适度宽松的货币政策”的优化组合，在这个两大政策“双松搭配”框架下，超常规的逆周期调节措施，可望较快地更多体现对于我国经济社会生活的正面效应，使全年经济运行稳中求进、以进促稳的步伐迈得坚实有力，但从更为长远的全局战略认识，政策“快变量”的正面效应，还亟待得到党的二十届三中全会300多项改革任务五年内完成的改革“慢变

量”的接力和形成合力，以形成“标本兼治，治本为上”地充分提振企业信心、显著改善市场预期，从而实现高质量升级发展的可持续现代化进程。

全面深化改革中“统筹推进财税体制改革”是全面深化改革的重要组成部分，肩负以短期调控努力而衔接中长期战略目标诉求的历史使命。因此，我们别无选择，必须立足现实，胸怀全局，积极稳妥地以系统集成、锐意创新的务实有为进取思路和措施，处理好我国财税配套改革的两大攻坚克难任务。

“十五五”时期文化产业发展面临的挑战和重点任务

祁述裕

近期，我们就“十五五”时期文化产业发展进行了预测性研究，这项研究包括五个方面。本文重点研究“十五五”时期我国文化产业发展面临的挑战和重点任务。

一、“十五五”时期文化产业发展面临的挑战

“十五五”时期，我国文化产业发展前景总体是乐观的，文化产业在国民经济中的位置和作用更加凸显，数智技术在文化领域的应用场景前景广阔，文化消费新活力不断激发产业提质升级，但也面临以下五方面挑战。

第一，宏观经济增速放缓，居民消费预期减弱。从全球范围来看，世界经济增长动能不足，地缘政治冲突和国际贸易摩擦频发，复杂多变的外部形势对我国宏观经济带来的不利影响增多。国内经济增长困难、有效需求不足等问题凸显，对文化产业造成了较大挑战。主要表现为就业压力增加、收入稳定性下降，居民预期转弱、消费行为更加谨慎。宏观经济下行压力增大，居民消费预期减弱，对文化领域的影响是多方面的。一个可以预见的结果就是大型文化娱乐项目的投资将明显减少，现有大型文化娱乐项目由于消费减少、资金短缺将有一部分面临经营困境。

多年来，各地出现了文娱项目投资热。方特主题公园、“千古情”系列、“只有”系列等大型文娱项目遍布全国各地。以华强方特娱乐主题公园为例，华强方特被称为“中国版迪士尼”，目前已经开业的主题公园共有45家，遍布近30个城市，仅2024年华强方特就有9个主题公园开业，此外还有7个城市的主题公园项目在建设中。

与中国城市投资大型文娱项目的热情形成鲜明对照的是，发达国家对大型文娱项目的投资都十分谨慎，都要经过反复论证。比如，从1955年世界上第一个主题公园———洛杉矶迪士尼公园落成到现在，迪士尼主题公园已有70年的历史。但迄今为止，全球迪士尼主题公园总共只有六个，分别位于四个国家—

——美国、日本、法国、中国。在我国，大型娱乐主题公园项目上马的节奏要快得多。

在经济较快增长、居民消费旺盛时期，这些大型娱乐项目勉强可以维持，但在宏观经济增长困难、居民消费预期减弱时期，其上马的项目过于密集的弊端就会显现出来。实际上，各地已经出现了一些投资较大的文娱项目投资成本

过高、难以为继的现象。可以预计，大型文娱投资项目经营困难、资金短缺、难以为继的问题将在“十五五”时期更加凸显。

第二，非均衡发展的现象突出。各地区发展不均衡本身是一个常态，但近年来，不同区域文化产业发展不均衡问题更加突出。

非均衡发展的表现之一是东西部文化产业发展的差距拉大。比如，2023年广东省文化产业增加值占全省ＧＤＰ的比重为5．5％，增长率超过10％，但西部地区就远没有这么乐观。据云南省委宣传部的统计，2023年云南规上文化产业增加值是负数。同样，根据陕西省统计局提供的数据，2024年前三季度规上企业文化产业增长率仅为0．6％，远不及国民经济的增速。

非均衡的另一个表现是不同行业发展不平衡。以陕西为例，根据陕西省统计局提供的相关数据，陕西2024年前三季度，16个中类呈现出“7增9减”的情况。下降的行业以传统行业为主，新业态也有下降的情况。比如，互联网游戏服务同比下降了8．8％。

各地区文化产业发展不均衡现象再次说明一个问题，就是文化产业是一个多业态混杂的产业。既有技术含量高的新兴业态，也有传统手工艺等停滞行业。笼统地说文化产业是朝阳产业或高科技产业是不完整的，也是不科学的。

第三，文化产业业态日趋复杂对文化管理提出了新要求。一是需要加强协调利益各方的能力。在现代技术推动下，文化生产方式和组织方式日趋繁复。集生产、消费、传播于一体的平台，取代原来分散的各自为政的文化企业，成为文化市场活动的主导。平台对文化和旅游活动的掌控能力越来越强，相比之下，实体企业议价能力很低。这导致行业利润存在着明显的分配不均的现象。比如，旅游平台携程2024年前三季度净利润同比增长72．95％，而宾馆酒店行业利润率不足百分之四五。平台企业跟实体企业利润出现如此巨大的剪刀差，迫切需要政府和社会组织出手，完善文化和旅游市场的利益关系，做到平台企业和实体企业共同发展。

二是提供更加及时、精准的数据，引导文化市场活动。数据在数字时代的极端重要性已经成为共识。目前，国家统计局定期发布的规上文化企业发展情况信息，是观察文化产业发展状况的晴雨表。文化企业统计数据从无到有，从早期每年发布一次，到现在每个季度发布一次，发布的效率和及时性都有了很大提升。但就精准性来说，仍存在明显不足。文化企业界普遍认为，国家统计局依托规上文化企业所作的统计，无法客观准确地反映不同文化行业发展情况。

这是因为按照国家统计局分类标准，文化产业分9大类，不同类别企业规模差别很大。现在规上企业的标准是年主营业务收入500万元以上。对网络游戏、印刷类企业来说，500万的营业收入是毛毛雨；但对员工大多在10人以下的创意设计企业来说，500万的营业收入接近天花板了。也就是说，按照规上文化企业统计，实际上，主要集中在为数不多的几个行业，难以客观、准确地反映各个行业的发展状况。

这说明，“十五五”时期，我们应该有多角度的有一定权威性的文化产业数据定期发布出来，用于指导文化产业活动，反映文化市场情况。我们不能指望国家统计局包打天下。随着文化产业形态日趋丰富，数据发布如何做到更加科学和精细，更加多元化，是“十五五”时期应该解决的一个重要问题。

第四，科学、全面地认识文化产业的价值和功能，特别是社会价值和功能。在经济建设为中心导向下，地方政府对文化产业的评估通常过于看重经济效益，对社会效益认识不足，重视不够。如果文化产业发展没有达到预期的经济效益，没有对当地经济发展发挥预想的带动作用，就会对文化产业的价值和作用产生怀疑。以西南某省为例，该省的最大优势在特色文化资源、特色文化产业，但受生产方式、消费人群等诸多限制，特色文化产业是一个低增长产业。当地领导就坐不住，很着急。据了解，该省在谋划提出新的文化产业发展思路，提出要发展更具规模效益的电影产业和印刷产业。其实该省是否具备发展电影产业和发展印刷业的条件，尚存在很大的疑问。

我们认为，一个地方发展文化产业还是要依托当地的资源优势、产业优势。囿于特定的生产方式，特色文化产业永远不可能像数字经济那样快速发展。但对西部地区来说，对县域经济来说，特色资源、特色文化产业具有巨大的社会效益，对解决就业、促进乡村经济转型、实现非遗传承、提升地方品牌、促进旅游、提升人的幸福指数等，都有不可替代的价值和作用，不应该简单从ＧＤＰ来考量。

制定“十五五”文化产业规划，既要重视文化产业的经济效益，还要重视文化产业的社会效益，应鼓励西部地区、经济欠发达地区依托当地资源发展文化产业的信心。

二、谋划“十五五”时期文化产业发展需要考虑的几个重点内容

谋划“十五五”文化产业发展，应适应时代变化的要求，大力变革文化观念；适应文化生产日趋复杂的要求，更加重视技术对文化产业发展的影响；适

应差异化要求，更加重视因地制宜，实现区域文化产业发展多样化；适应现代治理的要求，坚持有效市场，有为政府。

第一，人工智能＋文化产业。2024年年底召开的中央经济工作会议提出“人工智能＋”的理念。鉴于人工智能等数字技术快速迭代，以及对文化生产和消费领域的革命性影响，实施人工智能＋文化产业，着力培育未来产业，是谋划“十五五”文化产业发展的重要内容。一是培育壮大以智能交互、实时响应、沉浸体验为特征的文化新业态。推动人工智能、数字孪生、大数据、区块链、云计算、物联网等共性技术、关键技术研发创新，密切跟踪脑机接口、量子信息、无人驾驶等前沿领域，努力拓展文化产业发展新空间。二是推动数智化技术创新和应用。深入开展文化产业领域新技术新产品新场景应用开发。促进戏曲演艺、工艺美术、会展等传统文化行业数智化转型创新，鼓励采用人机协同、虚实交互的新型生产经营模式，增强文化产品表现力、传播力和感染力。三是加强数智化基础设施建设。对使用多年、性能落后、安全性不足的文旅设备利用超长期特别国债进行更新换代，更新一批安全性高、稳定性强、体验感好的观光车辆、索道缆车、游乐设施、演艺设备、智慧文旅装备等。四是加快完善数字文化产业标准体系。推动文化数据采集、加工、交易、挖掘与服务标准化，推进交互娱乐、数字文化演艺、人工智能生成文化内容等领域标准制定和推广。

第二，文化产业赋能城市更新。城市化、城市更新是中国式现代化当中最重要的话题之一。从调研的情况看，各地在探索文化产业赋能城市更新方面热情很高，但效果差别很大。不少地方，热衷于通过大投入改造传统街区，但如何把文化资源盘活，怎么形成产业链，办法不多，往往导致资源闲置，政府债务沉重。

推动文化产业赋能城市更新，关键是要走出单纯依靠政府大资金投入的误区，更加注重软投入，注重盘活文化资源，构筑产业链。在这方面，国外有许多成熟经验，国内一些城市也有不少先进做法，可以加以梳理总结。比如，北京东城区推出“故宫以东”平台，通过成立骑行公司，串点成线，为外地游客推荐游览场景。又如，北京西城区实施文化数字基因工程，通过对历史的纹样实行数字化提炼，免费给文创公司提供文化ＩＰ服务，为文创企业节省了成本。再如，围绕如何盘活先农坛资源，北京市有关部门多次举办创意大赛，在全国征集创意，等等。“十五五”期间，可大力梳理总结城市更新中的好的做法，采取召开现场会等多种形式，推动文化产业赋能城市更新上新台阶。

第三，促进文化产业集聚。促进文化产业集聚是提质增效的重要途径。多年来，主要抓手是文化产业园区。“十五五”期间，还应该拓展思路。一是深化区域文化产业带建设。“十四五”文化产业规划中提出了建设区域文化产业带的理念，各地也都在积极探索，取得了一些成果。比如，浙江之江文化产业带、河南郑汴洛文旅产业带、东北冰雪产业文化带等。从实施效果看，“十四五”文化产业规划中的产业带提法有些宽泛。“十五五”规划中，区域文化产业带建设应多考虑文化产业的特点和规律，更加具体，避免与国家区域重大战略简单重叠。二是文化产业集群建设。区域文化产业带是线形概念，文化产业集群是块状概念。比如，珠三角文化制造业集群等。强化文化产业集群，是提高文化产业竞争力的重要抓手。总之，园区、产业带、产业集群侧重点不同，但都是促进文化产业发展的有效途径。

第四，提升传统工艺品牌。“十四五”时期，文旅部会同有关部委实施的文化产业赋能乡村振兴行动取得了良好成效。“十五五”深化文化产业赋能乡村振兴需要有新思路。提升传统工艺品牌效应应该是一个方向。近些年，由于经济下行、年轻人消费习惯、公款消费减少等多种原因，加上传统工艺的手工制造、小规模、分散化等基本特点，导致传统工艺品发展举步维艰。如何改善传统工艺品生存状况是“十五五”应该考虑的一个重要问题。提升传统工艺品牌重点是将传统工艺，包括非遗等，跟时尚品牌进行嫁接，提升传统工艺品的市场接受度。目前各地都有不少传统工艺与时尚品牌嫁接的案例，包括竹编工艺与爱马仕等国际品牌合作，应加强对传统工艺内涵的宣传和介绍，扩大年轻人对传统文化产品消费的认知和需求。

第五，数字赋能文化场景建设。扩大文化消费是“十五五”文化产业发展的重要内容。在这方面各级政府都做了大量工作，“十五五”还需要进一步挖掘这方面的潜力。比如，深入开展数字赋能文旅场景建设行动，推动以智能感知、激光投影、智能机械、混合现实、裸眼3Ｄ等软硬件技术丰富文娱消费场景。促进沉浸式演艺、沉浸式夜游、沉浸式展览展示、沉浸式街区、沉浸式主题娱乐创新发展，增强文化体验氛围。推动构建小而美、特色足、互动强的文化消费新空间，鼓励建设以文化传承、文艺演出、文娱消费等为核心的多业态融合、多功能协同的新型文化空间。支持戏剧节、演唱会、艺术节、音乐节、动漫节、艺术展览、文旅展会等创新发展，提升文化会展节庆消费品质。

第六，破除一切阻碍文化产业发展的障碍，释放文化消费活力。经过40多

年的改革开放，当代中国进入了这样的社会，物质产品极大丰富，技术进步为人们方方面面的生活提供了极大便利。从理论上说，中国人应该已经从繁重的生存压力中解放出来，更多地去追求自由的、精神层面的生活。但从人们的感受来看，还远没有如此。物质产品的丰富，并没有带来人们预期的满足；人们的精神生活和对未来的追求还受制于各种陈规陋习的束缚，迫切需要破除一切阻碍发展的障碍，释放社会活力。制度竞争力是最重要的竞争力。“十五五”时期最重要的是要释放制度活力。比如，改革繁文缛节式的管理规则，大幅度减少不必要的管制，不倡导“5＋2、白加黑”式的不计成本、不顾及人的尊严的工作方式，等等。对文化产业发展来说，这种社会观念和管理制度的变化比其他更重要。

“十五五”时期我国社会发展及社会工作新趋势

焦若水刘成晨

2024年11月习近平总书记对社会工作作出重要指示，指出：“社会工作是党和国家工作的重要组成部分，事关党长期执政和国家长治久安，事关社会和谐稳定和人民幸福安康。新时代以来，党中央作出一系列重大决策部署，推动社会工作取得重要成就。当前我国社会结构正在发生深刻变化，尤其是新兴领域迅速发展，新经济组织、新社会组织大量涌现，新就业群体规模持续扩大，社会工作面临新形势新任务，必须展现新担当新作为。”〔1〕这一重要论述进一步明确了社会工作在党和国家工作全局中的重要地位和努力方向。推进国家治理体系和治理能力现代化、继续完善和发展中国特色社会主义制度优势，应自觉将社会工作置于党和国家工作的体系中，准确研判“十五五”时期社会发展的趋势与需求，针对社会治理的难点、社会政策的堵点、社会关注的热点，不断健全社会工作体制机制，破除社会治理深层次体制机制障碍，充分发挥社会工作的专业优势，以专业性、系统性、耦合性、整合性推动社会治理体系和治理能力现代化建设。

一、时代之问：新时代背景下社会工作的结构转型因应

（一）均衡可持续性发展受阻，社会工作机制体制亟需转型

社会治理现代化促进了社会工作制度体系的系统性调整，标志性事件即为2023年中央社会工作部的组建。这不仅彰显了国家对社会工作顶层设计的重视，更折射出中央统筹与协同社会治理的深层逻辑。这一制度性重构，正在推动社会工作服务体系从部门管理向系统治理、整体协同的范式转变。在社会需求持续多元与差异化的背景下，社会工作服务供给能力的结构性矛盾愈加突出，人才流动不均、财政投入不足、政府购买服务机制不健全、专业体系建设滞后等问题，严重制约了社会工作的均衡可持续性发展。如何将党的社会工作与专业社会工作有机融合，在保障专业优势前提下，实现有序衔接、顺利过渡和治理机制转型实为新时代社会治理的重大议题。有研究表明，“深入推动党的社会工作发展，必须以社会工作部为组织依托，持续强化和优化党的统筹作用，拓展党的群众工作路线，着力巩固和夯实基层治理基础，推动社会治理体系及其方法的创新，构建多元主体协同共治的新格局”〔2〕。

（二）人口结构变迁加剧，连锁效应持续扩大

当前，老龄化、少子化与人口高频流动的交织态势日益凸显。这种结构性

变迁逐步削弱了传统家庭的代际支持功能，加之人口跨地域流动与公共服务资源配置不均，进一步加剧了服务供给的反差，社会服务空间割裂问题日益凸显。2024年，我国全社会跨区域人员流动量达645亿人次〔3〕，但流动人口在政策设计中往往被视为“临时性”存在，导致随迁子女教育、居住保障、公共服务等方面的政策反应滞后，服务缺口长期存在。有研究表明，流动家庭持有居住证的时间越长，其子女享受公共服务的机会才逐步增加，这种制度性门槛无形中加剧了城市中的“隐性贫困”现象〔4〕。因此，社会服务对流动性与多元性的回应机制，亟需摆脱静态认知，转向动态适配，从而逐步实现这部分群体的“脱困”。

（三）社会需求多元分层分类，差异化服务要求不断增加

一方面，收入差距悬殊与城乡发展不均放大了服务资源的裂痕。东部地区“一线城市”的社会服务市场正在逐步向精准化、定制化和现代化发展，而中西部欠发达地区的基础性服务却长期面临覆盖不足、专业缺位的困境。另一方面，不同代际之间的需求矛盾也日益突出，年轻群体对数字化、便捷化服务的依赖，与老年群体对线下实体空间、面对面支持的强烈需求，构成了服务供给模式的双重压力。鉴于此，社会服务双轨制因此而生，但服务机构在实体与虚拟场景间疲于权衡，既难以满足银发群体的信任需求，也无法完全顺应中青年群体的生活惯习，凸显出当前服务模式适应性不足的问题。此外，从新就业形态劳动者的权益保障，到银发群体的数字融入，再到困境儿童、残障群体的全生命周期支持，传统以“保基本”为导向的社会工作服务模式已难以全面满足当前社会需求。

（四）数智技术快速演进，发展影响与日俱增

数智技术带来了服务效率与覆盖范围的显著提升，催生了诸如“元宇宙社区治理”等新型社会服务模式。然而，数字鸿沟和技术适应障碍也相伴而生，特殊困难群体的服务可及性问题愈发凸显，技术赋能与专业温度之间存在明显张力，数字化转型带来的技术能力缺口问题尤为突出。智能评估、数据建模等新兴能力迅速成为服务机构的基本要求，但当前社会工作专业课程体系与培训机制仍停留在传统的个案、小组和社区“三大方法”层面，使得学习者难以胜任数字治理新场景下的专业要求。尽管数字社会工作有所发展，但目前培育该方向的专业化能力还比较缺乏。技术赋权带来的公平悖论也日益凸显。发达地区率先应用ＡＩ、区块链、数字平台提升服务效率，但边远农村和特殊困难群

体却因网络基础薄弱、数字素养不足等被进一步边缘化，城乡融合发展在数字社会中存在“脱节”现象。智慧养老、救助大脑、时间银行等创新模式的普及，虽然提高了资源配置效率，却也隐藏着算法偏见与不公、数据泄露与污染、特殊困难群体边缘化等多重风险。尤其是数字化治理过程中，以效率为导向的单向度技术应用，往往忽视了服务对象的个体差异与尊严需求，导致技术理性与社会工作“以人为本”的价值理念发生错位。

