人民法院积极推进诉源治理赋能基层社会治理现代化的调查报告

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视纠纷源头化解和基层社会治理工作，习近平总书记作出了“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量”“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”“基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作”等一系列重要论断。

积极推进诉源治理工作，是从源头上减少诉讼增量、赋能基层社会治理现代化的题中应有之义。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》提出“完善‘诉源治理’机制，坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”，将诉源治理工作明确为一项重要改革任务，要求人民法院作为推进基层社会治理的重要参与主体，应在诉源治理链条中发挥关键作用。

一、人民法院推进诉源治理的重要意义

（一）诉源治理的基本内涵

东汉许慎《说文解字》指出，“诉，告也。”《玉篇》也指出，“讼也，告诉冤枉也。”《史记·龟策列传》说，“王有德义，故来告诉。”由此看来，诉源治理中“诉”字的本义是告诉、控告。近现代法律意义上的“诉讼”“上诉”，都取此意。以此推开，“诉源治理”从字面理解，就是“对诉讼的源头治理”，意即控制、减少诉讼量。

至于“诉源治理”的概念，鲜有具体详细规范的解析，笔者经搜索，四川省成都市中级人民法院院长郭彦在撰写的《内外并举全面深入推进诉源治理》中，将其定义为：“诉源治理”是指社会个体及各种机构对纠纷预防化解所采取的各项措施、方式和方法，使潜在纠纷和已出现纠纷的相关利益和冲突得以调和，进而减少诉讼性纠纷，并且采取联合行动所持续的过程。

笔者认为，“诉源治理”侧重于诉讼的源头治理，旨在党委、法院等相关机构通过加强矛盾纠纷源头预防、前端化解、关口把控，以实现从源头上减少诉讼增量的目的。

诉源治理意在治本，对于人民法院来说，既要通过优化审判资源以妥善审理案件，又要主动融入党委工作，推动诉源治理各项工作有序开展。主要应包含四个层次的内容：一是深化社会基层治理层次，依靠党委政府，调动基层组织和群众力量，推进基层善治，避免和减少纠纷发生；二是及时调和矛盾纠纷层次，构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷在前端（诉源）有效解决、过滤；三是减少纠纷进入诉讼层次，通过完善诉非衔接程序，引导适宜通过非诉方式解决的纠纷在诉前向诉外分流；四是诉讼解纷层次，构建一个梯度性案源治理机制，优质高效的化解已成诉纠纷，有效减少诉内“衍生案件”。

（二）推进诉源治理的必要性

1、从社会治理大局角度看。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出推进多层次多领域依法治理。党的十九大报告进一步明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，要求加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。“诉源治理”是推进治理体系和治理能力现代化语境下对“枫桥经验”的坚持和传承，是基层社会治理的创新和发展。只有扎实推进诉源治理工作，积极将司法触角延伸到社区、到农村、到基层，大力开展矛盾纠纷排查，借助多元力量化解纠纷于诉前，深化依法治理，使纠纷止于未发、止于萌芽，才能有效避免和减少矛盾的发生，才能有效提升基层社会治理的成效。

2、从法院自身需求角度看。随着经济社会的快速发展，当下矛盾纠纷处于高发期，并呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。人民群众对公平正义的期待十分迫切，越来越多的民众选择诉讼方式解决纠纷，这就使法院受理的案件数量急剧增加，案件类型不断增多，“诉讼爆炸”现象越来越明显，案多人少、案多人弱的矛盾越来越突出，法院承担着较大的办案压力。近年来，尽管法院作了很多有益探索，但仍无法从根本上扭转纠纷大量涌入诉讼的严峻态势，而案件数量长期高位运行，会制约办案质效的提升，许多纠纷得不到实质性化解。这种现象反映出了人民群众日益增长的司法需求与司法供给相对不足间的矛盾，因此，只有推进诉源治理工作，切实发挥多元化解纠纷机制的最大作用，推动从源头上减少诉讼增量，法院才能彻底解决人案矛盾，才能集中精力提升案件审判质效，从而努力实现公平正义的目标。

3、从法院职能角度看。人民法院是化解社会纠纷和保障公民权利的国家机关，是维护社会公平正义的最后一道防线。诉讼解决是当今社会化解纠纷最权威的方式，但相比诉讼，调解、和解等非诉纠纷解决方式更加柔性，更容易修复矛盾让当事人接受，可以对化纠纷与诉前起到关键作用。从专业化角度来讲，法院作为专门化解纠纷的审判机关，既具备处理纠纷的成熟经验，也有法律专业上的优势，可以通过作出正确有效的裁判为调解、和解处理纠纷树立标准，也可以通过对非诉讼解纷人员进行培训提高其化解矛盾的技能，还可以通过法治宣传等方式提高群众法律意识，抑制矛盾纠纷萌动。因此，法院在诉非协同互补、构建诉源治理大格局中，有着不可替代的关键作用。

