新形势下地方招商引资的挑战与应对

2024年4月23日，习近平总书记在新时代推动西部大开发座谈会上指出：“坚持以大开放促进大开发，提高西部地区对内对外开放水平。”地方招商引资是改革开放以来兴起的新事物。在对外开放之初，国内市场机制尚未确立，没有资本积累，国家划定一些特定区域，设立开发区，进行市场机制先行先试，吸引外商投资。这既是国家的、也是先行开放地区的招商引资。40多年来，中国经济由计划体制转向市场体制、由封闭走向开放，自东南沿海向内地发展、由粗放增长向集约增长转变，是在国际环境几经变迁和国家战略数次调整的过程中不断增长和发展的。地方招商引资的目标、模式和成效也因之发生变化。在新任务、新形势下，地方经济发展和招商引资工作亦面临一些新挑战。

地方多元发展目标下招商引资工作难度提高

地方招商引资为的是服务于地区经济发展。改革开放的前40年，国家和地方的首要目标是促增长。因此，地方招商引资的目标单一清晰，任务明确。在党的十九大报告中明确提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。此后，在增长、创新、环保、民生等地方发展的多元化目标下，地方招商引资的任务趋于模糊化。

改革开放以来，中国通过对内推进改革、对外加大开放推动经济增长与发展。迄今为止，大致经历了5个阶段的发展。第一阶段（1978年—1992年）的战略目标是通过增量改革解放生产力，通过对外开放开展加工贸易，实现出口创汇。第二阶段（1992年-2002年）通过整体推进改革和全面对外开放，初步建立社会主义市场经济，推进工业化。第三阶段（2003年-2012年）的目标是对重工业化为龙头的经济高速增长导致产业结构失衡、地区发展不平衡、资源环境破坏严重等结构性问题进行调整。为此，国家相继推出西部大开发（2000年）、振兴东北老工业基地（2003年）、促进中部地区崛起（2004年）等重大战略决策。2005年“十一五”规划强调经济增长方式由粗放型向集约型转变。但之后为应对全球金融危机，一直维持高投资拉动的经济增长。第四阶段（2013年-2017年）经济增长方式向需求拉动和创新驱动转型。第五阶段（2017年至今）中国经济转入新常态，增速放缓。改革开放的前四个阶段，地方经济的主要任务比较单一，就是促增长。地方招商引资的目标清晰，任务明确。

经济增速下降后，改革和增长过程中积累的产能过剩、生产安全、环境污染、土地财政、腐败、贫困、地区差距和收入差距等经济社会问题时有爆发，表明中国经济必须转变发展方式、优化经济结构，推动可持续发展。2017年，党的十九大报告指出中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2022年，党的二十大报告明确指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。高质量发展主题下的新时期任务是，“把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增强国内大循环内生动力和可靠性，提升国际循环质量和水平，加快建设现代化经济体系，着力提高全要素生产率，着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长”。2024年国务院政府工作报告提出了大力推进现代化产业体系建设，加快发展新质生产力；着力扩大国内需求，推动经济实现良性循环等政府重点工作内容。显然，扩大内需、深化供给侧结构性改革、提升新质生产力等任务，不像数量增长那样可以落实到具体的可量化指标。比如供给侧结构性改革，提出了改革大方向和五大任务框架——去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，并没有给地方设定具体任务和明确指标。地方政府需要根据本地区实际情况拟定目标，制订行动方案。由于没有量化考核指标，不易制订详细且可逐层分解的方案和任务。在没有确定性任务和具体指标的情况下，地方招商引资工作的难度大大提高。在过去，引进资本和项目就可以了，现在既要考察项目的经济效益，又要照顾到供给侧结构性改革的大方向，还要注重环保、创新、民生等综合效应。

新型央地关系下地方招商引资的动力不足

政治激励的机制取决于中央和地方的治理关系。过去在“行政发包制”央地治理模式下，完成上级下达的具体经济指标形成了有效的政治激励。在党的十八大以来逐渐形成的新型央地治理关系下，某些情况下行为合规性与结果有效性之间存在冲突，导致一些地方在招商引资方面动力减弱。

改革开放后，中央对地方逐步放权，减少部委“条条”系统对地方的约束，与地方之间形成以地区为“块”的分权体制。在政治之外的领域，中央对地方的管理从全面控制转向引导性“分包”委托，形成“行政发包制”央地治理模式。这一模式下，中央或上级政府不对下级进行过程监督，只设定达标激励。因此地方政府拥有更多自主权，对辖区事务拥有“无限责任”，对应“无限权力”，在政治激励驱动下努力完成上级下达的指标。在数量增长时期，中央对地方实行以GDP为核心的绩效考核体系。由于招商引资是创造地方就业和产值，快速促进地方经济增长的重要渠道，且其本身也是地方官员绩效考核指标，所以各级地方政府在招商引资方面有很强的政治激励，将招商引资视为其经济工作的头等大事。

发包式央地治理关系虽然有效地激励了地方政府促进经济增长，由于缺少过程监督和信息不对称，也造成了污染、安全、贪腐等一系列问题，不利于经济可持续发展。党的十八大之后，中央对央地治理进行了改革。其一，弱化对地方GDP的评价考核，强化对结构调整、民生、节能、环保、公共服务等内容的考核，中央不再向地方下达具体的数字化任务指标，而是给出结构调整等高质量发展的总体方向和一些关键任务。其二，中央对地方实行精细化监督，通过各类上级检查实施过程导向的督查验收，对地方完成任务的全过程进行常态化定性考核，并根据综合评价实施激励或问责。其三，被通报表扬或问责的声誉机制对地方官员形成激励或约束。央地治理关系变革，一方面，有利于激励地方政府将国家重大任务与地域性目标融合，督促地方政府重视过程的合法性、程序的正义性，遏制地方政府与企业合谋、牺牲地方可持续发展条件的招商引资行为，因而有利于推动地方实施高质量发展战略和措施。另一方面，在全过程、精细化督查制度下，个别地方官员为了规避被问责的风险，可能会选择不作为，尤其是在对项目性质或实施效果不了解、或项目效果导致多元目标发生冲突等情况下。近年来，在市场机制不够完善、产业基础不强，以往较多依靠降低环境标准、安全标准、政企合谋等恶性竞争手段推进招商引资的地区，出现了地方政府懒政、怠政、形式主义和官僚主义等现象，招商引资制度创新的勇气和动力不足。

发达国家吸引高端制造业回流加大了地方利用外资的难度