（五）人才保障短板仍存，队伍建设亟待加强

我国目前有一大批社会工作专业人才积极活跃在基层治理、职工帮扶、儿童福利、青少年事务、老龄和养老服务、禁毒戒毒、社会救助、社区矫正、卫生健康、信访工作等领域，围绕满足群众需求和解决具体民生问题开展专业服务。但人才资源分布呈现出典型的“东密西疏”现象，城乡之间也存在明显的“重硬件轻服务”配置倾向。同时，尽管数字治理的推进取得了局部突破，但跨区域、跨部门的数据壁垒和制度碎片化问题依然突出。一些地区的社会救助资金、慈善资金滞留于繁琐的审批流程，基层服务项目执行周期被行政协调反复拉长，社会服务“最后一公里”频频演变为“最难一公里”。支撑服务体系的人才供给，也呈现出结构性困境，具体表现为：社会工作专业毕业生数量虽逐年攀升，但从业率却持续低迷，薪酬普遍低于城市平均水平，职业晋升通道不畅。原有以政府购买服务为主的社会工作人才队伍，在机构改革过程中未能实现有效过渡或转续，缺乏相应的专业保护机制，导致开展服务的一线社会工作者流失。

二、突破之路：“十五五”时期关键突破领域

（一）强化党建引领，助推新时代社会工作融合式创新

党建引领是破解社会服务碎片化、资源配置失衡的关键，是坚持“以人民为中心”，践行新时代党的群众路线的根本保证。我国社会治理现代化建设虽稳步推进，但面临的风险挑战和亟待解决的矛盾较以往更为严峻复杂。必须坚持和加强党对社会工作的全面领导，把社会工作置于党和国家工作的突出位置。加强党建与党群工作是未来社会工作发展的重点，要不断增强党在新兴领域的号召力凝聚力影响力，重点抓好新经济组织、新社会组织、新就业群体党建工作，促进新兴领域健康发展。

在地方社会工作，特别是县域社会工作层面上，应加强党建引领基层治理和基层政权建设，推动构建充满活力、高效运转的新型基层社会治理体系。应

着力研究县域层级社会工作运行体制机制的完善，统筹推动社会工作的融通发展。在镇街、村居委会层面的社会工作服务上，应凝聚服务群众的力量，统筹推进为基层赋能和减负工作，推动资源、服务、管理等下沉基层，健全乡镇（街道）职责和权力、资源相匹配制度，加强乡镇（街道）服务管理队伍建设，制定乡镇（街道）履行职责事项清单。坚持和发展新时代“枫桥经验”，指导规范人民建议征集站（点）建设，走好群众路线、回应群众关切和维护群众利益，在“最后一公里”甚至“最后一米”让广大居民群众感受到公共服务的温度和精度。

（二）优化服务体系与生态，促进“一老一小”整合式发展

在人口老龄化与少子化并存背景下，代际服务碎片化、资源配置割裂、专业服务人员稀缺及能力不足等问题日益凸显。破解之道在于打破服务对象划分的传统界限，强化“一老一小”复合型知识与技能的专业服务人员培养及代际整合服务能力培训，持续探索和创新全龄友好服务模式，实现“空间—功能—制度”三位一体的深度整合。上海静安区“老幼共生社区”之所以成功，得益于社会工作专业力量的深度参与，从需求评估、家庭支持到代际活动设计，均贯穿了专业伦理与服务温度。然而，破解“医养教”各自为政和资源壁垒问题，改变围绕“一老一小”而忽略家庭整体和家庭生命周期的服务实践，提升服务效能，亟需推动跨部门、多主体协同机制建设，打通资金投入、人才培养、服务标准、信息系统间的政策瓶颈，构建可持续、全生命周期覆盖的代际共融服务生态。

（三）深化跨学科协作与系统升级，推进专业介入与社会保障体系建设

传统社会保障体系存在供给粗放、指向模糊的问题，导致资源错配与福利盲区。一是传统的社会保障体系往往采取的是“大水漫灌”式供给模式，缺乏精准的需求评估机制，容易忽视个体差异化需求；二是财政投入存在“马太效应”，保障项目同质化严重，医疗、养老等核心保障存在“悬崖效应”或福利差距明显；三是形成了“福利依赖”与“保障真空”并存的悖论，流动人口、新业态从业者等群体服务相对缺失。这就要求社会工作者在政策执行末端发挥“精准滴灌”作用，通过专业化的手段提高保障体系的精准度与人文关怀，优化社会保障资源的配置效率和提升服务可及性。当前社会保障与福利事业中的政策体系与法律法规建设，对专业社会工作服务的要求进一步明确，标志着社会工作正从“辅助性角色”转向“制度性主体”。下一步，应构建跨学科协作

体系，将社会工作的临床介入与政策制定、技术应用有效衔接，实现从个体服务到系统性改善的跃升。

（四）善用数智技术，驱动社会工作服务提质增效

数字化转型已成为社会工作创新的重要引擎，但同时也重塑了服务逻辑与伦理边界。例如，杭州市“民生直达”平台通过多源数据融合与机器学习技术，实现了服务需求从“被动响应”到“主动发现”的跃迁，显著缩短了社会工作者对困境儿童的识别与服务响应时间。然而，若技术应用缺乏伦理规范，可能会导致算法偏见与不公、隐私泄露、深度伪造等新风险。因此，需要培育“技术素养＋人文关怀”兼备的复合型数字社会工作人才，坚持“人本科技”与“技术向善”，使其既能驾驭ＡＩ工具提升服务效率，又能保持对服务对象个体差异与尊严的敏锐洞察，避免技术逻辑异化专业价值。此外，数字技术既驱动社会工作服务范式转型，也在持续推动社会工作服务对象的扩大，如网络技术发展催生的广大新就业群体和新就业形态服务需求，需纳入社会工作服务关注的领域。

（五）加快社工教育与研究的结构性改革，加强人才队伍建设与职业自助

社会工作服务人才困境本质上是培养体系、制度保障与职业认同的结构性错配。一方面，当前社会工作专业教育存在实践导向不足、技能体系单一的问题，难以回应基层服务的复杂需求。高校应打破“学科本位”，强化跨学科融合与临床训练，推动社会工作专业知识体系向数字治理、社区心理等领域拓展，增强专业适应性。另一方面，应推动政府部门、分支领域社会工作服务单位与高校之间的合作互动，借助跨学科优势推动数字技术与社会工作的交叉融合，以更为精准、系统、高效的数智支持增能不同阶段社会工作专业教育与服务革新。

薪酬待遇与职业晋升机制滞后，导致社会工作岗位吸引力弱、人才流失率高，亟需通过完善职级体系、确定工资指导标准、建立“绩”“薪”联动等制度安排，提升职业稳定性和发展空间。在一些地方财政紧张条件下，政府购买社会工作服务力度逐步减弱，这就需要鼓励和引导社会工作服务主体加强自我造血能力，逐步探索和建立社会工作市场化运作机制和模式，面向市场开发设计服务产品，不断拓展职业生存和发展空间，发挥社会工作人才市场主体作用，提供更多精细化、个性化的专业服务。

“十五五”时期是破解中国社会工作理论建设困境和理论悬浮问题的关键

时期，有必要不断发掘和强化中国本土社会工作专业实践中的“中国智慧”以促进“中国之治”，加强社会工作理论和方法在内的自主知识体系建设，推动中国社会工作高质量发展。

三、发展之是：中国社会工作的范式转型与道路选择

（一）强化顶层政策保障，筑牢社工高质量发展生命线

中国社会工作的发展范式经历了从政府主导到多元协同、从补缺型到普惠型的转变，其演进过程与国家发展及社会经济转型、政策导向及专业化需求密切相关，体现了从“行政化”到“专业化＋社会化”的路径，目前正走向“整合性发展范式”，兼具政策响应性、专业自主性、社区扎根性和群众服务性的特点。新时代社会工作要主动融入党和国家治理体系，深度参与基层治理和国家治理的本土化实践，进一步提高专业化和职业化发展水平。有研究表明，“用群众容易接受的、‘走心的’、科学的方法提供服务，会产生更好的凝聚效果。所以，专业化、人性化的服务尤为必要”。〔5〕“十五五”期间，要着力破解党建引领下推动政治引领与专业服务的深度融合问题，尽快将党的社会工作相关部门、社会工作部与其他政府职能部门以及社会工作专业服务与本土行政社会工作实践进行有机融合，提升基层治理的响应力与协同力，完善问题发现、联动响应与闭环治理机制，将制度优势有效转化为社会治理的实际效能。〔6〕

（二）深化专业与治理逻辑耦合，把握社会工作发展的时代新机遇

实现专业社会工作和基层社会治理融合发展是可行的。就价值而言，专业社会工作强调“助人自助”，基层治理追求“人民至上”，二者在增进民生福祉上高度契合。就方法而言，过去的社会工作服务型治理强调通过提供专业化、人性化服务，解决困难群体和其他有需要群体基本生活方面的问题。新时代社会工作是以党建引领为核心，通过组织嵌入、资源整合和服务创新，将党的群众路线与社会工作专业方法相结合，实现治理效能与服务质量的同步提升，推动“以服务促治理、以治理优服务”的良性循环，实现补位政府、激活社会，风险预防与共同体构建的作用。这种耦合是社会工作的专业理念、方法和技术与党的政治优势、组织资源和治理目标的深度融合。所以，新时代社会工作要抓住时代机遇，构建具有中国特色的社会工作体系，助力社会治理现代化和推动服务型治理创新。这其中，既要广泛借鉴全球社会工作的具有共同特征的做法，更要有基于自身传统和历史、尊重社情民意的中国特色的实践经验；既要有与时俱进推动专业化现代化的专业追寻，又要秉持“以人民为中心”，坚持

党的领导和利用社会工作激活群众工作的创新精神；既要围绕社会发展的结构性转变与需求，坚持超前思维、向前展望、提前谋局，又要尊重客观现实和历史发展规律，回应现实问题，着力破解制约社会工作发展的堵点、痛点、难点。

（三）秉持社会工作专业性，完善服务网络与空间建设

要着力解决机构改革带来的制度红利在实践中遭遇的现实瓶颈问题，直面财政支持缩减、服务网络削弱、人才流失加剧、地区分化扩大等问题，在“十五五”期间通过重大项目和政策创新为社会工作发展提供制度空间。加强社会工作行业组织和机构建设，特别是健全乡镇（街道）社会工作服务站在乡镇（街道）、城乡社区的网络平台建设，完善在学校、医院、养老、社会福利等场所的社会工作服务机构建设，推动社会工作与医疗、教育、环保等领域的跨学科协同融合，加速社会工作向多元化服务模式转型，提升服务深度与专业水平。要顺应数字社会发展趋势，强化全民数字素养教育，缩小城乡数字鸿沟，丰富交互或虚拟体验，协同推进网上社会工作发展，拓展社会工作服务空间和路径。

（四）加大社会工作人才教育与研究，保持行业高水平与可持续发展

社会工作人才队伍建设须立足本土社会结构，在借鉴国际经验时，更要注重本土转化，夯实中国式社会工作可持续发展的专业支撑。应广泛开展社会工作专业教育和培训，扩大社会工作专业人才队伍的规模，优化社会工作人才结构和人才梯队。推动高等院校与社会工作服务机构的深入、实质合作，培养适合中国社会工作发展的管理人才和督导人才。要加强中国社会工作的自主知识体系建设，着力推进社会工作服务标准体系研究，建立与我国社会工作发展相适应的社会工作服务标准体系，发布重点人群社会工作服务指南，为社会工作的规范化、可持续发展提供技术和专业支撑。

“十五五”时期经济社会发展态势与绿色转型

刘世锦

编制和实施“十五五”规划，对于全面落实党的二十大战略部署、推进中国式现代化意义重大。

近日，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示强调，要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，注重目标任务和政策举措的系统性整体性协同性，高质量完成规划编制工作。

在4月30日召开的部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会上，习近平总书记发表重要讲话强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。

“十五五”时期是中国实现绿色转型的重要窗口期，必须坚定不移走创新驱动的绿色转型道路。

一、实现预定发展目标要保持必要增长速度

“十五五”时期是我国达到2035年基本实现社会主义现代化目标的关键时期。从国际比较的角度看，到2035年，我国人均收入水平要上三个台阶：一是人均收入1.4万美元，成为高收入国家；二是人均收入2万美元左右，进入发达国家行列；三是人均收入3万美元至4万美元，平均3.5万美元，达到中等发达国家的收入水平。

2021年，我国人均GDP达到12500美元，非常接近世界银行定义的高收入国家的标准（2020年的标准是12696美元）。高收入国家标准是动态调整的，近些年，每年增长4%左右。2024年，这个标准为14005美元，我国人均GDP约为13500美元，差距略有扩大。

从国际历史经验看，由中等收入阶段上升到高收入阶段，在人均收入1万美元左右，是一个特殊的不稳定阶段。二战后，上百个经济体进入工业化，能够由中等收入阶段进入高收入阶段的经济体只有13个，在大型经济体中，只有日本和韩国。更多的国家落入“中等收入陷阱”，典型的有拉美的阿根廷、巴西、墨西哥等，亚洲的菲律宾、马来西亚等，以及近年来的俄罗斯。其原因包括创新能力不足、收入分配差距拉大、人力资本发展滞后、资源环境压力加大、外部冲击等。这些问题在我国不同程度都出现了。长时间以来，中国经济增速较高，人们普遍认为中国跨越高收入门槛不会有大的问题。但近几年在门槛外徘

徊的情况表明，也要防止落入中等收入陷阱的风险。当然，我们对跨越高收入国家门槛仍充满信心，但有这种风险意识有利于务实有效地推进我国的现代化进程。

改革开放以来，中国经济经历30多年10%左右的高速增长。东亚成功追赶型经济体，如日本、韩国、中国台湾等，都经历过类似的增长。2010年一季度开始，中国经济在达到一个高点后开始减速，由高速逐步转为中速。这种变化可以表述为增长阶段转变。从可比较的国际经验看，中国目前处在中速增长的中后期，应该还有5年—10年的中速增长，增速应在4%—5%之间。

过去曾强调要避免过高的增长速度，是因为当时中国经济具有较高的增长潜力。现阶段需要强调的是经济增长速度不能过低。今后五年有潜力保持中速增长，目标为5%，而4%应作为底线，是不能破的，这样才可能实现预期的发展目标。

二、发展方式转型要有实质性进展

实现中速增长期的稳定高质量发展并不容易，因为我们发展的内外部环境、机遇和挑战都发生了重大变化。从国际看，全球化进程受阻，单边主义、保护主义盛行，地缘政治冲突加剧。从国内看，内需主要是消费不足约束加大，名义增长低于实际增长，部分行业产能过剩压力突出。从这个角度说，“十五五”时期是我国经济增长由投资和出口驱动为主向创新和消费驱动为主转变的关键时期。要通过改革开放创新，加快转入“三支柱”构建的国民经济高质量发展新格局。

第一支柱是需求，以发展型消费为重点的服务消费带动消费结构升级和规模扩大，推动消费对出口的结构性替代和再平衡。包括以教育、医疗卫生、保障性住房、社保、文化体育娱乐、金融服务、交通通讯等发展型消费为重点的服务消费，是基建、房地产等之后新的终端需求增长动能。要提升基本公共服务均等化水平，扩大发展型消费。适应各个层次居民多样化、个性化需求，以基础性消费托底，鼓励合理的中高层次消费需求。

第二支柱是要素，以城乡融合、权利平等的基本公共服务为重点，全面提升人力资本。高质量发展以提高全要素生产率为核心，更多依靠创新驱动，全面提升人力资本是重中之重。在转变政府职能、调整财政支出结构的基础上，增强中央政府在基本公共服务均等化中的权责，加快形成强大的社会保障和人力资本建设支撑体系。国家在经济社会发展中提供公共产品，以往长时间是基

础设施等物质资本投资，下一步要投资于人，转向基本公共服务，转向人力资本投资。

第三支柱是产业，各种所有制投资者、各类企业公平竞争，企业能退能进，推动产业在价值链中高端转型升级、创新驱动。要依法长久可信保护各种所有制产权，各类企业平等发展、公平竞争，是稳定预期和信心，进而推动创新和产业转型升级的关键所在。

发展型消费、提升人力资本、创新驱动和产业转型升级，这三大支柱相互依托，相互促进，形成国民经济运行的新循环，进而推动中国进入高收入阶段并持续稳定增长。

二、走出一条有中国特色、拥抱和引领世界潮流的绿色低碳转型之路

从经济社会转型升级、实现高质量发展的角度看，“十五五”时期是绿色转型、美丽中国建设由理念到实践全面深化推进的关键时期。

过去十多年，特别是习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上提出“双碳”目标后的五年，中国走出了一条有别于欧盟国家、具有自身特色的创新驱动绿色转型的路径。中国的低碳绿色产业快速增长，已成为全球最大的可再生能源生产者和消费者，在可再生能源累计装机容量、设备制造、绿色投资和市场发展等方面处于世界前列，在光伏、风电、储能、氢能、相关数字化技术等关键技术领域，处在全面或局部领先的位置。

欧盟国家长期以来是绿色发展的倡导者和先行者，但实际情况不及预期。欧盟率先建立交易规模最大、相对成熟的碳排放权市场，期待通过对碳定价，形成有效的市场激励机制，带动绿色创新和产业发展。从实际情况看，欧盟碳市场仍然是局部的、存在结构性缺陷的碳市场，碳价的过大波动也难以为创新者和生产者提供长期稳定的激励。虽然在绿色低碳技术研发和产业化方面有所进展，但远不及预期。

我国的全国碳排放权交易市场在2021年7月正式启动，所覆盖企业的温室气体排放量全球最大，但成交量和成交额还处在起步期。此外，中国的低碳绿色创新和产业发展明显超过欧盟国家，走在了世界前列。如何解释碳市场发展不及产业发展这种现象，市场力量在中国的低碳绿色发展中是不是没有发挥作用？

观察当今中国的资本市场、技术市场、设备市场、产品消费品市场、劳动力市场等，绿色低碳产业和产品是最为活跃的部分。事实上，市场力量在中国

低碳绿色产业发展中发挥决定性作用，不能只看碳市场。中国走的是一条有中国特色、拥抱并引领全球浪潮的绿色转型之路。

一是中国政府提出的“双碳”目标，具有明确、可信和长期稳定的特点，有效引导市场参与者和社会各界的长期预期。实现碳中和目标时，可再生能源比重达到80%以上，煤炭降到10%以下，这就形成了长期且可量化的目标激励。可信的目标预期较不稳定的价格预期能够提供更有效的长期激励。

二是长期预期引导创新，吸引风险投资等大量创新资源进入，最有创新活力的民营企业成为主要参与者。除了碳市场外，资源大量进入各类市场。政府补贴在部分领域发挥了重要作用，但市场机制提供了基础性、持续性的活力和动能。

三是创新推动的内生绿色新技术具有“源头低碳零碳或负碳、对自然资源依赖性低、技术含量高、制造业特性强、能够快速形成规模经济”等特点。创新推动关键技术快速迭代，在较短时间内大幅度降低成本带动技术产业化、规模经济和对传统产业的替代。创新具有扩展效应，由局部创新扩展到全局创新，由技术创新扩展到体制机制政策和文化创新。

四是创新带来的一个重要变化，是使以往环保减碳与增长之间相互掣肘、相互抵消的关系，转变为相互支撑、协同共赢的关系。绿色低碳投资、生产、消费已经成为近年来中国经济增长位居前列的驱动力量。如果没有低碳绿色产业的快速崛起，中国经济不大可能保持已有的增长速度。

与欧盟等依靠碳市场形成的需求侧激励相比，中国的这条道路具有源头治理、直接激励创新、交易成本低、与增长兼容等特征，更加快速和有效地加快绿色转型。

近一个时期，全球绿色转型受到特朗普2.0的严重冲击。我们要坚守绿色转型不动摇，这样一个基本立场是理性的、有科学依据的。这里想提出三个理由。

第一，与10年、20年前相比，应对气候变化、实现碳中和，不仅仅是坐而论道，而是大量的人力物力财力，数以万亿计的研发和产业投资已经投下去了，如果长期目标动摇或后退甚至放弃，所涉及的不仅是理念和价值观的问题，更是巨大的利益问题，对中国来说尤为如此。