二、莒南县人民法院推进诉源治理的实践样本

2022年以来，山东省莒南县人民法院坚持以点带面、多元联动，积极实施“六个一”工程（即建立一套班子、配强一支队伍、打造一个平台、树立一个标杆、完善一套制度、实现一个目标），努力构建矛盾纠纷梯次化解新模式，有效提升了基层治理实效。该院的主要做法是：

（一）依托党委政府，融入治理大局。主动融入党委领导的社会治理体系，及时向县委、政法委汇报，邀请县人大、县政协视察工作开展情况，加强与县司法局、农商行、民政局、乡镇党委政府等部门的对接联动，搭建诉源调解、诉前调解网络。县委政法委专门组织召开了诉源治理工作协调会，要求各有关部门上下配合、内外联动，精准化解矛盾，形成工作合力，保障了诉源治理工作顺利开展。

（二）下沉治理重心，推进源头解纷。自今年4月份以来，选择在辖区大店人民法庭进行试点，从法庭辖区37名农商行农金员中选出10名作为特邀调解员，并设立了相应的便民诉讼服务点。因农金员遍及群众生产生活的各个领域，调解方式灵活，程序简单，没有时间、地点和管辖的限制，做工作情理交融、法德结合、情真意切、和风细雨、循循善诱、方便利民。法庭积极发挥农金员、信息员、导诉员、调解员、宣传员“五员”作用，为群众提供菜单式、集约式、一站式解纷服务。近期，法庭辖区大店镇党委、筵宾镇党委先后组织召开诉源治理下沉网格推进会议，依托全县综治三级网格机构以及牛羊市场、红色教育基地、蔬菜大棚基地等行业组织，建立调解室，积极构建以党委政府为主导、法庭为龙头、服务点（调解室）为枢纽，网格员、农金员、调解员为支撑，对辖区村居全覆盖的“大调解”网络，有力推动了诉源治理工作走深走实。

（三）实施双轮驱动，扩大治理实效。优化诉调对接流程，法院立案庭与县司法局实现“总对总”对接，在预立案前将案件全部导入司法局“非诉在线”调解系统，由司法局分流到各镇街调解组织1个月内进行“诉源调解”；对回流案件立诉前调字号，再按类别分流到住建、民政、工会、律师等行业组织和社区农金员，进行“诉前调解”。对两次调解达成的协议，法院根据需要通过在线推送方式，当即进行网上电子司法确认，增强纠纷化解的针对性、实效性。

（四）注重科技赋能，打破时空限制。坚持向信息化要效率，借助县司法局“非诉在线”、农商行网络系统，在人民法庭、镇街司法所、便民诉讼服务点安装诉源治理智能终端。该智能终端只需给当事人手机发送短信链接，当事人点开链接即可一键进入视频调解，打破了传统调解工作的时空限制。同时，该视频连线具有录像存储功能并自动上传“云端”，为调解工作“全程留痕”提供了依据，实现了诉前调解现场与远程、线上与线下、实体与网络立体衔接，使法官、调解人员、当事人之间的交流更加便捷高效，打通了调解员与人民群众进行沟通交流的“最后一公里”。

（五）聚焦发展大局，助推深度治理。把诉源治理与服务全县高质量发展紧密结合，工作重心前移，向引导和疏导端用力，通过非诉讼方式及时化解影响发展的工作难题。如在十字路人民法庭诉前调解拆迁案、板泉人民法庭处置千户村民土地流转案、行政庭快速调处行政协议纠纷案，以及该县近期发生的房地产案中，实行关口前移、源头施策，结合法律法规，就矛盾引导、信访化解处理思路提出针对性意见，为县委决策实施提供了有力保障。县委主要领导同志给予多次批示肯定。市县人大、政协先后到该院视察调研，并对该做法给予充分肯定。

2022年1至9月，该院共新收案件9139件，同比下降7.1%，审执结8725件，结案率90.62%，一审服判息诉率90.99%，两项指标均居全市法院第一位；共向诉前调解组织分流案件4793件，分流率82.9%，调解结案2376件，调解成功率53.9%。其中大店法庭分流案件309件，调解成功135件，收案同比下降34.9%，辖区大店镇、筵宾镇“万人成讼率”同比下降幅度分别为30.7%、37.2%。目前，该院已将大店法庭试点经验在全院推广，实现了从点线突破到“全面开花”、从平台搭建向实质解纷、从单打独斗向多元联动、从纠纷“解决的了”向“解决的好”转变，推动形成了党委领导下的内外联动、上下协同、有序衔接的多元纠纷解决格局。