第二，创新大幅度降低了基础绿色技术的成本。

比如，过去10年，光伏发电成本下降90%，目前已经相当于燃煤发电成本的一半，下一步还有较大下降空间。即便不考虑气候问题，与传统燃煤发电相比，

也已经具有较强竞争力了。

第三，新能源大都是分布式、本土化、就地获取的，同时也是可再生的，对保障能源安全具有不可替代的优势。中国是一个油气资源需要大量进口的国家，这一优势尤为重要。

三、在“十五五”和更长一个时期，我们应当积极响应

《联合国气候变化框架公约》第28次缔约方大会提出的到2030年可再生能源产能增长两倍、能效提高一倍的目标，加快低碳绿色产业发展，适当提高相关增长指标。

以往我们预测和规划新能源产业发展规模和速度，是从实现“双碳”目标的时点倒推的。随着低碳绿色产业超预期快速增长，仅从需求侧目标倒推的方法已经不适应发展要求了。从供给侧看，已经有大量的投资投下去了，大量的企业已经成长起来了，我们要从企业和产业发展规律去重新考虑发展目标。相当多的企业，如果几年之内不能有较快发展，将会退出市场。只有保持必要的增长速度，才能实现规模经济、降低成本、增加研发投入，持续增强竞争力。事实上，当企业进入创新发展轨道，增长速度往往是超预期的。比如，中国提前6年实现了可再生能源装机容量目标，提前11年实现了新能源汽车50%渗透率的目标。

目前，新能源发展面临着一系列问题和挑战，比如，高比例新能源引发的电力供给不稳定、消纳和外送受限、分布式能源上网难、隔墙售电难、市场“内卷”和价格下跌、国际贸易保护主义冲击等。上述这些问题和挑战都是发展中的问题，只能通过进一步的改革开放和更好更快的发展加以解决。“十五五”时期的体制机制改革和创新，要抓住关键领域和重点环节加以突破。在供给侧，加快新型电力系统的设计和建设，由集中生产、输送、分配的垂直一体化体系，转变为主网、配网、微网分层平衡，拥有充足灵活性的新型体系。在需求侧，尽快向碳排放双控的量化目标和机制过渡，把减碳总量目标分解到各级政府和重点行业及企业，形成全面严格的减碳责任机制，有效扩大低碳绿色产业的国内需求。

“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务、转型路径与战略举措

张寒姚柳杨

一、引言

“十五五”时期是我国农业产业链绿色发展从局部突破迈向系统集成的关键阶段。党的十八大以来，我国深入实施农业绿色发展重大行动，大力发展生态循环农业，扎实推进农业废弃物资源化循环利用，取得积极进展。作为全球最大的农业生产国，我国在农业发展方面仍然存在资源禀赋先天不足、环境约束趋紧和产业链稳定性欠佳等问题。面对资源环境约束与全球绿色竞争的双重挑战，“十五五”时期需立足国情，以绿色发展理念为引领，加快构建现代化农业产业体系，推动农业全产业链的生态化、低碳化、精细化发展。

目前，农业绿色发展的研究主要围绕战略框架、技术路径、政策机制及评价体系展开。在战略框架层面，现有研究强调需要平衡产品安全、生态资源安全、社会安全三者之间的关系，主张通过差异化竞争策略突破资源约束，例如从低成本竞争转向功能性差异化发展，依托三产融合拓展生态景观、健康文化等高附加值功能。[1]技术路径研究聚焦绿色生产方式的系统性变革，包括发展微生物产业、推广生态循环模式（如畜禽粪污资源化利用、有机肥替代）及通过“科技小院”模式推动技术下沉。[2-3]政策机制设计则注重多维度保障，包括建立差异化补偿制度、构建绿色金融服务体系、实施“逆向倒逼+正向激励”的市场支持策略，并在“双碳”目标下探索农业减排固碳的激励机制。[4-6]评价体系研究大多包含环境质量、资源利用、能源利用、生命健康、生态安全等，通过熵权法、TOPSIS模型等方法量化区域绿色发展水平，揭示资源利用效率与污染治理的短板。[7-8]

农业产业链绿色发展的研究以全链条整合与价值升级为核心，关注产业链重构、科技赋能与利益分配机制的协同创新。在产业链重构层面，已有研究主张推动产业链从单一生产向功能拓展转型，[9]可以通过“绿色+”模式整合种植、加工、流通环节，开发高附加值产品，也可以拓展休闲农业等新兴业态，并强化标准化管理与质量追溯体系以提升品牌溢价能力[10]。在科技赋能层面，生物育种、智能化装备、数字技术等方面科技创新成果的应用可以提高产业链运行效率和供应链透明度，并通过颠覆性技术布局推动科技链与产业链双向融合。[4]在利益联结机制层面，已有研究着重破解中小主体参与难题，提出以龙头企业为主导的“托管服务+标准化生产+生态认证”模式，建立风险共担与增

值共享机制，同时探索生态补偿和消费者溢价支付等市场化激励路径。[11-12]总体而言，已有文献已从不同维度对农业产业链绿色发展和农业绿色发展

进行了有益探索，但随着“双碳”战略的深入实施和农业强国建设的全面推进，农业产业链绿色发展在目标定位、转型逻辑和实施路径等方面的研究亟待新的突破。同时，面对资源环境紧约束与全球绿色竞争的双重挑战，农业产业链绿色发展是保障现阶段粮食安全的重要举措，更是锚定2030年农业绿色发展水平明显提高、2035年农业农村现代化基本实现、2050年农业强农村美农民富全面实现、2060年前“碳中和”目标实现的必由之路。在这一背景下，本文立足“十五五”时期农业高质量发展的战略需求，深刻理解农业产业链绿色转型的内在机理，并坚持科技创新和制度创新“双轮驱动”，构建点线面多维协同路径，全面推进农业产业链绿色转型，对于科学制定“十五五”时期的相关战略举措具有重要现实意义。

二、“十四五”时期我国农业产业链绿色发展的成效

“十四五”时期，我国农业产业链绿色发展取得系统性突破，表现为通过政策创新、技术集成和模式重构，实现了资源高效利用、环境负荷降低与产业效益提升的协同发展，标志着我国农业从“增产导向”向“提质导向”的结构性转型，为“十五五”时期深化绿色产业链建设奠定了坚实基础。

（一）政策支撑体系逐步完善

“十四五”时期，我国围绕农业产业链绿色发展构建了多层次、多维度的政策支撑体系，通过“战略引领、专项推进、试点示范、技术支撑、市场激励”的全链条协同机制，推动农业产业链向绿色低碳转型。一是2021年农业农村部等六部门联合印发《“十四五”全国农业绿色发展规划》，为加快农业全面绿色转型、持续改善农村生态环境提供纲领性指引。2024年农业农村部印发《关于加快农业发展全面绿色转型促进乡村生态振兴的指导意见》，进一步从资源利用、农业生态系统稳定、产业链绿色转型、组织实施等方面提出具体意见。二是在重点领域，农业农村部等部门相继印发《农业农村减排固碳实施方案》

《国家黑土地保护工程实施方案（2021—2025年）》等，强调种养循环、黑土地保护性耕作等关键技术模式的有效性及重要性，并通过绿色种养循环农业试点等项目推广。三是启动现代农业全产业链标准化试点工作，构建30个农产品全产业链标准体系及相关标准综合体，推动生产、加工、储运等环节标准化。福建安溪茭白基地等入选首批试点，形成可复制的绿色发展路径。四是政策体

系强化科技支撑与市场激励，如推广智慧农业技术、生物农药替代及有机肥施用，并通过财政奖补、绿色金融等机制调动主体积极性。上述政策框架不仅覆盖农业生产全链条，更通过“减排固碳协同增效”路径，将绿色理念内化为农业高质量发展动能，助力实现“提质导向”的转型目标。

（二）农业资源节约和投入品减量使用取得明显进展

一方面，资源保护与利用水平显著提升。从耕地资源来看，构建了耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系，严格落实耕地保护和粮食安全责任制考核，耕地资源保护能力显著增强。在耕地质量提升方面，综合采取秸秆还田、畜禽粪肥还田、绿肥种植、盐碱地治理等措施，并推行长江流域稻油轮作、东北地区粮豆轮作、黄淮海地区间作套种等多种模式，肥沃耕作层培育成效显著，耕地复种指数和产出效率稳步提升，实现累计建成高标准农田超过10亿亩。从水资源来看，通过农艺节水、工程节水、管理节水等措施，截至2023年底全国高效节水灌溉面积达4.1亿亩，农田灌溉水有效利用系数从2014年的0.530提高到2023年的0.576，全国耕地实际灌溉亩均用水量由402立方米下降到

347立方米，单方灌溉水的粮食生产力从1.58千克增加到1.80千克以上。

另一方面，投入品减量增效显著。在科学施肥领域，通过测土配方施肥与氮肥定额管理，2024年我国水稻、玉米、小麦三大粮食作物化肥利用率为42.6%，比2022年提高1.3个百分点，测土配方施肥技术覆盖率超过95%。全国农用化肥施用量实现连续8年下降，2023年折纯量5021.74万吨，较2015年减少16.6%。在农药减量方面，依托绿色防控与统防统治深度融合，主要农作物病虫害绿色防控面积覆盖率达54.1%。针对农业面源污染治理，通过推广加厚地膜和全生物可降解地膜，推进地膜科学使用回收和农药包装废弃物回收处理，农膜和农药包装废弃物回收处置率分别达到80%和78.9%。此外，自2023年以来持续开展的规范畜禽养殖用药专项整治行动取得实效，着力纠治养殖使用原料药、兽药标签和说明书夸大疗效等问题，提高了养殖环节合规用药水平。

（三）农业废弃物资源化利用成效显著

首先，秸秆综合利用水平稳步提升。自2019年全国实施秸秆综合利用行动以来，通过整县推进模式支持2579县次开展秸秆离田高值化利用，形成覆盖收储运、加工利用的全链条体系，全国秸秆综合利用率稳定在88%以上。其次，畜禽粪污资源化利用成效显著。针对规模养殖场，逐步扩大畜禽粪污资源化利用整县推进项目覆盖范围；针对畜牧大省、粮食和蔬菜主产区、生态保护重点区

域的299个县实施绿色种养循环农业试点，整县开展粪肥就地消纳、就近还田试点，促进粪肥就地就近还田利用。通过上述举措，全国畜禽粪污综合利用率达到79.4%，实现由治到用的转变。最后，科技支撑更加有力。组建了国家农业废弃物利用、畜禽粪污处理等创新联盟，有力强化了农业废弃物资源化利用关键技术创新，深化产学研企协作，科技赋能从“单点突破”迈向“系统集成”。

（四）农业循环系统初步建立

首先，推进种养结合，重构种养循环系统。近年来，我国通过实施畜禽粪污整县推进、绿色种养循环农业试点等项目，大力推动粪肥还田利用，2023年粪肥还田面积达到3.7亿亩次，新型种养关系正在加速构建。其次，推进粮草兼顾，优化农牧循环系统。近年来，在粮改饲、振兴奶业苜蓿发展行动等政策推动下，饲草产业发展取得一定成效。2023年全国人工饲草种植面积1.16亿亩，饲草总产量1.01亿吨，草食畜牧业提质增效得到有力支撑。再次，推进稻渔综合种养，提升立体循环系统。我国稻渔综合种养历史悠久，形成了稻虾、稻鱼、稻蟹等多种生态立体种养模式。截至2023年，全国稻渔综合种养面积约4490.34万亩，稻谷和各类水产品产量分别约为2250万吨和416.65万吨，成为协同推进粮食安全和优质水产品供给、带动农民增收致富的重要路径。最后，推进生产生活有机连接，构建产村循环系统。近年来，我国积极推进三产融合发展，农业已从单一种植、养殖等生产环节，逐步拓展延伸至产加销全产业链联动发展的新阶段，宜居宜业和美乡村正在加速建设。

（五）绿色低碳农业产业链加快构建

我国绿色低碳农业产业链在“十四五”期间实现系统性突破，涵盖生产、加工、流通与消费全环节协同转型。首先，加工环节减损增效成果突出。2021年实施粮食节约行动以来，粮食全产业链各个环节节约减损成效明显。例如，小麦机收减损控制在2%以内；近10年来农户储粮损失率下降5%左右；国有粮库粮食储藏周期内综合损失率控制在1%以内；在大米加工中应用柔性碾米设备，可将出米率提高5%~8%。其次，冷链物流与仓储保鲜设施体系实现跨越式发展。2024年新能源冷藏运输车销量约为万台，同比激增350.8%，市场渗透率攀升至

33.9%，较上年提升25.2个基准点。2024年全国产地仓储保鲜设施规模达到

30742.7万立方米，仓储保鲜能力为6694.5万吨。农产品产地综合低温处理率为

1.1%，比2020年提高11个百分点。[13]最后，绿色消费驱动全产业链转型。依托“质量认证—品牌溢价—消费认同”机制，绿色理念深度渗透市场端，这既

带动了优质优价市场体系形成，又倒逼生产端技术革新与低碳化改造。2024年绿色、有机及地理标志产品认证总数突破8.18万个，同比增长7%。

当前，立足人多地少、资源环境紧约束的基本国情，缓解人地矛盾加剧与粮食安全稳产保供的双重压力，亟待以农业产业链绿色转型破解高投入、高消耗的传统路径依赖，加速推动农业生产方式向资源集约化、环境友好型、可持续高效化全面升级。基于“十四五”时期构建的绿色转型制度框架与技术实践基础，“十五五”时期需进一步科学规划目标任务、系统设计转型路径、创新布局战略举措，通过全链条绿色农业体系重构，突破资源刚性约束与生态承载阈值的深层矛盾，全面实现农业高质量发展与生态文明建设的协同增效。

三、“十五五”时期农业产业链绿色发展的目标任务

推进农业绿色发展，本质上是农业发展观的深刻变革，而农业产业链绿色发展，正是这场变革在产业领域的关键实践。这不仅涉及农业结构与生产方式的变革，更是顺应人民对绿色优质农产品需求、助力建设美丽中国的必然选择，为农业强国建设奠定坚实基础。在此背景下，本文围绕“能不能”“优不优”“强不强”三个核心维度，构建起从强化硬约束到培育竞争力再到构建大格局的递进体系，为农业产业链绿色转型与农业强国建设提供系统性支撑。

（一）基础目标——强化资源环境硬约束，筑牢绿色发展底线

资源环境承载力是农业产业链可持续发展的根本保障，构建产业发展与生态保护并重的刚性约束体系，是确保农业产业链绿色发展“能不能”的核心基础，更是实现高质量发展、守护绿水青山的基础所在。首先，守住耕地保护红线，夯实绿色生产基础。严格落实耕地和永久基本农田保护制度，严守18亿亩耕地红线，推动健全耕地数量、质量、生态“三位一体”保护制度体系。以健康的耕地生态系统为基础，从源头保障农产品质量安全，为农业绿色发展提供坚实的土地资源支撑，稳定农业产业链上游生产根基。其次，确保水资源管理“三条红线”，提升水资源水环境承载能力。严格划定水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”，实施区域用水总量和强度双控。通过强化水资源刚性约束，优化农业用水结构，提升水资源对农业生产的保障能力和水环境对农业发展的承载能力，保障农业产业链各环节用水安全与可持续性。最后，立足“双碳”目标，培育产业链融合共生、资源能源高效利用的绿色、低碳、循环产业体系。以碳达峰行动方案和能源消费总量与强度双控制度为指引，推动农业产业链向绿色低碳转型。加强产业链上下游协同，促

进产业融合发展，打造从种植养殖到加工销售的全链条绿色低碳循环模式，实现农业产业链经济效益与生态效益的双赢。此目标聚焦于农业产业链绿色可持续发展，以农业资源环境承载力为依据，积极推动资源集约利用、投入品减量增效、废弃物资源化及产业低碳转型。

（二）发展目标——培育产业竞争力，增强绿色发展力

现阶段，我国农业正经历由数量向质量、由传统向现代转变的深刻变革。培育产业软实力，推动农业产业链绿色发展从“能不能”向“优不优”跨越，不仅是破解资源环境约束的关键之举，更是在2035年基本实现农业现代化的战略抉择。首先，生产端要筑牢绿色生产根基，提升产业核心竞争力。以资源高效利用与生态循环为核心，构建完善的农业废弃物资源化利用体系。同时，加大绿色技术研发与推广，培育优质绿色品种，完善农业绿色生产标准体系，打造具有市场竞争力的农产品品牌，从源头夯实农业产业链绿色发展的根基。其次，流通端要打造绿色流通网络，优化产业流通效率。一方面，以构建低碳环保的物流体系为抓手，加强冷链物流基础设施建设。另一方面，要强化农产品绿色认证与标识推广，增强消费者信任，推动绿色农产品高效流通。最后，消费端要培育绿色消费市场，激发产业发展活力。积极拓展绿色农产品消费市场，提高绿色农产品市场份额。建立健全消费者与生产者之间的沟通反馈机制，根据消费者需求优化产品与服务，同时完善财政补贴、税收优惠等政策支持体系，营造良好的绿色消费环境，以消费端的强劲需求拉动农业产业链绿色发展。

（三）长远目标——构建发展大格局，建设农业强国

构建发展大格局，建设农业强国，是农业产业链绿色发展的长远目标，旨在回答农业产业链绿色发展的“强不强”的问题。这一目标既是破解农业现代化瓶颈的战略选择，更是扎实推进共同富裕的重要举措。首先，优化产业空间布局，推动资源合理配置。既要立足我国水土资源匹配性落实农业功能区制度，又要着力解决空间布局中资源错配和供给错位的结构性矛盾，构建能够反映市场供求与资源稀缺程度的农业生产力布局。其次，健全绿色产业体系，促进产业融合发展。一方面，积极调整种植业和养殖业结构，加强生态循环农业建设。拓展农业产业链，推动农业向二三产业延伸，深度开发农业多种功能。另一方面，秉持产业发展与生态保护并重的原则，发展优势产业，将乡村生态优势转化为产业优势和经济优势，培育新兴生态产业，实现乡村生态产业化和产业生态化。最后，完善产业支撑体系，强化保障能力建设。加快构建农业全产业链

绿色标准体系，完善绿色农业法律法规体系，促使农业生产经营主体自觉遵守绿色发展要求；建立健全农业资源环境生态监测预警体系，为农业绿色发展决策提供科学依据，实现对农业资源环境的精准管理与动态调控。

四、“十五五”时期农业产业链绿色发展的转型路径

（一）内在机理

农业产业链绿色转型的内在机理是“两山”理论在农业领域的具象化，通过重构农业生产、流通、消费与生态系统的互动关系，推动农业发展方式的变革。[14]这一转型以重构生产函数为牵引，通过技术创新和要素重组来提升资源利用效率，从而破解传统粗放模式下的“高投入低效益”矛盾，实现生产效能与生态承载的有机统一；[15]以重塑价值分配为主线，通过生态服务效益的市场化，实现生态产品公共性到收益性的转化，使经济发展与生态保护形成持续的良性循环；[16]以重建产业边界为抓手，通过产业链的延伸和跨产业合作，促进要素流动形成协同效应，提升整体产业效率和竞争力。三者协同推动农业从“卖资源”向“卖生态”延伸，形成环境友好型生产方式和生态产品价值实现机制的良性循环，既破解了农业发展的资源环境约束，又通过生态溢价效应开辟新的经济增长点，为乡村振兴和农业强国建设提供可持续路径。

重构生产函数提升资源利用效率。传统农业生产函数以高投入、高消耗为特征，依赖大量化肥、农药、水资源等要素投入追求产量增长，忽视了资源的有限性和环境的承载能力，导致资源利用效率低下，生态环境压力与日俱增。[17-18]农业产业链绿色转型致力于重构生产函数，将绿色理念融入生产要素之中[19]。一方面，引入绿色技术、环保工艺、可持续管理模式等新要素，替代传统的高污染、高能耗要素。例如，推广生态种植技术，利用生物防治替代化学农药，采用滴灌、喷灌等节水技术替代大水漫灌，提高资源的利用效率。另一方面，优化传统要素组合方式，通过合理配置土地、劳动力、资本、技术等资源，实现投入产出的最优组合。[20]这种重构不仅是对传统生产方式的革新，更是从根本上破解资源效率矛盾的关键举措，顺应了国家可持续发展的战略要求。在一定程度上体现了生产函数理论在新时代农业发展中的创新应用，以更少的资源消耗和环境代价换取更多的优质农产品供给和更高的经济效益，实现农业发展与资源环境的协调共进。

重塑价值分配显化生态服务效益。生态产品具有公共属性，在传统农业产业链中，生产者为生态保护付出的投入难以获得合理回报，导致生态保护动

力不足。[21]农业产业链绿色转型重塑价值分配体系，是落实“谁保护、谁受益”原则的重要实践。通过市场交易、生态补偿、特许经营等途径，实现生态价值的货币化，促进生态效益的合理转移。[22]

在市场交易方面，以市场化方式买卖生态权益，将减排量、水资源节约量等生态效益转化为可交易的商品，直接获取经济收益。[23]在生态补偿方面，将生态保护者投入的成本与创造的生态价值转化为货币回报，保障生态保护的可持续性。[24]在特许经营方面，通过授予生态资源的开发利用权，发展生态旅游、林下经济等绿色产业获取收益，在实现生态资源经济价值的同时，为生态保护注入资金。[25]这一系列举措将生态保护投入转化为可量化的经济收益，构建起保护行动与经营收益的正向关联，把生态优势转化为经济优势。从理论角度看，这是对外部性理论的应用与拓展，将生态产品的外部效益内部化，激发产业链各主体持续投入生态保护的内生动力，推动农业产业链向绿色、可持续方向发展。

重建产业边界释放系统协同效能。传统农业产业链局限于“生产、加工、销售”的单一模式，产业间协同不足，限制了农业功能的拓展与价值提升。农业产业链绿色转型致力于重建产业边界，是实现乡村产业融合发展的具体体现，符合产业发展的客观规律。通过农旅融合、康养结合等方式，充分激活农业生态景观、农耕文化等多元价值，拓展农业发展空间。借助废弃物资源化利用技术，延伸物质利用链条，实现农业废弃物的变废为宝，提高资源综合利用效率。

在产业链内部，强化各环节的协同联动。种植环节的生态投入，能够提升加工端的原料品质；流通环节的绿色认证，反哺生产端的技术升级；[26]消费端的低碳偏好，倒逼全产业链的流程优化。[27]这种跨环节、跨产业的功能整合，打破产业分割的壁垒，促进资源、技术、人才等要素的自由流动与高效配置，使生态保护从单纯的成本负担转变为价值增值的源泉。推动农业产业链形成资源节约、价值提升与系统再生的闭环，实现向可持续发展模式的转型升级。这不仅丰富了农业产业形态、拓展了农业功能，更是对产业融合理论的创新应用。

（二）驱动机制

农业产业链绿色转型面临着生产模式依赖、市场机制缺陷、产业链协同复杂等方面的阻碍。不能仅靠单一层面的局部改进，需要科技创新和制度创新两个方面共同发力：科技创新能够通过成果的转化及各主体之间的网络协同，为

农业产业链的绿色转型提供基础动力；制度创新则可以通过规则的重建和激励机制的协调，形成推动转型的顶层牵引力。

科技推力：成果转化与网络协同形成供给端动力。科技创新是农业产业链绿色转型的核心“推力”，通过技术供给侧的持续革新，为农业绿色发展注入新质生产力，引领产业向高效、低碳、可持续方向发展。[28]

首先，聚焦关键领域，强化创新供给。以问题为导向集聚科研资源，建立政产学研用协同创新网络，在绿色投入品研发（如生物有机肥、低残留农药）、节能生产技术（如滴灌节水系统、光伏农业装备）、清洁加工工艺（如低温冻干保鲜、生物质能源转化）等领域开展联合攻关。同时，通过设立专项基金、优化科研考核机制等举措，激发创新活力，从源头储备绿色转型的技术动能，夯实产业升级的科技根基。

其次，应用数字技术，强化产业链协同。借助物联网实时采集土壤墒情、作物长势等数据，依托大数据构建全链条资源配置模型，运用区块链实现绿色技术溯源与知识产权保护，推动研发成果与种植、加工、流通环节精准对接，[29]促进产业链上下游高效协同，形成绿色发展合力，全面提升农业产业链的绿色化水平和市场竞争力。

最后，构建转化体系，加速技术落地。完善科技成果转化政策工具箱，通过税收减免降低企业应用成本，设立示范补贴引导新型经营主体率先采用，培育基层农技推广队伍提供全程技术服务。支持家庭农场、农业合作社与科研单位建立“定向研发，定制转化”模式，让智能农机装备、生态循环技术等从实验室走向田间地头，实现绿色技术从“样品”到“产品”再到“商品”的高效转化，使科技创新真正转化为可见的生产效能提升。

制度拉力：规则重塑与激励重构形成需求端动力。制度创新是农业产业链绿色转型的顶层拉力，通过价格信号、产权界定与信息规则等方面的协同作用改变传统的决策模式。[30]将环境外部性转化为经济信号，驱动市场主体行为向绿色均衡演进。

首先，构建环境成本显性化机制。运用碳税征收、生态补偿等政策工具，将农业生产中的资源消耗（如过度用水）、污染排放（如畜禽粪污）转化为可量化的经济成本，倒逼企业淘汰高碳技术。例如，对超标施用化肥农药的主体征收环境税，将资金反哺于绿色技术推广，使减排成本低于纳税支出的市场主体主动升级工艺，形成“污染付费，减排获利”的正向激励，破解传统农业生

态成本的外部化困境。

其次，完善产权激励与市场交易规则。建立碳排放权、农业碳汇交易制度，明确生态资源的产权归属与交易机制，让实施秸秆还田、林地保护的主体通过碳汇交易获得收益，使产业链上的减排行为转化为可交易的经济价值。通过价格信号引导资源向绿色环节流动，使产业链上的减排行为从政策驱动转向市场驱动，最终实现环境效益与经济效益的协同增值。

最后，构建分层协同的治理架构。中央层面出台农业绿色转型总体规划，明确耕地保护、面源污染防治等底线要求；地方政府结合区域资源禀赋制定实施细则，如在黄河流域推广节水农业补贴、在长江经济带试点农业碳汇交易；行业协会制定自律公约，衔接政策要求与企业实践，形成“国家统筹、地方创新、行业自律”的治理体系。这样的制度设计，既保障了全国一盘棋的战略方向，又为地方探索留足创新空间，推动绿色转型从政策引导转化为可持续的市场演进。

（三）关键路径

农业产业链绿色转型需以系统性思维重构发展逻辑，以服务支撑为锚“点”，夯实转型基础；以四链协同为主“线”，推进纵向一体化；以功能拓展为截“面”，形成农业多元价值共生的新产业、新业态、新模式。

以服务支撑为锚“点”，筑牢绿色转型基础。服务支撑是推动农业产业链绿色转型的具体切入点，需要通过多层面的服务创新解决农业生产各主体、各环节的实际问题。一方面，作为串联生产、流通、消费全流程的重要纽带，服务支撑体系可以通过整合资源、优化流程降低绿色转型的成本；另一方面，作为促进价值转化的关键环节，服务支撑能加快生态价值向经济价值的转化。从理论层面来看，各类服务在绿色转型中发挥着不同的作用，具体如下：一是传统服务，通过制定统一的生产规范，以及建立质量追溯体系提升生产效率，从而为绿色转型奠定基础保障；二是专业服务，借助绿色金融的风险分担机制和标准化认证的引导作用，在资源配置上增强产业链稳定性；三是智慧服务，运用区块链溯源、物联网监测等数字化手段，解决信息不对称所导致的绿色产品溢价难题；四是创新服务，聚焦生物固碳、循环农业等前沿领域，通过技术研发突破生态化改造的技术瓶颈；五是价值服务，通过构建品牌溢价机制和生态补偿制度，打通“优质优价”的市场反馈渠道。总的来说，多维度服务支撑体系以标准化、专业化筑牢转型根基，以数字化、智能化破解市场壁垒，以创

新性、价值性打通生态与经济的转化通道，

以三链协同为主“线”，推进纵向一体化整合。三链协同是农业产业链绿色发展的主线，需要通过价值链、供应链、利益链的协同联动打通生产、流通、消费脉络。具体路径如下：一是价值链提升，构建以品质认证体系为核心的价值创造系统。通过建立涵盖生产标准、质量追溯、生态认证的价值评估体系，形成具有排他性的品牌资产。同时，注入地域文化元素与科技创新内涵，打造具有符号价值的农产品IP，实现从物质消费向情感消费、价值消费的层次提升，最终形成可持续的品牌溢价能力。二是供应链优化，应遵循数字化与低碳化的协同演进。建立碳排放智能监测系统，对运输路径、仓储能耗等关键节点进行碳足迹核算，形成供应链绿色效能评估模型，推动物流体系向低能耗、高弹性的方向进化。三是利益链完善，关键在于构建多方主体价值共享机制。通过契约化合作模式创新，将传统松散型产销关系升级为风险共担、利益共享的产业共同体。重点发展保底收益与按股分红的复合型分配方式，建立基于要素贡献度的动态调节机制。同时，构建技术培训、金融支持与市场对接的保障体系，帮助农户完成从生产参与者向产业链价值分享者的角色转换。总的来说，三链协同机制通过要素重组与流程再造，将分散于生产、流通、消费环节的各类要素有机串联，形成贯穿农业产业链绿色发展全过程的逻辑主线。

以功能拓展为截“面”，激活农业多元价值共生系统。功能拓展是农业产业链绿色发展的不同截面，需要充分挖掘和发挥食品保障、生态涵养、休闲体验与文化传承等功能，激活农业功能互补、价值共生的协同发展机制。具体路径如下：一是食品保障功能的深化与拓展。需要在保障农产品供给稳定的基础上，通过构建绿色低碳的农产品供给体系，打造优质农产品，提升农产品的品质与安全性，以满足消费者对于高品质食品的多元需求。二是生态涵养功能的价值提升。需要建立生态系统服务价值评估体系，形成优美生态环境。一方面，通过碳汇交易、生态补偿、湿地银行等“两山”转化途径，将生态资产转化为可量化的绿色资本，形成生态产品价值实现路径。另一方面，通过农业生产空间与生态空间的功能耦合，形成“田成方、林成网、水成系”的优美生态环境基底。三是休闲体验功能的挖掘与创新。充分利用田园风光、乡村风情等优美生态环境资源，结合农文旅融合开发农事体验、科普教育等沉浸式场景，延伸产业链并提升附加值。四是文化传承功能的传承与活化。深入挖掘和传承优秀传统文化，通过文化传承与现代旅游、文创等产业深度融合，实现文化资

源的价值转化，提升农业的综合影响力与可持续发展能力。总的来说，功能拓展通过将分散的农业要素重组形成不同“切面”，为农业产业链绿色转型提供了多样的可能。

五、“十五五”时期推动农业产业链绿色发展的战略举措

（一）筑牢风险防线，增强产业韧性根基

提升农业韧性是应对不确定性挑战的关键举措，需统筹风险预警、缓冲机制与适应性提升，构建全链条风险防控体系，这是促进农业产业链绿色发展的基础保障。在风险识别上，建立涵盖环境质量、市场波动和技术适配性的全链条监测预警系统，运用基于大数据的风险评估模型实现风险早期识别与精准评估，为前瞻性决策提供科学依据。在风险缓冲上，一方面，创新“生态保险+绿色信贷”组合产品，设立绿色发展风险补偿基金，建立区域性绿色农产品价格平准机制。另一方面，加强应急储备体系建设，优化重要农资和关键农产品的区域调配机制，提升短期冲击应对能力。在韧性提升上，一是选育推广抗逆性强、资源利用效率高的绿色新品种，增强农业生态系统抵御能力。二是鼓励产业链上下游协同布局，构建“生产基地+加工企业+物流仓储”的绿色产业链集群，增强系统协同性。三是推进数字技术深度融合，开发农业绿色技术应用数字孪生系统，提升技术适配性和稳定性，增强产业链各环节的协同响应能力。

（二）强化要素集成，提升供给保障效能

以要素高效整合为核心，优化资源配置，打通供给堵点，这是农业产业链实现绿色转型的关键举措。在要素协同上，建立区域差异化要素协同平台，评估环境承载力、监测资源利用效率和核算生态效益等功能模块，实现要素配置的科学决策与动态优化；在要素配置上，开发基于大数据的智能化要素配置系统，构建包含多源数据采集、智能算法分析和决策支持等功能的技术架构，为绿色发展提供量化决策依据；在要素流动上，完善市场化运行机制，构建包含生态产品价值实现、绿色技术产权交易和生态补偿等内容的制度框架，形成要素高效流动的市场环境。

（三）升级绿色链条，强化市场竞争优势

提升绿色竞争力不仅能够强化资源集约利用和环境可持续性，更能通过市场机制将生态价值转化为经济优势，这是推动农业产业链向高质量、高效益方向转型的必要途径。农业产业链绿色竞争力的提升需通过横向融合拓展增值空间与纵向整合优化资源配置双向发力。在横向融合拓展增值空间上，一方面，

推动农业与二三产业的深度协同发展，拓展农业的生态涵养、休闲体验和文化传承功能，鼓励休闲农业、乡村旅游、创意农业等新业态发展；另一方面利用数字化技术打破产业边界，促进线上线下融合，开发特色农业旅游、农业研学基地等新模式，实现农业产业链的立体增值；在纵向整合优化资源配置上，强化农业产业链的上下游衔接，推动农业生产、加工、流通、消费各环节的绿色化、标准化和智能化，降低资源浪费和环境成本，增强产业链的可持续性。

（四）驱动技术革新，赋能科技装备升级

完善创新人才培养机制、科技创新激励机制和成果转化体系，这是推动农业产业链绿色发展的核心引擎。在创新人才培养上，应优化“产业需求导向”的跨学科教育体系，重点培养掌握数字技术、绿色生产、供应链管理的复合型人才，推动高校、科研院所与企业共建产业学院和实训基地，完善订单式人才培养模式。在完善科技创新激励上，推行“揭榜挂帅”“赛马制”等新型科研组织模式，强化企业创新主体地位，设立农业绿色技术研发专项，对突破关键技术的团队给予梯度奖励，此外，还需注重普遍激励与特殊激励相结合，对承担国家关键领域核心技术攻关任务的科研人员加大薪酬激励，加大对取得重大科技创新成果的奖励力度。在健全成果转化体系上，一方面，重点建设农业科技孵化器与中试基地，强化概念验证环节，构建产学研深度融合的技术转移联盟，推动科研机构与新型经营主体精准对接；另一方面，建立绿色技术认证和交易平台，加速创新成果的市场化应用。

（五）深化制度改革，健全经营管理架构

系统性的制度创新与架构完善能够为农业产业链绿色发展提供明确的政策导向和激励机制，是推进农业产业链绿色发展的制度保障。在绿色认证体系上，建立新型农业经营主体绿色认证体系，将环境绩效与政策扶持直接挂钩，通过试点“绿色家庭农场”培育计划和扶持专业化绿色服务组织发展，全面提升经营主体的绿色发展能力；[26]在产业链组织模式上，推行“龙头企业+绿色基地

+农户”的契约化合作机制，组建产业链绿色联盟并制定统一的环境责任标准，探索建立包含碳收益共享在内的新型利益分配机制；在制度保障体系上，健全农业绿色发展法规标准，建立跨部门协同监管机制，为农业产业链绿色发展提供坚实的制度保障。

“十五五”时期人工智能推动自主创新的路径研究——基于“卡脖子”技术状况的分类分析

胡安俊苏玺鉴

一、引言

“十五五”时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键五年，这一时期中国社会不平衡不充分发展的矛盾仍将突出，加剧的大国竞争和逆全球化行为将使得中国在关键设备和特种材料等领域面临更为严峻的“卡脖子”风险。自主创新是应对国内发展不平衡不充分问题、突破国际高端技术封锁的关键所在。回顾人类发展的历史，科技革命是推进自主创新的根本驱动力。当前人类正处于以人工智能为代表的第四次科技革命时期，抓住人工智能快速发展的机会窗口、推进自主创新具有十分重要的战略意义。为此，习近平总书记在二十届中共中央政治局第二十次集体学习时强调，以人工智能引领科研范式变革，加速各领域科技创新突破[1]。2024年和2025年国务院政府工作报告、2024年12月中央经济工作会议强调开展“人工智能+”行动。

从既往研究看，人工智能在经济学领域得到了高度关注，研究成果主要集中在人工智能对创新[2-3]、经济增长[4-7]、技术扩散[8]、结构升级[9]、贸易[10-11]、就业[12-13]、收入分配[5，9]、组织变革[14-15]、学科研究范式[16]等的影响上，同时也关注了人工智能带来的风险，并提出应对建议[17-18]。自主创新是中国学者陈劲提出的概念[19]，后被拓展为原始创新、集成创新和二次创新三种类别[20]，但从“能力的本质是知识”的角度看，这三者可放入一个框架，都是嵌入在自主创新行为过程中的高级知识[21]。在市场需求和政策支持的双重驱动下，自主创新方面形成了丰富的研究成果，主要集中在自主创新的影响因素[22-23]、规律和模式[24-26]、评价体系[27-28]、对经济增长和国家安全的影响[28]等方面。尽管人工智能对创新的影响日益显著，并在人工智能应用的驱动因素、产生的创新成效等方面形成了一些成果[3，29-31]，但人工智能与创新交叉领域仍存在很多研究空白[3]，尤其是，对于一个发展中大国如何利用人工智能推进自主创新的研究还较少，对人工智能如何推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关和实现传统技术跨越式升级的系统研究有待加强。

在超级计算、深度学习、大数据等的驱动下，人工智能是“发明了一种发明方法”，呈现突出的学习优势、赋能效应和渗透能力。第一，人工智能可以

无限性地进行知识存储和更新，并通过对海量数据的清洗和分析，快速识别数据规律，呈现人类难以企及的洞察力，表现出突出的学习优势。第二，人工智能快速处理海量信息的能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性决定了其具有显著的赋能效应。第三，作为一种通用目的技术，人工智能可以广泛融入到传统技术之中，呈现出强大的渗透能力。

本文的自主创新是创新主体主导下的创新，“自主”表明自己主导，体现话语权和决策权[28]，包含原始创新、集成创新和二次创新三种类别。综合考虑现在和未来的创新需求，根据是否存在“卡脖子”技术，可以将自主创新领域划分为未来可能出现“卡脖子”的科学前沿无人区、当前存在“卡脖子”的关键核心技术领域以及没有“卡脖子”但有巨大提升空间的传统技术领域三个部分。依托学习优势、赋能效应和渗透能力，人工智能从推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新三个方面为自主创新提供了新路径，如图1。具体而言，第一，发挥学习优势，人工智能突破海量数据处理和大型模型求解过程中存在的“维度灾难”问题，助力发现关键科学问题，协助提出更加有效的研究假设，辅助进行实验设计和实施，发现数据规律，促进交流和评价，加快人才培养，改变科学研究范式，推动前沿科学创新。第二，通过赋能效应，人工智能协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程，提升制造精度，助力关键核心技术攻关。第三，借助渗透能力，人工智能深度介入传统产业，与企业具体业务结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节，实现从单点优化到系统性变革的跃迁，促进传统技术的跨越式创新。当然，人工智能在推动自主创新的过程中也需要进一步提升自身的发展水平。

二、人工智能、学习优势与前沿科学创新

现代技术革命的成果约有90%源于前沿科学创新，前沿科学创新是开拓新领域、引领新方向和孕育新学科的原始性创新活动，是把握未来发展主导权和话语权的关键，是推进自主创新的核心动力。当前和今后一段时间，量子物联网、人工智能药物发现、生物基材料、自动驾驶、柔性电池、具身智能机器人、数字碳中和等是需要关注的前沿热点[32]。未来中国能否大幅推进自主创新、摆脱前沿科学创新可能带来的“卡脖子”风险、提高科技创新的国际地位将在很大程度上依赖于今天前沿科学的创新成就以及在探索前沿科学过程中孕育的优秀人才状况。

前沿科学创新是对科学研究无人区的探索，随着数据规模的扩大和理论模

型复杂度的提升，前沿科学创新的计算代价快速增长，“维度灾难”问题不断凸显，成为制约前沿科学探索的重要障碍。近年来，在指数增长的算力、持续优化的算法、快速扩张的数据等综合驱动下，人工智能不断突破人类的生理极限、经验积累边界和认知逻辑范式，表现出显著的学习优势，具体表现为：依托强大的计算能力，人工智能单次训练可处理拍字节（PB，1PB=1024TB）级数据，秒级完成人类需数月才能完成的知识迭代，呈现知识存储和更新的无限性；通过对海量数据进行清洗、去噪、降维和分析等，快速筛选关键科学问题，归纳提炼相关规律，有效识别有价值的组合，呈现人类难以企及的洞察力，彰显出强大的学习能力，而且这种能力具有抗干扰、抗疲劳和跨领域无缝迁移的特点，推动人类进入人工智能驱动的科学研究时代。

前沿科学创新是一个“发现问题—提出假设—设计实施—分析数据（得出结论和规律）—交流评价”的过程。人工智能借助学习优势，充分挖掘数据体现的问题和规律，大幅缩短各个创新环节的时间和成本，为前沿科学创新提供新思路和新手段。

第一，助力发现关键科学问题。重大科学突破的前提是发现关键问题，长期以来中国在如何发现关键科学问题上重视不足。关键科学问题主要来自于在现有理论与实际工作的比较中发现的矛盾冲突、在已有知识的科学整理与深度发掘中寻找的研究空白、在新一轮科技革命来临时孕育的新需求新问题[33]。进入数据爆炸时代，研发人员愈发难以跟上知识更新的速度，面临巨大的“知识负担”，人工智能通过海量数据的采集和分析，寻找理论与现实的矛盾，找准研究的空白领域，助力研发人员更快地发现关键科学问题。同时，作为新一轮科技革命的代表性技术，人工智能在广泛应用于各行各业的同时，也带来了许多亟待解决的关键科学问题。

第二，协助提出更加有效的研究假设。从根本上说，新知识的产生是一个知识重新组合的过程。随着知识总量和种类的增加，新知识的潜在组合数量呈现爆炸增长态势，这意味着发现有用的组合将面临“大海捞针”的困境。比如，在药物研发中，最初测试被认为有药物潜力的10000种化合物中，大约只有1种能够通过研发[34]。人工智能通过深度学习能够快速预测哪些知识组合可能产生有价值的新知识，大幅缩小后续验证的组合范围，协助研发人员提出更加有效的研究假设。

第三，辅助进行实验设计和实施。人工智能通过分析历史数据，能够快速

确定最优实验参数，提高实验设计的效率。通过自动化设备和智能算法，优化实验流程，监控实验进展，并借助多尺度实验数据的模拟和预测，帮助研发人员提前了解实验结果，降低实验风险。与此同时，随着大科学成为前沿科学创新的主要方式，国际大科学计划和大科学工程之间的合作成为促进前沿科学创新的重要手段。人工智能通过助力数据的实时采集、归纳分析和安全传输，促进科研云平台、算力云平台、数字孪生软件平台等基础设施的联合，推动科研数据和科研模型等的共享，提升科研生态纵深，推动大科学计划和实验的实施[35-36]。

第四，更好发现数据规律。现代科研实验往往产生海量且高维的数据，人工智能可以先采用主成分分析、线性判别分析等方法降低数据维度、减少数据冗余，提取数据的关键特征；再采用深度神经网络等模型，挖掘数据中的复杂关系，发现隐藏的模式和规律，得出实验结论。通过将研究结果以可视化的形式呈现出来，并与相关领域知识一起整合到知识图谱中，研发人员不仅可以更加直观地观察数据的分布、趋势和规律，而且可以更好地把握实验结果在所属领域知识体系中的位置，推动前沿科学突破。

第五，有效促进交流和评价。人工智能的引入可以更加便捷地复现实验全流程的各个环节，识别其中存在的伦理冲突和安全风险，评价实验结果的稳健性，从而提高前沿科学成果的可信度。同时，人工智能还可以将实验结果转化为可交互的三维模型，提升读者的理解效率，促进研究成果的传播和评价。

此外，人工智能强大的学习能力在推动前沿科学创新的过程中，也使研发人员开拓了创新思维、提升了人工智能素养、增强了研究能力，加速了跨学科人才培养，从而为进一步开展前沿科学探索奠定坚实的人才基础。

三、人工智能、赋能效应与关键核心技术攻关

关键核心技术是在产业转型升级中对生产系统或技术系统起关键或核心作用的技术，在中短期受技术领先国封锁打压、在中长期作为国家战略发展的技术[37-38]。关键核心技术产业链条长、关键环节多，具有高投入、长周期、知识高度复杂、嵌入性强、关键核心部件市场被寡头垄断以及核心技术突破依赖商用生态等特征[39]。目前，中国在高端芯片、基础软件、核心发动机、高档数控机床、关键医疗设备、特种材料等的关键核心技术上存在“卡脖子”问题，使得产业链和创新链面临进口端“断链”的冲击，直接威胁国家产业与经济安全。攻关关键核心技术、解决“卡脖子”问题，是摆脱受制于人局面和提高经

济发展自主性的关键所在，是自主创新的直接表现。

关键核心技术“卡脖子”是多重因素长期积累的结果，主要原因有：改革开放后的一段时间，政府对企业直接干预过多、国家所有权实质性缺位、技术上满足于跟随战略，导致企业自主创新动力不足[40-41]；关键核心技术对投资的密集型和持续性要求很高，核心领域起步晚，基础研究投入较低（即便在2024年中国基础研究经费占研发经费比重也仅为6.91%，远低于发达经济体15%~25%的水平），导致技术积累不足[42]；科研生态激励不充分，高端人才不足[43]；风险投资机构和专业化的服务孵化体系不足，科技型中小企业较少，产学研协同不够，创新的技术要素、市场要素和实施要素迭代不足，成果转化存在鸿沟[40]；国产化设备的市场机会存在障碍，创新生态存在短板。但从更直接的原因看，关键核心技术“卡脖子”归根到底还是因为在关键材料、核心器件、生产过程等方面的基础科学数据不够详实、技术过程和工艺流程不够精准、制造精度不够严格及其导致的精度保持性不够稳定等导致的[44-45]。

攻克关键核心技术“卡脖子”问题，需要积极发挥人工智能的赋能优势。“赋能”是指企业、员工、顾客等赋能对象借助信息技术和信息工具等手段，使自身能力得到提升，并创造新的价值[46]。人工智能快速的信息处理能力、智能研判和预测能力、高效仿真特性等将产生强大的赋能作用，协助形成详实的实验数据，优化技术过程和工艺流程，提升制造的精度，助力关键核心技术攻关。

第一，完善基础科学数据。人工智能通过收集积累和主动创造两种途径丰富关键核心技术攻关所需的基础科学数据。关键核心技术设备属于应用迭代型产品，需要在应用中持续完善。为此，首先需要优化关键设备、重要原材料的国产化应用环境，对新审批项目的特定设备规定较高比例的国产化率。在此基础上，实时收集国产化关键材料、核心部件和关键设备在生产运营、维修维护、迭代升级等过程中产生的大量数据，通过数据挖掘和机器学习对数据进行智能分析、组合比对和优化筛选，形成有助于关键核心技术突破的基础科学数据。人工智能还可以通过主动创造数据扩展数据源。在大模型基本耗尽人类知识总和的背景下，通过采集真实数据和建设语境图谱，借助大型语言模型、生成对抗网络或扩散模型等创造海量合成数据。加强跟踪验证和监督监管，确保合成数据成为真实数据的可靠补充。

第二，优化技术过程和工艺流程。依托数字孪生等技术，人工智能可以在

虚拟空间中构建全方位、全工况、全时段、全覆盖的系统实验，通过实时监控、状态分析和智能响应，形成反馈闭环，完成对仪器、设备等在不同情景下的受控评价，探索不同流程参数条件下产品性能演变的特点与路径，优化技术过程和工艺流程，提升精准度。在此基础上，提前预判设备健康状态和产品质量状况，打造预测性质量维护体系。

第三，提升制造精度。通过收集振动、温度、压力、转速、进给量等参数的实时数据，建立基于人工智能的误差补偿模型，提升制造精度，增强产品精度保持的稳定性。具体而言，利用长短期记忆网络和数字孪生仿真技术，模拟零部件之间的相互作用，预测温度场变化导致的形变，并制定校正方案；使用强化学习和边缘计算的毫秒级实时反馈技术，动态调整切削参数补偿尺寸偏差；通过贝叶斯优化和遗传算法，补偿机械部件间隙导致的重复定位误差。基于人工智能的误差补偿模型可以提前预判误差趋势，实现从被动补偿到主动预测、从单一误差到系统耦合的改变，革新精密制造范式，有效提升制造的精度。

四、人工智能、渗透能力与传统技术跨越式创新

传统产业是居民就业的主体，是生产和生活的主要供给来源。当前中国传统产业低端供给过大，高端供给不足，创新能力不强，资源约束趋紧，产业利润较低，已成为建设制造强国和质量强国的短板，也是影响人民生活质量的一大瓶颈，亟待转型升级。本节讨论的传统技术是指主要存在于传统产业、不存在“卡脖子”风险但有巨大提升空间的技术，这类技术分布范围广，涉及种类多。推动传统技术跨越式创新主要体现为借助人工智能开展的数字化和智能化升级，是提升居民收入的关键手段，是自主创新的主要落脚点。

作为一种通用目的技术，人工智能的深度学习、自然语言处理、计算机视觉等技术能够广泛融入到传统产业的各种系统和设备中，使其具备智能化功能，呈现出强大的渗透能力。依托此能力，人工智能通过与企业战略、愿景及具体业务相结合，重塑企业内部工序和上下游各个环节，实现从单点优化到系统性变革的跃迁，加快推动传统技术数字化和智能化进程。具体而言，通过整合企业所在领域知识和行业大模型模块，构建适合自身的研发大模型，助力技术研发；通过推进企业数字化和智能化进程，促进执行控制数字化和生产管控模型化，推动业务流程化、流程标准化和决策智能化，大幅提高产品质量；通过对能耗、水耗、原材料利用率的实时监测和数据分析，发现不合理的环节，提出优化方案，降低资源消耗，促进绿色发展；依托数字孪生技术，虚实协同缩短

定制化生产周期，加速企业向“数字孪生+柔性生产”转型；通过强化学习算法，优化上下游企业间的资源调度，智能响应市场需求波动，提升运营的灵活性；通过知识图谱分析用户行为和风险偏好，为其提供更为精准、更有温度的个性化体验和服务。更为重要的是，企业的数字化和智能化进程打通研发、生产、运营、销售等各个环节，实现系统集成，促进整体效能的充分发挥[14]。

传统产业体量大、门类多、整体技术水平不高，传统技术智能化升级意味着大量存量资产的搁浅和一些员工面临失业风险，意味着人工智能须要与行业特有的技术、知识、经验紧密结合，复杂度高，成本投入大，回收周期长，推进难度大[47]。因此，人工智能推动传统技术的跨越式创新是一项长期系统工程，需要坚持因地制宜、梯度推进的原则，把握好以下几个关键点。第一，在人工智能和传统产业的供需两端同时发力，推动传统技术跨越式创新。一方面，通过降低算力成本和优化算法性能等，进一步降低人工智能的使用成本，另一方面，传统产业要加大应用试点，为人工智能开拓更大的市场空间，最终形成在人工智能降成本中推进商业应用、在商业应用中提升人工智能性能的良好局面。第二，推进人工智能技术标准化。技术标准是限制在技术推行过程中使用的各种技术参数范围的一种规范或要求，技术标准关乎技术迭代创新的速度、宽度与效能[48]。当前人工智能技术标准尚未成型，需要加快制定与产业体系相匹配的人工智能技术范式，如统一数据统计标准、处理流程和标记规则，建立数据共享平台，构建与维护开源技术环境等，从而更好推动人工智能与传统技术的融合。第三，推动数据开放。依托脱敏技术、联邦学习等手段，安全有序开放高质量的细分领域数据，打破数据孤岛，构建垂直领域大模型，形成推动传统技术智能化升级的基石。第四，加大人才培育力度。加强人才跨领域交流和跨学科培训力度，让人才队伍实现多层次、全方位的能力提升，形成一批既懂人工智能又懂专业知识的人才，满足转型需求，对冲失业风险。同时，妥善处理失业员工的生活保障，减缓失业阵痛。第五，发挥学样仿样的示范引领作用，重点推动传统产业中的中小企业智能化升级。大企业的智能化转型正在如火如荼地进行，传统产业中的中小企业量大面广，是转型升级的难点。加快中小企业的升级，需要根据产业特性和企业规模，培育一批可学可仿的数智工厂样本[49]。通过示范引领，将单个企业的小市场汇聚成整个行业的大市场，发挥算法近乎零边际成本的优势，推动人工智能成本指数级下降，进而带动一片企业学样仿样智能化转型。

五、结语

“十五五”时期自主创新是突破国内发展矛盾与应对外部技术封锁的关键所在。人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术，作为一个发展中大国，须要抢抓当前人工智能尚处于发展初期、技术标准尚未成型的机会窗口与战略机遇期，充分发挥其学习优势、赋能效应和渗透能力，使人工智能在推动前沿科学创新、助力关键核心技术攻关、促进传统技术跨越式创新中发挥重要作用。

发挥人工智能推动自主创新作用的前提是人工智能自身要实现高质量发展。为此，“十五五”时期人工智能产业需要坚持自立自强，坚定自主创新信心，加强问题导向，加大高端芯片等攻关，开拓市场需求空间，促进安全有序发展。一是努力攻克高端芯片等技术难关。增大投资强度，大力培育和引进人工智能与相关学科的跨学科人才，在技术路径比较清晰的条件下发挥新型举国体制的优势，推动国家战略科技力量有效协同，积极开展国际合作，着力壮大创新生态，努力攻克高端芯片、基础软件等核心技术。同时，积极鼓励探索开发新的框架，把握高端芯片等关键技术的未来主动权。二是积极开拓人工智能的市场需求空间。针对各个行业和各个区域的特点，突出应用导向，加强试点探索和示范带动，积极开展“人工智能+”行动，不断创造市场需求空间，带动人工智能在应用中实现迭代升级、性能提升和生态构建[50]。三是着力建设安全、可靠且可控的人工智能治理体系。按照人本、公正和责任的原则，将人类社会的伦理规范和价值观念，尤其是中华优秀传统文化，嵌入人工智能大模型，积极探讨智能机器的基本权利等问题，让人工智能更好服务人类。立法确定数据的所有权，明确数据收集、存储、处理、使用、交易等各个环节的边界。使用“联邦学习”等策略，在数据不出本地的前提下，将各地的模型参数上传到云端，保证数据安全。借助大数据和人工智能等技术，保障人工智能的网络安全。

“十五五”时期如何全方位扩大内需

访复旦大学经济学院院长张军

嘉宾简介：张军，著名经济学家，国务院政府特殊津贴获得者、国家文科一级教授、教育部“长江学者”特聘教授。现任复旦大学文科资深教授、经济学院院长、中国经济研究中心主任。第八届国务院学位委员会学科评议组成员和理论经济学联席召集人、教育部全国高校经济学教指委副主任。

近日，习近平总书记主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会，强调要有效稳住经济基本盘，加快构建新发展格局，全面推动高质量发展。内需是拉动经济增长的主动力和稳定锚，是构建新发展格局的战略基点。“十五五”时期如何全方位扩大内需？本报就此采访了著名经济学家、复旦大学经济学院院长张军。

一、扩大内需既是当务之急，更是长远之策

记者：习近平总书记指出，谋划“十五五”时期经济社会发展，必须准确把握“十五五”时期的阶段性要求。如何认识“十五五”时期的阶段性要求？如何理解扩大内需在其中的战略性意义？

张军：科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义的一个重要政治优势。对此，我们既要看到过去5年、10年的情况，哪些做得比较好、哪些方面还需要改善和加强，也要对未来5年、10年作出准确的预判。

从国际环境来看，“十五五”时期，我们将面临更大的挑战和不确定性。比如中美贸易摩擦，就让大家看到当前以美元为主导的全球货币体系存在的问题，是继续放任美元的霸主地位，还是要不断减少对美元的依赖？另外，全球地缘政治也在发生巨变，伊朗和以色列、俄罗斯和乌克兰冲突不断，欧美之间关系也有微妙的变化。这些都将重塑全球政经格局。从国内形势来看，“十五五”时期是基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。党的二十大再次明确，全面建成社会主义现代化强国，总的战略安排是分两步走：从2020年到2035年基本实现社会主义现代化；

从2035年到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。对照这一主题主线，改革发展稳定的任务还很艰巨。

因此，“十五五”时期需要着眼当下，采取一些策略，对黑天鹅、灰犀牛事件作出及时的反应。更重要的是要锚定强国建设、民族复兴伟业的时间轴展

开战略部署，一步步推进，坚定不移办好自己的事情，以自身的确定性来应对外部环境的不确定性。

在这一背景下，我认为稳步提升国内需求既是当务之急，更是长远之策。我国具有超大规模的内需市场，且需求仍处于可以快速释放的阶段，可以有足够大的购买力支撑国内供给侧的增长，这是我们应对外部扰动的最大底气。同时，中国还是全球货物贸易第一大国、服务贸易第二大国，中国市场的韧性和活力将为世界经济带来更多机遇。

二、激发有效投资重点在于政府变革

记者：投资是国内需求的重要组成部分，在提高社会生产力、稳定经济增长、调整经济结构等方面发挥着关键作用。在您看来，“十五五”时期如何稳市场、稳预期，积极有效扩投资？

张军：投资主要包括两部分，即政府部门主导的公共资本投资和民营经济主导的私人资本投资。需要注意的是，近年来，有关文件多次强调要“积极扩大有效投资”，这意味着目前不是没有投资，而是投资的精准性和效能还不够高，在一些领域还出现了过度投资导致产能过剩的问题。在未来的5年规划当中，我认为我们要对此进行针对性的改革。在我看来，激发公共投资和民间投资的重点都要落在推动政府的发展理念和职能变革上。

一方面，加强对地方政府债务的管理。公共投资主要靠负债来解决融资问题，地方融资平台曾经在这个过程中扮演了比较重要的角色。但是，在一段时期内确实存在地方融资平台过度举债的情况，特别是在房地产行业比较兴旺的时候，结果后来反而拖累了经济的增长，也拖累了地方政府在其他领域支出的能力。改革的重点在于要把长期以来地方政府面临的预算软约束硬起来，要推动融资平台的市场化转型。也要建立起更市场化的国有资本投资体制，确保国有资本有更大的耐心，注重对那些外部性强和战略性强的领域的投资。

另一方面，加强服务型政府建设。民营资本是经济活力的重要来源。这些年来，民间投资增速有所放缓，对GDP的贡献率有所下降，亟须通过改革使其保持在一个正常增长的轨道上。为了提振民营企业和民营资本的信心，国家和地方层面出台了一系列法律法规，最近又颁布实施了《中华人民共和国民营经济促进法》。关键在于如何落实，在于各级政府能否尊重法律、遵守法律，约束好自己“伸得过长的手”。当前，部分地方政府部门还存在“长臂管辖”“远洋捕捞”等行为，严重伤害民营企业和民营企业家的感情。对于这类行为必须

依法严惩，让制度“长牙”“带电”。在此基础上，进一步改革政府治理体制，提升文明治理和治理能力现代化，真正建设成为服务型政府。我注意到，浙江正进一步优化市场化法治化国际化营商环境，做到对企业“有求必应、无事不扰”。这方面全国要多向浙江学习。

三、释放消费潜力要推进分配领域改革

记者：消费作为国民经济循环的起点和终点，对拉动经济增长起着基础性作用。我国是全球潜力最大的消费市场，拥有14多亿人，人均国内生产总值接近高收入国家门槛。您认为，“十五五”时期如何释放消费潜力，让更多人能消费、敢消费、愿消费？

张军：从本质上讲，居民当期的消费支出水平反映了居民对未来经济发展的信心。如果对收入增长和生活保障有乐观的预期，居民就会倾向于当期多消费，改善当下的生活条件，有时候支出甚至会超过收入，比如贷款买房。反之，就会倾向于多储蓄以防范风险，推迟和取消一些支出。

长远来看，需要在分配领域，尤其是一次分配和二次分配领域深化改革，来确保居民消费合理稳步增长。

其一，改革工资形成机制，推动居民收入特别是可支配收入的稳定增长。在居民的可支配收入中，工资性收入是其主要来源，且占比很大。因此，未来要在提升工资性收入上下功夫，而且政策要超前一点。首先，由政府制定的一些特定群体的工资，比如基层公务员、事业单位工作人员和中小学教师等的工资要提高。这些依靠国家财政预算的工薪群体在我国的就业规模中占比相当大，其收入需要有合理的增长。其次，市场化的部门比如企业职工的工资也要有合理增长。这既需要政府通过提高最低工资来进行间接干预，也需要引导企业转型升级，提升劳动生产率，为提高工资创造更大空间。最近发布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》就指出，完善最低工资标准调整机制，合理提高最低工资标准。最后，要重视提工资和提物价的统筹，打破“低物价、低工资”的恶性循环。物价持续低迷会对企业投资经营产生不利影响，长此以往会影响工资收入的增长。今年的政府工作报告把物价涨幅目标设定为2%，既符合当前国内物价形势，也为宏观政策调控提供了更为准确的锚点。

其二，尽快定型我们的社会保障机制，解除居民消费的后顾之忧。居民的预防性储蓄是制约消费水平的又一大因素。央行金融研究所课题组最新研究表

明，中国居民储蓄率仍处于较高水平。我们需要在未来五年定型我们的保障机制，增强再分配领域的普惠性和公平性，可以释放更多消费潜力。一是尽快形成全国统一的基本社会保障制度。提高基本养老金和医疗保险最低缴费标准，特别是要提高中央统筹的比例，缩小地区之间、城乡之间的差距。二是完善全国统一的住房保障体系。目前各地廉租房、经济适用房、长租公寓等五花八门、标准不一。应当尽快形成全国“一盘棋”，农民工、特困家庭、老年人、刚毕业的单身青年等不同群体，都可以对号入座，得到相应保障。三是强化财政转移支付对困难群体和暂时困难群体纾困力度和精准度。比如针对低收入家庭，在税收、社会救助、生活补贴上提供帮扶；针对“一老一小”，完善托育养老机制，减轻家庭负担；针对就业难的高校毕业生，提供就业补助和社保补贴，与企业联手加强技能培训等等。

四、培育新质生产力，创造更多投资和消费场景

记者：习近平总书记强调，“十五五”时期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置。这将会给扩大内需带来哪些新的机遇？

张军：应该说，当前经济运行的主要矛盾和政策重点更多地在需求侧，但这不意味着供给侧的问题已经解决了。相反，国家始终强调，高质量发展要推动产业转型升级，建设现代化产业体系，这就是供给侧的问题。继续推动供给侧结构性改革，提升供给质量，也是促进需求侧改革、协同畅通国民经济循环的应有之义。

长远来说，培育和发展新质生产力，为我们以科技创新驱动高质量发展提供了方向。“十五五”时期，国家层面要在加强基础研究、提高原始创新能力上统筹布局，在突破关键核心技术、前沿技术上抓紧攻关。各地可以结合自身经济实力、发展优势和实际需求，积极发展人工智能、微电子、生物医药、新材料、绿色环保等新兴产业和未来产业，为投资和消费创造更加多元化的场景。

“十五五”时期深化养老服务改革发展的总体走向、现实困境及其实践路径

陆杰华冯雨欣

一、引言

以全面深化改革为契机发展新时代高质量养老服务，不仅是落实积极应对人口老龄化国家战略的客观要求，同时也是筑牢中国式现代化民生基石、继续迈向全面建设社会主义现代化国家新征程的一项重大举措。根据联合国中等生育率方案人口预测，“十五五”时期是我国由中度老龄化急速向深度老龄化过渡的关键窗口期，65岁及以上人口占比将由2024年的14.67%增长至2030年的18.34%，这极有可能是21世纪以来我国人口老龄化水平提升速度最快的五年

［1］。与此同时，“十五五”时期也是我国从社会主义初级阶段向更高阶段迈进的、承上启下的关键阶段，在高质量发展、共同富裕、国家治理体系和治理能力现代化以及数字化转型和人口结构变化等历史语境和现实条件下，全新的经济社会发展格局正加快形成，包括养老服务在内的诸多领域有待在前期成果上实现新突破、新跨越。

当下，时值“十四五”规划收官和“十五五”规划蓄势的转承之年，中共中央、国务院出台了《关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》），对今后一段时间内的养老服务工作作出系统性、总体性、框架性制度设计。这无疑充分肯定了养老服务发展在全面把握和落实改革中的优先级和重要性，并将新时代养老服务推向更深层次、更广范围、更高质量的发展轨道。《意见》是新时代养老服务高质量发展的重要纲领性文件。“十五五”时期的养老服务发展应以《意见》为蓝本，深刻理解、把握未来五年乃至更长一段时间内深化养老服务改革发展的着力重点，切实聚焦实际发展中的主要矛盾和突出问题，突出面向未来、超前勾勒出改革路线，并有针对性地规划、部署与落实。

二、当下深化养老服务改革发展的总体走向

面对压缩式人口老龄化的冲击和“未备先老”“未富先老”“未康先老”的基本国情，长期以来，尤其是党的十八大以来，我国主动加快养老服务发展步伐［2］。在改革开放和经济社会转型的驱动下，以及新公共管理、福利多元主义思潮的影响下，养老服务的发展理念、功能定位和制度安排已然发生深刻变化［3］。社会化养老服务体系实现了“从无到有”的突破，并逐渐由补缺型、碎片化向体系化、制度化、多元化转型升级［4］。在服务总量大幅提升、发展思路日渐明晰的基础上，“十四五”规划围绕保基本、扩覆盖、提质量、增效

益的发展路线，加快推进养老服务供给侧的结构性改革，促使养老服务体系建设迈向“从有到优”的新阶段。在政策的优化和创新方面，近年来，《关于加强养老服务人才队伍建设的意见（2023）》《关于推进基本养老服务体系建设的意见（2023）》《关于加快发展农村养老服务的指导意见（2024）》等一系列专项文件加速出台，包括《居家养老上门服务基本规范（2023）》等在内的全国统一的养老服务标准体系逐步形成，意味着养老服务领域的改革正在走向全面、深入。要而论之，在人口老龄化加速的现实要求和全社会对新时代养老服务高质量发展的迫切期待下，现阶段深化养老服务改革发展的总体走向主要体现在以下五个方面。

（一）从碎片式走向体系化

我国于2000年进入养老服务体系化建设的新阶段，首次在《关于加快实现社会福利社会化的意见》这一顶层制度设计中明确养老服务“以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充”的发展方向［5］。在此之前，我国主要依托福利院、敬老院等社会福利机构实现对“五保”和“三无”老人等特殊老年人的服务供养和兜底保障。而现阶段我国养老服务体系在服务对象、服务内容、服务模式和服务性质等方面均发生了重要的转型，强调以结构化的有机整体满足老年人全方位、多元化、多层次、个性化的服务需要。首先，在服务内容上，从以生活照料为主转为强调身心共养，坚持从物质和精神两方面提高老年人的生活质量［6］，将服务拓展至生活照料、健康管理、精神慰藉、文化娱乐等多个方面。其次，进一步确立“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系”［7］，以老年人的全方位需求、全生命周期和全生活场景为指引，将居家、社区、机构的设施、资源有机整合串联在一起，增强协调性、联动性，进而确保服务的连贯性、稳固性，形成“整体大于部分之和”的协同效应。最后，在服务对象上，我国养老服务的目标群体逐渐由特定的福利需求人群拓展至全体老年人［8］。为兼顾广大老年群体在社会经济条件、物质生活追求和潜在照料需要等方面存在的异质性，区分不同层次的服务需求和个人与家庭的可负担能力，达成有限资源的配置优化和有效链接，我国提出构建并完善兜底性、普惠型、多样化的养老服务体系［9］，一方面重点推进基本养老服务体系建设，制定基本养老服务清单，以清单化、项目化的方式，由国家提供具有公共物品属性的养老服务，以保障老年人的基本生活和照料需要；另一方面积极扩大普惠型养老服务覆盖面，利用先进的服务网络、

合理的资源布局以及规范的市场竞争，提供便利可及、价格可负担、质量有保障的普惠型服务，以满足广大老年人多样性、多层次、高品质、个性化的服务需求［10］。

（二）从政府兜底走向社会多元供给

随着制度关切的服务对象从“重点”转为“普惠”，我国开始探索多元化的服务供给方式，养老服务逐步由“福利性”向“社会化”“产业化”拓展［11］，政府、社会、市场、家庭和个人的共同作用与合作、互动变得尤为重要。事实上，这组关系首先强调了“家国一体”的养老保障模式。毋庸置疑，家庭自古以来就在养老方面占据不可替代的全能支配地位，而我国养老服务中的国家角色则随经济体制的两次重大转型经历了由膨胀扩张到收缩弱化再到调整加强的发展过程［12］。21世纪以来，我国正式步入老龄化社会，同时伴随家庭结构小型化、核心化的显著趋势，老年人家庭空巢化程度加深，家庭养老功能趋于弱化。2021年独居和仅与配偶居住的空巢老年人占60岁及以上老年人的比例已经达到59.7%［13］。国家为回应不断增长的养老服务需求，主动介入服务供给，加强、调整自身职责，以政策为载体规划、引导社会化养老服务体系建设，以社区替代计划经济时期的单位制，建立“国家—家庭—个人”之间新的链接枢纽［14］，实现“家国一体”养老模式在社会主义市场经济时期的再度延展。同时，为进一步完善全面、高效、可持续的养老服务体系，我国以共建、共治、共享为主线，加速形成“一核多元”的养老服务治理格局，具体是指坚持“党委领导、政府主导、社会参与、全民行动”的原则［15］，要求以政府为主导力量，通过强化市场机制、引导社会参与，发挥不同主体在养老服务链条中的差异化优势，同时协调好多元主体在表达、决策、筹资、生产、评估等关键环节中的合作、竞争与制衡关系［16］，进而完善参与型、互动型、合作型的多元化养老服务体系。

（三）从局部探索走向整体布局

我国社会保障领域的改革遵循“试点先行，渐次推进”的基本路径，具有“从自下而上探索到自上而下推进”“从个别地区试点到全面总结经验推广”“从单项改革到综合改革”“从注重效率取向到以维系和促进社会公正为己任”等鲜明特征［17－18］。养老服务的设施布局、体系建设和关键的政策创新也不例外地历经了由地方探索到中央推广再到全国扩散的实践过程。这种渐进式的发展路径是在物质基础不牢、改革思路不清、全局把控不足的情境下形成的，

虽然具有一定合理性和优势，但也加剧了区域、城乡之间养老服务供给不均衡的局面。针对当前阶段养老服务发展不充分、不平衡的突出问题，尤其是农村地区养老服务短板明显的现实困境，我国更加重视统筹谋划、整体布局和系统发力。一方面，特别强调加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，旨在通过县域养老服务的资源统筹，推进设施布局的城乡一体化，引导优质资源向基层下沉，进而提升城乡养老服务均等化和可及性，避免条块化、分割化等空间限制所造成的服务资源效能低下问题；另一方面，强化系统整合，将农村养老服务嵌入国家整体发展战略全局，写入乡村振兴、城乡融合、区域协调发展、健康中国建设和积极应对人口老龄化发展战略等政策集群，以便广泛发掘外部动力因素，提升对人才、技术、资本等资源要素的吸引力，进而赋能农村养老服务发展。

（四）从数量增长走向质量提升

受自上而下的顶层制度设计驱动，我国在过去20多年内用于养老机构及其设施建设的财政投入持续增加，全国各地不同类型的养老服务机构、设施、床位和从业人员等在数量层面大幅提升，服务供给结构趋于优化，并逐渐能够贴合老龄化、高龄化、空巢化趋势下的养老服务需要。根据国务院新闻办公室公开数据，2019年至2024年，全国财政用于养老服务和老年人福利方面的支出超过5600亿元，年均增长达11%；全国各类养老机构和设施超过40万个，护理型床位、家庭养老床位数量和占比进一步提升［19］。然而，在统计数据背后，养老服务的质量问题逐渐凸显，老年人在享有服务供给增长带来的相关福利时，仍面临生存和生活上的诸多窘境［20］，实践环节中监管薄弱、标准和规范缺位、人员素质不高、医养结合衔接不紧密等问题突出［21］，制约着养老服务的质量提升，难以适应老年人日益增长的对美好生活的向往。对此，我国在“十四五”规划中进一步强调了养老服务高质量发展的重要性，其中指出养老服务体系不仅是适当的、达标的，而且其服务模式、管理、运行结果应当是有效的、充分的、科学的和高品质的［22］，进而能够较好地达成增进民生福祉的目标，提升老年人的获得感、幸福感、安全感。从具体举措来看，党中央、国务院先后发布了《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见（2016）》

《关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见

（2020）》等政策文件，在服务质量标准和评价体系构建、服务质量监管体系建设与老年人权益保障等方面作出系列部署，以期适应高质量发展的要求，实

现养老服务扩容升级、提质增效。

（五）从财政支持走向多要素赋能

全面增强资金、人员、技术等要素保障是推进养老服务高质量发展、锻造服务供给新优势的重要前提。在资金支持方面，我国已经建立了涵盖财政补助、税费优惠、土地使用、贷款融资等在内的养老服务资金和优惠政策体系［23］，确立了由政府统支转向多元化筹资的改革方向［24］。现阶段我国养老服务资金来源和利用的规范性、合理性和可持续性仍有待提升，应围绕加大财政支出力度、加强财政支出绩效评估管理、扩展多元化筹资渠道和创新筹资方式、建立健全法律规范和财经纪律等重点任务继续深化改革，为养老服务持续、稳定的发展保驾护航。在人才队伍建设方面，2023年民政部等12个部门联合印发了

《关于加强养老服务人才队伍建设的意见》，首次对养老服务人才队伍建设展开综合部署，强调从“引、育、评、用、留”五个方面重点发力，解决养老护理人才短缺问题。从长期来看，这一文件强调要持续改善支持养老服务人才发展的政策环境、行业环境、社会环境，逐步打造一支“规模适度、结构合理、德技兼备”的养老服务人才队伍。在技术应用方面，我国人口老龄化和数字化转型的相遇构成了中国式养老服务发展的特殊背景，而数字技术也极大地促进了养老服务由被动化、分散化向主动化、体系化、精准化的转变［25］。因此，加快养老科技和信息化发展应用也是强化养老服务要素保障的一项关键着力点。

三、“十五五”时期深化养老服务改革发展面临的现实困境

伴随着人口格局的新变化、人民群众的新期盼和深化改革发展的新指向，制约我国养老服务高质量发展的深层次矛盾和问题不断显现，主要体现在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等不同方面。

（一）治理格局中的体制机制障碍亟待破除

随着养老服务领域的改革走入深水区，单兵突进、单线推进的改革方式已不再适用，从整体上把握好体制、机制的内部关联性［26］，形成具有系统性、整体性和协同性的治理结构是养老服务高质量发展的内在要求。当前我国养老服务的治理格局面临顶层制度设计不完备、多元主体协同合作机制不完善等双重困境。

首先，顶层制度设计不完备。我国虽然在顶层制度设计中明确了“三级服务网络、三类服务形态、三方协同机制”的系统性改革发展方案，但全局谋划

仍然存在明显短板。一是对作为服务客体的老年人认识不足，服务体系对老年人生命历程发展、健康状态转变的动态适应性不强，与失能预防、安宁疗护等相关的服务和制度安排较为薄弱，并且对家庭场景下，差异化、即时性和动态变化的养老需求响应滞后。二是对供给侧各要素、各领域、各层次、各部门之间的联系考虑不足，密集出台的政策很多，但真正解决的问题不多，其原因是未能厘清各类问题间相互牵连和相互制约的关系［27］。比如，养老服务中社会力量参与不足的问题与政府职能转变迟滞、筹资渠道单一、专业人才队伍不稳定、服务质量提升难等问题复合交织，须找准源头加以应对。三是制度体系尚不完善，法治建设存在盲点，尤其是养老服务领域的全国性专门立法仍是空白［28］，仅仅依靠党和国家的政策文件，规范效力较弱，落地实施的效果难以保证。四是缺乏全国层面的统筹规划和统一部署，不同省份、区域间的资源配置、服务标准呈现碎片化，难以实现互通互认。

其次，多元主体协同合作机制不完善。养老服务体系中各个主体间存在分工不明、责权不清、业务交叉的问题，尤其是政府与市场、政府与社会在养老服务领域的合作边界模糊［29］。政府作为政策的制定者、服务的提供者以及行业的监管者，在参与养老服务治理时存在越位与缺位现象。一方面，在绩效指标的强驱动下，部分地区的养老服务实践存在“超需”供给，过度替代了个体、家庭和社会的养老责任；另一方面，由于缺乏相关配套法规和监管政策，政府在建立和维护市场秩序、监管与评价养老服务项目等方面往往处于失灵状态，如若不明确自身职责和职能，将偏离社会化养老服务体系建设的既定目标和发展轨道。除此之外，在民政、卫健、发改委、老龄委等多个政府职能部门之间也普遍存在沟通阻塞、缺乏协同的现象，这将进一步加剧政策供给、养老服务的碎片化，造成资源不同程度的重复投入和浪费。

（二）服务供需间的关系面临结构性失衡

近年来，我国养老服务供给水平和能力大幅度提升。截至2023年底，全国建有各类养老机构和设施40．4万个，其中社区养老服务机构和设施占比达89．85%，养老床位数合计823万张［30］。这一数值较“十三五”期间增长放缓，且距离“十四五”期间所提出的900万张仍有较大差距，养老服务供给总量仍有待提升。除了数量层面，养老服务供给还存在网络覆盖不完整、服务内容单一、服务质量不高等突出问题，服务供需间更深层次的结构性失衡普遍存在，其中突出表现在三个方面。一是城乡养老服务供给差距悬殊，与我国人口老龄

化城乡倒置的分布特征不协调、不配套。截至2024年6月，全国农村敬老院共1．6万个，床位共168．1万张，互助养老服务设施约14．5万个［31］，可见“十四五”期间农村地区的养老服务硬件有所改善，但总量和人均可享有的养老服务资源仍明显落后于城市；并且就服务模式而言，更加适应乡土文化的社区居家养老服务覆盖率较低，养老机构中针对高龄、失能老人长期照护需求的护理型床位相对不足［32］，农村老年人口的养老服务需求尚未得到有效满足。二是居家、社区、机构等不同养老服务方式间分割阻塞，存在资源分散、信息不畅、服务衔接不足等突出问题，各类养老服务间链条存在断裂，服务需求难以及时传递，老年人较难获得连续、高效的养老服务。三是供给端、需求端、支付端的矛盾和问题相互交织、互相缠绊［33］，需求端或受支付能力限制，或出于对社会福利的依赖，对养老服务及相关产品的消费意愿较低，有效需求难以被激活。对此，有研究指出，制约社会养老服务有效需求的因素都是全局性、长期性的，长期来看，需要依托国家政策等外部力量予以改善［34］。仅以机构养老为例，在第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查中，能接受机构养老价格每月在3000元及以上的老年人仅占15.8%，38.2%的受访老年人能承受的价格在1000至2999元之间，能承受每月不超过1000元的受访老年人占比达46.1%

［13］，老年人的价格承受能力和养老机构的经营成本和服务定价之间往往难以匹配。

（三）同质化的养老服务实践脱嵌于社会文化土壤

“试点先行，示范引领”是我国政策实践的独特优势，在养老服务的发展过程中合理运用这一工具有助于加快先发地区养老服务实践经验的复制和推广，在较短时间内提升养老服务的覆盖面和标准化水平。但在实际推广的过程中，大量养老服务实践只注重形式上的模仿，而对特定地区的经济、文化和社会条件，以及镶嵌于文化背景和社会底色之上的老年群体特点和养老生活方式缺乏基本而必要的认知和了解［34］，这是造成养老服务模式僵化、服务质量难以提升、有效需求难以激发的重要原因之一，也是区域间养老服务发展不平衡的又一表现形式。仅以智慧养老为例，部分地区的智慧养老实践盲目套用、照搬数字信息技术，不仅投入大、成本高，而且普遍存在适老化水平不高、服务体验感不好等问题，未能实现数字化赋能养老服务的预期价值［35］，反而将老年人隔绝在数字鸿沟以外，造成供需失衡、服务失温。此外，在社区养老服务实践中，同样存在模式单一、同质化严重的问题。但即便在同一城市或乡

镇中，社区的空间位置、发展程度、居民结构与文化特征等也存在异质性，社区所形成的资源网络和治理模式进而也存在差异。比如，在后单位制社区，单位制解体保留下来的单位文化和社会关系网络赋予养老服务实践以丰富的人力资源与组织资源；现代商品房社区则能够以市场化主体，即物业企业为主导者，扩大资源链接边界，发展市场化、专业化的养老服务；而城中村或老旧小区往往在适老化改造、养老服务设施建设等方面面临重重困境，居住在此的老年人通常收入较低，应尽可能建设公办民营的养老驿站，避免这部分困难老人成为“被漏掉的老人”［36］。综上所述，如果不对社区类型加以区分，因地制宜，扬长避短，将使服务实践流于形式［37－38］。

（四）资源要素对养老服务高质量发展的支撑后继乏力

养老服务的高质量发展是一项长期目标，实现这一目标有赖于资源要素的持续优化配置，而我国在人才、技术和资金等方面存在的短板将对养老服务提质升级形成约束。首先，养老服务人才队伍建设存在明显短板。养老护理人员普遍学历较低、年龄偏高、流动性较大，具备专业技能的高素质人才极为匮乏，不同区域间可用于培训养老服务人员的资源，以及对专业从业人员的吸引力存在差异，农村地区、中西部地区的养老服务人才队伍建设在总量不足的基础上还潜在地面临与经济先发地区的资源竞争。其次，互联网、大数据、人工智能等信息技术的快速发展在一定程度上有利于提升服务和管理水平，改善养老服务供给主体和资源条块分割的碎片化状态［39］，但是目前数字信息技术赋能养老服务的内在逻辑仍不清晰，智慧化平台、服务、产品、社区资源、服务人员等各类要素间衔接不畅，智慧养老服务的可及性、有效性并不尽如人意。第三，多元化筹资机制和资金支持体系仍处于初级阶段，养老服务发展很大程度上依赖于政府在供给侧投入的财政支持，以及在需求侧以补贴和购买社会养老服务等方式注入的资金支持。相较而言，由于养老服务业投资大、回报慢、利润薄、风险高，市场主体和社会力量参与养老服务的动机不足；而老年人购买养老服务的意愿总体较低，养老服务的消费规模增长缓慢，服务可持续发展的动力有所欠缺。

（五）服务综合监管的制度框架有待创新和完善

近年来，我国养老服务社会化、市场化的程度不断提升，服务综合监督与管理的复杂性也随之增加，其中制度框架的建立面临由谁管、如何管、以什么标准管等诸多待回应的问题。一方面，养老服务的综合监管不仅仅包括服务质

量的评估与监督，还涉及信息数据安全、从业人员资格、资金筹集与使用、人身损害、技术安全隐患、突发事件应对等一系列复杂问题［40］，监督管理的职责与权限分散于民政部门以及公安、财政、住建、卫生健康、市场监管、医疗保障等多个职能部门，若同级部门职责不清、缺乏配合，则极易在监管实践中引发矛盾冲突，或带来业务重复、监管盲区等问题，不利于提升监管效率和控制监管成本。另一方面，就服务质量评估而言，目前还没有形成一个统一、规范、科学的服务质量评价体系，这使得政府对养老服务发展的绩效评估和反馈具有滞后性，除少数品牌化、连锁化的服务机构外，大多数服务机构，尤其是农村地区的各类养老服务仍然缺乏标准规范的引领，不利于养老服务朝向高品质、专业化发展。

四、“十五五”时期深化养老服务改革发展的路径选择

综合上述内容，全面深化改革为养老服务走向更高发展阶段带来了最大机遇，与此同时更深层次的问题逐渐显现，要求全面提升改革的系统性、整体性和协同性，进一步优制度、抓重点、补短板、强产业、提效率、保落实，聚力打通痛点、堵点、难点，建设适合我国国情的养老服务体系。

（一）优化顶层制度设计，形成科学合理、特色鲜明的制度体系

立足国家发展战略全局，优化养老服务的顶层制度设计，形成科学合理、特色鲜明的制度体系是“十五五”时期深化养老服务改革发展的核心任务。对此，一是要完善总体性的制度设计，以《意见》为蓝本，进一步明确新时代中国特色养老服务体系建设的基本思路、总体目标与重点任务，在此基础上制定具有前瞻性和时效性的服务发展规划；二是要锚定改革发展中的重难点问题，加速出台各类专项政策文件，完善养老服务发展的配套法规；三是要加快研制服务质量考核标准及规范，建立健全法规、政策、标准相衔接的养老服务政策制度体系。

（二）加强分级分类指导，全面提升养老服务供给水平

持续优化类型多样、层次分明、协调贯通的养老服务供给体系是深化养老服务改革发展、保障和改善民生的基本要求。“十五五”时期，不仅要接续“十四五”规划提出的重点任务，还应适度提高标准，更新养老服务体系的新形态。一方面要贯通协调居家、社区、机构三类养老服务形态，明确居家、社区、机构养老服务的差异化功能定位和提升要点，形成不同养老服务间互为补充和支

撑的养老服务供给格局。重点借鉴美国老年人全包式照顾计划、德国多代屋等社区整合照顾的管理、组织形式，因地制宜地建立医疗服务、长期照护服务、社区支持性服务之间的连接与合作，形成对老年人全生命周期的支持。另一方面，要着力提升养老服务体系的动态适应性，推动实现由“人找服务”到“服务找人”的转变，尤其是应尽快提升基本养老服务的精准响应，确保及时将服务递送至独居、空巢、留守、失能、重残等有需要的老年人。

（三）健全三级服务网络，引领养老服务优质均衡发展

加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络，实现养老服务在城乡间的相对均衡发展是当前和今后一个阶段内深化养老服务改革发展的重要目标。具体而言，覆盖城乡的“三级服务网络”主要包括县级层面的综合养老服务管理平台、乡镇层面改建的区域养老服务中心以及村一级的嵌入式社区养老服务设施和互助型养老服务站点。这一措施有利于引导优质资源向基层下沉，是为加快补齐农村养老服务短板而采取的一项策略创新。在实施过程中，需要处理好局部与整体、效率与公平、先发与后发之间的关系，兼顾不同地区的发展现状，因地制宜补足短板、精准施策，充分结合当地的人口老龄化形势和资源禀赋，加快养老服务设施布局，创新养老服务模式。

（四）结合有效市场和有为政府，促进养老事业与养老产业协同发展

处理好政府与市场的关系向来是全面深化改革的核心问题。党的二十大报告指出，要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用”，这无疑对市场与政府间的关系作出了基本定位。在养老服务领域，形成有效市场和有为政府的有机合力，进而推动养老事业与养老产业协同发展，是从根本上破除体制机制障碍，实现多元主体相互增能、有效治理的重要途径。实践策略上，有为政府应加强对养老服务的规划引导、政策支持、组织保障和监督管理，尽可能引领养老服务业朝向规范、健康发展，以完善的市场规则、监管机制赋能银发经济，调动市场主体参与养老服务领域投资、建设的信心和积极性。就有效市场而言，应充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，不仅要扶持、培育一批专业化、品牌化、连锁化的养老服务市场主体，还应通过养老产业的专业化集群发展，将具有共性、差异性和互补性的养老服务上下游企业和机构聚集在一起［41］，扩大养老产业的发展优势，释放银发经济的潜在活力。

（五）提升要素利用效率，开发助推养老服务发展的全新动能

从多个维度加快开发、合理整合、有效利用各类要素资源，开发助推养老

服务发展的全新动能是推进养老服务可持续发展的关键着力点。第一，在人才队伍建设方面，应重点加强在养老服务职业教育、专业技术人才评价制度、相关技能岗位评聘制度和职业晋升制度等方面的投入力度，快速提升养老服务行业对优秀人才的吸引力，补齐养老护理人员在数量和质量上的双重短板。第二，继续加大财政对养老服务的支持力度，同时着力构筑全过程、多层次的养老服务绩效评价机制，定期对财政支持的养老项目进行考核，开展动态调整或整改、问责，促使财政资金使用效益最大化。第三，大力发展养老金融，拓展养老服务融资渠道，降低融资成本，确保养老服务发展拥有稳定的资金来源。第四，完善多支柱养老保障，发展长期护理保险、普惠保、大病保险等有转移支付实际效果的金融产品，提高老年人的支付能力，创新“保险+服务”的金融产品，探索养老服务机构新的融资模式。第五，充分利用新质生产力赋能生产要素，推进全方位、全服务链条的养老服务向数字化、智能化转型［42］，推动实现养老服务高质量均衡发展。

（六）完善实施和监管机制，确保养老服务改革富有实效

完善好实施机制和监督管理机制是确保养老服务领域系列改革取得实绩实效的关键环节。首先，在落地实施方面，要统筹好顶层设计与基层实践之间的关系，着重提升基层治理能力，强化组织保证，既保证顶层制度设计和规划方案不打折扣地落实到位，又能在实践中主动推陈出新，因地制宜发展特色养老服务。其次，在监督管理体系方面，应进一步在服务质量安全、从业人员资格、资金筹集方式、运营秩序与应急事件应对能力等方面加强对各个养老服务供给主体的监督管理力度，并在此基础上加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，健全对各类养老机构服务质量的指导和监管体系，为提升养老服务有效供给、夯实顶层设计的落地效果提供直接支持。

五、结语

自21世纪以来，我国不断加快养老服务领域的实践探索，系列变革逐渐从碎片式走向体系化、从政府兜底走向社会多元供给、从局部探索走向整体布局、从数量增长走向质量提升、从财政支持走向多要素赋能，社会化养老服务体系实现了从无到有、从有到优、从优到精的几次重大转型。在取得显著改革成效的同时，我国养老服务改革发展在治理格局、供需关系、实践样态、要素保障、服务监管等方面仍然存在着一些不协调因素，距离到2035年实现“适合我国国情的养老服务体系成熟定型”的目标仍有相当大的发展空间。对此，“十五五”

时期要统筹好顶层设计与实践探索、系统集成与问题导向、做优增量与盘活存量之间的关系，坚持提升改革思路和发展视野的系统性、整体性和协同性，以优化顶层制度设计、全面提升养老服务供给水平、加快健全覆盖城乡的三级服务网络、促进养老事业与养老产业协同发展、强化有力有效的要素保障、完善落地实施和监管机制等六项重点任务为牵引，以点带面，推进养老服务体系走向成熟、定型。

“十五五”时期世界经济走势及对中国的影响

王跃生

一、引言

即将过去的“十四五”时期是中国经济乃至世界经济发展中极不平凡的五年。“十四五”时期的起始正是新冠疫情肆虐全球之时，对中国乃至全世界经济发展造成极大冲击。2023年以后，随着疫情逐渐平息，各国的经济发展又都面临后疫情时期经济恢复和消除疫情影响后遗症的巨大挑战，而在此全球经济困难的情况下，国际上反全球化、孤立主义、保护主义、民粹主义浪潮又不断发展，令全球经济雪上加霜。到了“十四五”收官之年的2025年，美国特朗普政府再次执政，又掀起了一场震动全球的贸易战、关税战，为世界经济发展带来新的巨大不确定性。

在上述背景下，“十四五”时期世界经济发展总体上处于不景气的低迷状态。

“十四五”时期中国经济正面应对了上述冲击与挑战。相对而言，在世界主要经济体中，中国的经济发展成绩仍然是较为突出的。据世界银行数据，在此期间，中国经济年均增长预计会达到5.5%左右，大大超过世界经济平均增长约3%水平。中国的经济结构迅速改善，以人工智能、信息技术为代表的新质生产力加速发展。然而，必须看到，“十四五”时期中国经济发展也遇到较大困难和挑战，其中既有中国经济发展内在转型升级、模式转换等因素的影响，更有世界经济不景气、国际经贸环境恶化等外部因素的冲击。作为一个全面融入世界经济体系、对世界经济产生重大影响、也深受世界经济变化影响的全球第二大经济体，中国的发展不可能不与世界经济息息相关、休戚与共。这种影响和一致性今后不会减少，只会不断增加。

2026年起，中国将进入“十五五”发展时期。这一时期，是党的二十大确立的实现2035目标的重要时期，经济发展如何将在很大程度上决定现代化目标的实现。为此，根据国际国内形势变化和我们面临的艰巨任务，制定好“十五五”发展规划至关重要。然而，正如“十四五”时期中国经济发展受到世界经济巨大影响一样，“十五五”时期的经济发展仍然会受到外部环境的影响。特别是，2008年全球金融危机以后，经济全球化结构逐步解体、世界经济结构矛盾与经贸摩擦不断加剧，全球经济未来发展方向充满不确定，加之百年变局、大国竞争等因素，“十五五”期间世界经济的发展方向与格局走势模糊不清、

充满变数，不会是一个平稳而繁荣的发展时期。当然也应看到，这一时期将是世界经济新结构逐步形成、国际经贸关系走向稳定的时期。在重新构建未来世界经济结构、建立新型国际经贸关系体系的过程中，充满着机遇与挑战。如果能够审时度势、灵活应对，充分发挥自身优势、善用各种机遇与资源，就能在变动的世界经济中趋利避害，为中国经济发展创造最有利的外部环境和国际条件。因此，认真研究“十五五”时期乃至将来世界经济发展趋势和变动规律，具有重要意义。

有鉴于此，本文首先分析“十四五”时期世界经济发展的基本态势，之后分析“十五五”时期世界经济发展的可能走势，在此基础上探讨“十五五”时期世界经济走势对中国经济的主要影响与应对，以期为“十五五”乃至更长时期推进中国经济高质量发展和中国式现代化提供理论参考。

二、“十四五”时期世界经济发展的基本态势

要研究和分析“十五五”时期世界经济发展趋势，首先要对“十四五”时期世界经济和国际经贸发展的趋势和特点有清晰、准确的把握，判断哪些趋势和特点在“十五五”时期会进一步演进、强化，哪些趋势与特点将发生改变。

众所周知，直到现在，整个世界经济的基本结构仍然沿袭着二战后形成的结构框架。二战后逐步形成的世界经济全球化结构，以货币金融、国际贸易、产业转移、全球治理四大领域的国际体系与规则为基础，即以布雷顿森林体系和后布雷顿森林体系为核心的国际货币金融体系，以关贸总协定和世贸组织为中心的多边贸易体系，以比较优势和和国际产业转移为基础的国际分工与产业转移体系，以联合国、国际货币基金组织（IMF）、世界银行、世界贸易组织（WTO）等为核心的国际经济治理与协调机制。这四大领域的秩序与规则，可以看作世界经济结构的“四大支柱”。[1]2008年全球金融危机后，这四大领域的矛盾和问题不断积累，不断暴露，各国间矛盾与纷争不断加剧。于是，秩序和规则受到怀疑，逐渐失灵，四大支柱不稳，世界经济全球化结构也危机四伏。[2]具体而言，以美元为核心的国际货币体系和美元一家独大的局面广受质疑，国际货币体系多元化趋势开始显现，但各国对于未来国际货币体系的发展方向缺乏共识，既得利益国家还在尽力维护这一已经过时的体系，并且采取许多不负责任、自私放任的货币政策，致使国际货币金融危机不断，世界经济受到严重影响。在贸易方面，世界贸易组织多边贸易体系矛盾重重，[3]迫切需要重大改革，但主要经济体对于世界贸易组织改革争议很大，意见尖锐对立，使得世界贸易组

织改革停滞不前，世界贸易组织功能不断消解，不断边缘化。在国际产业转移领域，由于主要发达国家产业空心化日渐严重，贸易和财政赤字不断加剧，产业转移无以为继；与此同时，一些新兴经济体通过接受产业移入和自主创新，不断走向国际产业链中高端，开始主导国际产业转移与国际产业链建设，产业转移的形式与格局不断变化。最后，在国际经济治理方面，2008年全球金融危机后，国际经济治理机构和国际经贸规则制定权力集中于少数发达国家的局面日益受到怀疑，引起许多国家不满。围绕国际经济治理体系改革和民主化的争议不断出现，一些新兴经济体和发展中国家尝试构建自己的国际经济治理机构，建立新的治理体系，形成与原有国际经济治理机构分庭抗礼的局面。

上述趋势大多形成于全球金融危机之后，在“十四五”时期进一步发展、深化。同时，由于这一时期出现了新冠疫情对全球经济的巨大冲击和国际产业链的剧烈动荡，世界经济的结构矛盾进一步激化，大国竞争的格局进一步加强，世界经济与国际经贸领域又出现了诸多新的趋势，世界经济格局加速变化和演进。

（一）全球经济分流不断演进

“十四五”时期前后，世界经济先后经历了美国特朗普第一任期的孤立主义、保护主义和贸易战冲击，拜登政府的拉帮结派、意识形态划界和俄乌冲突对全球化的巨大打击，以及特朗普第二任期的关税战冲击。由于孤立主义、保护主义、逆全球化、国际战略与大国博弈的影响，整个“十四五”时期，世界经济体系分裂趋势不断加速。

一是全球产业链的加速重构与分化。美国等发达经济体不断推进国际产业链的本土化、近岸化、盟友化、去中国化，[4]产业链重构的原则从经济效率转向意识形态与国际战略与国家安全；一些欧洲国家虽然并不存在与中国的大国博弈等因素，但也以“去风险化”的借口与中国脱钩。中国等新兴经济体和发展中大国，则不得不出于维护自身利益与国家安全的原因构建自主产业链，加强与周边国家、发展中国家与全球南方的产业链合作，从而使统一的国际产业链出现了分流趋势。

全球经济分流趋势的第二个表现是全球贸易体系的区域化、碎片化。由于全球主要经济体对世界贸易组织改革严重缺乏共识，加之个别国家的阻碍，以世界贸易组织为核心的多边贸易体系作用日渐衰落，改革困难重重。在多边贸易体系作用日益衰落的情况下，各国各地区纷纷根据自己的需要和利益，建立

起形形色色的双边、诸边、区域、次区域的贸易集团与贸易协定。这些协定与集团所采取的制度安排、经贸规则差异较大。一般而言，以发达经济体为主建立的区域经贸协定倾向于高标准国际经贸规则，诸如“边境后”规则；而发展中和新兴经济体主导建立的自贸协定则具有标准较低、循序渐进、兼顾各国能力、与意识形态脱钩等特点。这种全球多边贸易体系衰落、小集团林立的局面，导致了全球多边贸易体系的区域化、碎片化。

全球经济分流的第三个趋势是全球经济治理体系的破坏与分裂。作为全球经济治理体系的核心，世界贸易组织多边贸易体系困难重重，日渐式微；全球性金融组织（国际货币基金组织、世界银行）被少数国家操控，权力过于集中；全球化治理平台（G20、APEC等）也呈现出争议加大、作用降低、被边缘化等趋势，而原有的一些区域和集团性治理机构（如G7）则重新活跃，日渐强势。与此同时，广大发展中和新兴经济体为了维护自身利益，也积极建立一些代表发展中国家利益的经济组织与合作平台，如金砖国家组织、上海合作组织等国际组织，亚洲基础设施投资银行、新开发银行等金融机构。中国2013年提出的共建“一带一路”倡议以及各种区域、次区域经济合作平台也吸引越来越多国家加入。为抗衡共建“一带一路”等合作平台的影响，美欧等发达经济体也在构建意识形态色彩强烈、具有明显排他性的合作机制，如印太经济框架、民主峰会等平台。这些分别代表不同发展水平与不同意识形态国家利益的区域性机制与平台，已经并将继续使统一的世界经济体系和全球经济治理走向分裂，出现两个“平行体系”或“准平行体系”并存的局面。[5]

（二）国际经贸规则加速变化

作为国际经济活动的主要依托，国际经贸规则（贸易与投资规则）在很大程度上决定着世界经济运行方式、经济效率和发展方向。整个“十四五”时期，随着世界经济结构矛盾激化和孤立主义、保护主义、重商主义抬头，国际经贸规则也发生了很大变化。

一是贸易投资规则的区域化、集团化。[6]与前述全球经济分流趋势相吻合，以世界贸易组织多边贸易体制为核心的国际经贸统一规则逐渐边缘化，各区域贸易小集团纷纷根据自身需要制定自己的贸易与投资规则。这些规则，有的远远超出了多数世界贸易组织成员国的接受能力，成为少数国家的规则；有的则完全与世界贸易组织规则相抵触，违反了世界贸易组织的原则。因此，当今世界上存在多种贸易与投资规则，这些规则各自为政、差异较大、互不适用，从

而导致国际经贸规则碎片化，严重影响了全球贸易体系的规模经济，抑制了贸易投资发展动力，阻碍了世界经济发展。

第二个比较清晰的趋势是国际经贸规则日益走向高标准、严监管，“边境后”规则日益普遍，成为未来国际经贸规则发展的大趋势。以《美墨加协定》

（USMCA）、《欧盟—日本经济伙伴关系协定》（EPA）、欧盟与加拿大签订的

《全面经济贸易协定》（CETA）以及《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）为代表的高标准自由贸易协定，对市场准入、负面清单、技术性壁垒、服务贸易国内规制、投资措施等都有日益严格的要求。同时，经贸规则覆盖范围日益广泛，将环境保护、劳工标准、数字贸易、竞争中性、知识产权、宏观政策、国有企业等等都纳入国际经贸协定范围。譬如，作为发展中国家贸易投资协定代表的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）包含20章内容，最终要求成员国实现90%商品的零关税；而代表当今高标准国际经贸协定的CPTPP，包括30章内容，最终要求成员国实现99%商品的零关税。这些高水平开放和对国内体制的要求，对于发展中经济体是一个很大的挑战。

国际经贸规则方面第三个比较重要的问题是世界贸易组织的作用日益下降，逐步被边缘化，改革困难重重。目前来看，由于主要经济体对于世界贸易组织改革分歧过大，争吵不断，难于达成一致，世界贸易组织的三大主要功能

（设定规则、组织谈判、争端解决）均濒临瘫痪。比如，多哈回合谈判历经多年，未取得显著进展，无果而终；而作为世界贸易组织最重要功能之一的争端解决机制，也由于美国的阻挠而停摆，上诉机构法官人数归零，完全无法运作。

（三）中美经贸博弈和竞争加剧

美国出于维护其世界霸权的目的，对于中国崛起竭力限制、打压。特别是2008年全球金融危机之后，中国在全球经济格局中地位日渐重要，实力日益增强，中国不仅经济规模稳居世界第二，而且经济结构不断改善，在高科技和新兴产业领域实力增强，威胁到美国的科技产业霸权。2013年，中国提出共建“一带一路”倡议，受到许多国家的响应与支持，建立国际经济新秩序的主张赢得广泛赞誉。在这一背景下，从发生2008年美国金融危机之后的奥巴马政府开始，美国历届政府都奉行遏制和打压中国的政策。

奥巴马政府执政时期，美国通过制度化的构建联盟和设定新规则排挤、孤立中国，奥巴马提出“重返亚太战略”、通过构建排斥中国的跨太平洋伙伴关系协定（TPP）、跨大西洋贸易与投资伙伴协定（TTIP）、服务贸易协定（TiSA）

等孤立中国，试图维持美国的世界经济霸权地位，继续由美国主导21世纪的国际经贸规则。特朗普第一任期，采取孤立主义和美国优先政策，退出TPP等经贸协定、发动对中国的贸易战，以各个击破的方式建立对美国有利的经贸关系。拜登政府执政以后，重又恢复民主党政府以意识形态划界、拉帮结派围堵中国的政策。经过拜登政府几年经营，全球经济又不断发生新变化，一些新态势已经形成：美、欧、日等西方主要国家经济上围堵和孤立中国的阵营基本形成，经济日益与国际战略和意识形态相关；西方主要经济体就世界经济结构和国际经贸规则达成一致，从特朗普的“孤立主义”走向“半球化”，从“退群”走向建立“新群”，从脱钩断链走向建设“新链”，如果世界贸易组织改革不成，甚至不惜弃世界贸易组织另搞一套。

以上，我们从三个大方面勾画了从2008年国际金融危机直到整个“十四五”时期世界经济和国际经贸发展变化的态势。实际上，“十五五”时期世界经济发展与走势，就是在这些态势下的进一步演进，很多是这些趋势的直接深化与发展。

三、“十五五”时期世界经济发展的可能走势

如前所述，“十五五”时期世界经济形势的发展，肯定离不开过去若干年世界经济发展趋势的演进，更离不开“十五五”时期世界政治经济形势的基本格局与发展态势。我们认为，决定“十五五”时期乃至未来若干年世界经济发展走向的，有两方面的基本因素：一是世界经济与国际经贸旧结构解体、新结构重构时期的矛盾与互动，以及百年变局、大国竞争的持续发展与演进；二是世界经济走向全球化的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获得最大福利的驱动。

就前一方面而言，“十五五”时期世界经济旧结构解体、新结构形成会加速演进，大国竞争会进一步激化。“十四五”时期运行世界经济发展演进的诸多因素，在“十五五”时期都依然存在，诸如全球化解体、南北矛盾加剧、高科技和新产业加快发展带来的产业变革和科技竞争等等。同时，“十五五”时期还有一个特殊因素，即美国特朗普政府政策的进一步冲击。2025年是特朗普执政的第一年，特朗普任期的后三年均处在“十五五”时期。2025年特朗普执政后开展的一系列行动，完全超出了既往经济博弈与竞争的框架，其完全不顾规则、不讲信用、不分敌我、四面出击、极限施压、蛮横霸道的行事方式带来

了特朗普大冲击。特朗普曾多次扬言要退出世界贸易组织，退出国际货币基金组织和世界银行，假如这些威胁付诸行动，将彻底打碎二战后形成的世界经济结构，使全球经济陷于无序混乱之中。这种特朗普冲击带来的混乱局面，使构建新的世界经济结构进程变得更为复杂、更为困难。这决定了“十五五”时期，世界经济结构和国际经贸规则仍将处于碎片化和大变动过程之中，不大可能完成整个世界经济结构新体系和国际经贸新规则的建设。而整个世界经济增长必将受到这种动荡的影响，处于波动的低增长之中。

至于中美大国博弈与竞争，“十五五”期间不会有明确的结果，肯定是处于进一步发展之中。中国的经济实力与综合国力随着经济发展必将进一步增强，在科技与战略新兴产业上仍不断取得进步，但“十五五”期间美国总体上仍将是全球第一大经济体，科技、军事、高技术产业等仍将具有一定优势。这样，两大经济体之间围绕全球经济发展方向、国际秩序与经贸规则等的博弈仍将进一步展开。特别应该强调的是，“十五五”期间，随着全球化解体与无序竞争对各国经济发展与人民福祉所产生的影响日渐显著，中国所提出的构建人类命运共同体、包容性发展等理念会得到更多国家的认同，具有更大的影响力。而特朗普为维护美国霸权地位所采取的孤立主义、损人利己、霸凌强权政策也会一直存在，中美之间的博弈会以时而平稳、时而激烈的状态发展。

当然，也应当看到，影响“十五五”时期世界经济格局和走向的还有另一方面因素，即世界经济向全球化发展本身的客观规律，资本等生产要素超越国界、优化配置，牟取最大利益、获得最高效率的带动，以及世界人民追求经济发展获取最大福利的驱动。马克思主义认为，物质决定意识，生产力决定生产关系。世界经济秩序、国际经贸规则等是全球经济发展中国与国之间、人与人之间的相处方式与利益关系，仍属于生产关系范畴。因此，一种生产关系如果显著阻碍经济发展，则很难长期存在；如果有利于生产力和经济发展，就将成为最终的理性选择。

在世界经济与国际经贸方面，我们认为，经济全球化与国际分工能发挥各国的比较优势，是符合经济学基本原理的，有利于创造物质财富和提高福利水平；世界经济走向全球化，是由技术与经济发展决定的自然的物质过程；经济全球化的最大支持者和受益者是资本，在更大范围内谋取更高利润是资本的本性，短期内资本会顾及政客的意志，长期看，肯定是资本决定政府的意志；伴随经济全球化而形成的制度、文化、语言、生活方式以及意识形态的全球化成

为全球化的社会与人文基础，与经济全球化互相促进，相得益彰。

基于以上两方面因素的共同作用，我们认为，“十五五”时期世界经济格局与发展走势会呈现出如下一些特征：

（一）世界经济发展将处于一个不稳定的低增长时期

最近，国际货币基金组织（IMF）、经济合作与发展组织（OECD）等机构都对今明两年的全球经济增长作出较为悲观的预期。国际货币基金组织2025年4月发布的《世界经济展望》报告指出，贸易紧张局势的迅速升级和极高的政策不确定性预计对全球经济活动产生重大影响。该报告将2025年、2026年全球经济增长预期，从年初的3.3%分别下调至2.8%和3.0%；将2025年美国增长预期从2.7%下调至1.8%，中国从4.6%下调至4.0%，欧元区从1.0%下调至0.8%，新兴市场和发展中经济体从4.2%下调至3.7%（见表1）。[7]

“十五五”时期全球经济增长不稳定的原因在于，自从2008年全球金融危机后，支撑全球经济增长的世界经济结构逐步解体以后，新的稳定结构并未建立起来。特别是从特朗普第一任期以及拜登政府执政期间开始，出于大国竞争、意识形态争坳等原因，逆全球化政策甚嚣尘上，国际经贸秩序陷入严重混乱，国际产业链受到极大破坏。不仅新的国际产业链建立非常缓慢，原有产业链也不断收缩，以本土化、近岸化、盟友化为口号的国际产业链重构违反了比较优势原则和效率原则。在这种情况下，以国际产业链为载体的国际直接投资不可能处于大发展的繁荣时代，而以产业链贸易、产业内贸易和产品内分工与贸易等为载体的国际贸易也必将陷入萎靡停滞的状态。作为全球经济发展最终结果的经济增长，因此也不可能很高。

当然，全球经济增长的低迷并不意味着各区域和各主要经济体增长完全同步。一般说来，美、欧、日等主要发达经济体经济增长状态更差，而发展中和新兴经济体经济增长更有优势。在发达经济体内部，美国的经济增长较为不稳定、不明确，这取决于特朗普第二任期掀起的全球贸易战、关税战成效如何。如果关税谈判能够在较短时间内取得明显进展，美国与大多数贸易伙伴达成较有利于美国的经贸协议，则对于美国的经济增长更为有利；如果短期内达不成协议，陷入相互报复和恶性循环，美国经济增长将大受其害。欧盟和日本的经济低速增长特征则更为明确：日本受老龄化等因素拖累的经济低迷和产业竞争力下降，在“十五五”时期不会有大的改善；欧盟则由于在数字经济、信息技术等战略新兴产业的弱势，以及经济结构问题、外部环境的不确定性（俄乌冲

突），也不会有太好的经济实绩。至于全球南方国家，总体上前景更为光明，但内部差异也非常显著。以东盟、印度等为代表的亚洲新兴经济体，“十五五”时期具有较好的经济增长潜力；中东各国、海湾国家、非洲部分国家也会分享中国“一带一路”建设、“走出去”等国际战略的带动效应，有利于其经济增长。但亚非拉大多数国家仍处在世界经济边缘，仍需为未来的经济增长和起飞积蓄力量、创造条件。

（二）全球经济秩序重构将处于重要的博弈、互动与形成期

世界经济结构和国际经济秩序的动荡已经持续很长时间，即使从2008年全球金融危机算起也有十数年。全球大多数国家都期待有一个统一、明确、可预期的国际经济秩序与环境，但全球经济秩序的重构进程不以人的意志为转移。19世纪末以来，经济国际化才真正获得发展，英国和英镑在此后的国际经济活动中发挥着较大作用，但此时的国际经济联系仍然是松散的、随机的。一战到二战的二十多年时间，世界经济秩序也处于不断动荡之中，直到二战后才真正形成了统一的世界经济体系。这种统一体系的形成是有着诸多外部条件的。如今，虽然21世纪人类对于世界经济体系与国际经济秩序重要性的认识远远超过当年，经济全球化的物质技术基础也远超当年，但形成全球统一经济体系与国际经济秩序的条件则未必如此。二战后美国经济的一家独大、美元体系的独霸地位、政治战略格局的泾渭分明，都有利于形成以美国为中心的经济体系。以前苏联为首的社会主义阵营虽然政治军事上具有较强影响力，但经济实力远逊与西方。20世纪80年代，原计划经济国家的市场化改革，加入全球经济体系，使美国主导的世界经济体系更进一步壮大。

然而，21世纪的国际格局和战略环境与二战后截然不同。一方面是美国主导的全球化结构矛盾不断加剧，带来金融与经济危机频发，无论国际上不同国家之间还是一国内部，贫富分化、经济矛盾、社会撕裂不断加剧，使这一结构越来越不具有适用性。另一方面，随着中国等新兴经济体的崛起，美国在经济与技术上的领先优势日渐消失，美国的自利政策使其国际信誉日渐消失，但其他国家又没有完全超越美国的技术与经济实力，也尚未形成一种获得世界各国普遍认同的经济全球化理念与思路，各国之间的博弈与互动不断变化。在这种情况下，很难出现一个统一的、稳定的全球经济体系与国际经济秩序，世界经济仍然在不断变动之中。

不过，也应当看到，经过十多年的动荡，特别是特朗普政府的极端主义冲

击，世界大多数国家都认识到，稳定和统一的世界经济体系与国际经济秩序至关重要，中国、东盟等国家和国际组织主张的建立国际经济新秩序、世界各国共同发展、共享经济发展权利等理念日益受到国际社会的关注与认可。RCEP作为由发达经济体和发展中经济体共同构成的、当今最大的国际经贸协定，其理念与影响越来越大。这些变化表明，世界经济体系与国际经济秩序已经打破了美国等西方国家的控制，由碎片化逐渐走向二元化、一体化，这一方向是确定无疑的。

（三）高标准经贸规则和公平贸易将成为全球贸易规则发展的重要方向

“十四五”时期是全球经贸规则剧烈动荡的博弈期。“十五五”时期则是动荡逐渐平息、规则逐渐清晰的成熟期，国际经贸秩序的变革方向将趋于清晰，符合新时代要求的高标准国际经贸规则成为贸易投资领域的基本规则，公平贸易成为全球贸易规则发展的方向。

随着全球贸易投资结构从货物贸易为主向货物贸易与服务贸易并重，知识产权在产业发展与贸易中的作用日益加强，对环境保护、绿色发展和劳工权益的日益关注，负面清单制度在货物贸易、服务贸易与投资领域全面推广，国际经贸规则发展大方向会逐步清晰起来，从“边境上”规则向“边境后”规则转变日益明确，广泛涉及到环境保护、劳工标准、竞争中性、性别平等、反腐败、宏观政策、国有企业等国内制度与规则。这种转变，既通过发达经济体主导的高标准国际经贸规则得以实现，也通过发展中经济体参与的国际经贸协定水平不断提高、标准日益严格而实现。譬如，中国所参与的当今世界最大的国际经贸协定RCEP就是一个高标准的国际经贸协定，而且随着其规则的不断完善，标准还在提高。再如，中国—东盟自由贸易协定再次升级版已经实现，其达到的水平远超过去，从而使高标准国际经贸规则更加普遍。

“十五五”期间，国际经贸秩序与规则的演变还涉及到“公平贸易”问题。近年来，美国常常以“公平贸易”之名行贸易保护之实，欧盟也常常以不公平贸易的理由采取贸易救济措施。从历史上看，当一国在国际贸易中具有比较强的竞争力时，往往强调自由贸易，而当处于弱势时，则强调公平贸易。然而，也应当看到，目前公平贸易所强调的不得以倾销、补贴等等方式获取贸易利益，确保生产者被公平对待、提升生产者和社群的生活幸福度，以及促进环境保护等与当前国际经贸规则发展的方向是大致吻合的，公平贸易这一概念已经被国际社会所接受，[8]也成为美国贸易政策的长期选择。[9]

（四）中国等全球南方经济对世界经济的影响力将不断扩大

近年来，在全球经济增长乏力、乌克兰危机持续胶着和大国地缘竞争加剧的背景下，“全球南方”全方位崛起进程加速。[10]“十五五”时期，中国等全球南方的经济将进一步发展，在世界经济体系中将占有更大份额，其对世界经济的影响力也将日益加大。

“十四五”时期，中国经济经历了疫情冲击、疫情后经济恢复、结构转型以及外部环境恶化等重大挑战，但中国经济仍然取得了较好的成就，在全球主要经济体中名列前茅。据世界银行统计数据，2024年，中国经济总量占世界16.8%，在全球新增GDP中占比超过30%。全球南方主要经济体，如印度、巴西、东盟各国、中东海湾地区各国等也取得了经济较快发展的成就。2025年，印度的经济总量将超过日本成为全球第四大经济体，扩容后的整个金砖十国，在世界经济中所占的比重按照购买力评价计算已经超过西方七国，分别为35%和30%。“十五五”时期，中国经济依然会克服各种挑战，取得较好的成绩。按“十五五”期间经济增长平均4.5%左右的水平计算，2030年，中国占世界GDP的比重将超过20%。

中国等全球南方对于世界经济的影响力，不仅体现在经济总量上，更体现在国际产业链、对外投资与产能转移、制度、道路与规则对全球的影响上。中国具有全世界最完整的产业链、最发达的制造业，“十五五”时期这一特征不会削弱，会进一步增强。随着“十五五”时期中国在科技创新、新兴产业等领域取得更大进展，核心技术更加自主，中国的产业链优势会更加明显。印度、越南等国家，现代制造业的发展也进步明显，产业不断成熟、完善。随着中国企业出海和国际产能合作不断发展，中国的经济与产业上对其他国家，特别是发展中国家的影响会不断增强，通过直接投资和产业转移，帮助这些国家实现工业化，取得互利双赢的效果，有关国家之间的经济关系也会更加密切。“十五五”期间，金砖合作机制的不断扩大、深化，上海合作组织经贸合作的不断加深，中国与东盟、海湾、非洲、拉美国家的经贸合作稳定发展，都成为不可改变的大趋势。此外，中国经济发展的成功，中国在制度选择、发展道路上的独有经验，中国对于世界经济秩序与国际经贸规则的主张，也会深深地影响到南方国家，从而开辟出一条不同于西方现代化的后发国家现代化道路。

四、“十五五”时期世界经济走势对中国的影响与应对

以上，我们从世界经济增长低迷、全球经济秩序重构、国际经贸规则重塑、

全球南方经济影响加大等四个方面，勾画了“十五五”时期世界经济发展的可能走势。这些发展态势和方向，当然也会深刻影响到中国的利益与中国的发展。如何准确把握未来世界经济与国际经贸发展大趋势，认识其对中国经济发展的影响，积极迎接这些大趋势的挑战与机遇，是我们必须认真思考的重要现实问题。

（一）对内大力提振消费、对外推动出口多元，应对世界经济增长低迷的不利影响

“十五五”时期世界经济增长总体低迷的形势，对中国经济发展具有重大影响。众所周知，出口一直是中国经济增长的重要支撑之一，出口在总需求三驾马车中具有不容忽视的地位。近年来，随着中国经济转型、传统外延式粗放发展模式日益式微、房地产等传统产业进入下滑阶段，中国经济增长面临的挑战日益严峻。加之过去十几年地方财政加杠杆以投资带动增长的模式不可持续，而消费也由于种种原因起色不大，中国经济增长更加艰难。在这种情况下，对外投资与出口是中国经济增长不可或缺的依靠。然而，未来几年，世界经济增长低迷，国际市场容量有限，竞争将更加激烈。加之美国特朗普政府的政策，欧盟等经济体对于中国的出口持续扩张与逆差增长也十分不安，这使得中国继续扩大出口规模，特别是扩大对传统欧美市场的出口规模变得十分困难，进而与投资、消费的低迷叠加，进一步影响宏观经济大局。

对于全球经济增长乏力、国际市场竞争激化带来的影响，实际上中国早有预期，也进行了一些相应的政策调整。“十五五”期间，这种政策调整应进一步加强、加快，以抵消环境变化的冲击。平心而论，“十五五”期间世界经济低迷与特朗普贸易战冲击，对中国经济发展既是严重挑战，也是机遇。它使我们不得不采取坚决措施，加快中国经济转型升级的步伐，积极扩大消费、培养国内市场，形成以内需消费主导的经济发展模式。这种转型实际上早已开始，[11]但进展较慢，因为任何重大调整、改革或转型，都是在重大挑战与危机下才能真正实现的。如今冲击加剧、挑战倍增，必须加快从投资、出口主导向内需消费主导的转变。此其一。

其二，为了实现经济发展模式向消费主导的转变，必须下大力气改变居民收入份额占比过低、收入差距过大、社会保障不足、消费者后顾之忧较大的状况。为此，必须从基础制度设计上为提高居民收入和提振消费奠定基础，而不是就事论事、头痛医头地刺激消费。以国民收入三次分配来看，一次分配强调

向劳动者倾斜，提高劳动者单位劳动时间的工资和“五险一金”等福利保障；二次分配则从过分重投资向大幅增加社会保障基础设施支出转变，在教育、医疗、养老等公共服务方面加大支出，减少消费者后顾之忧，为消费者敢消费、愿消费创造条件；与此同时，应大力提倡三次分配，鼓励高收入者通过慈善、捐赠、扶贫等形式为收入分配的均衡作贡献。