关于栾川县以老君山景区为试点探索专属网格治理模式的调研报告

网格化是提升基层精细化治理、精准化服务水平的有效路径，也是实现基层治理体系和治理能力现代化的重要抓手。相较于以村民小组、住宅小区为基础划分的村（社区）网格，在产业园区、商务楼宇、商圈市场、公园景区、交通枢纽等区域设置的专属网格，因其服务管理对象具有多元化构成、流动性强等特点，需要构建功能更加完备、运转更加高效的网格治理模式。栾川县以老君山景区为试点，结合实际对专属网格的建设运行模式进行了探索，进一步提升了景区治理水平，为全市建好用好专属网格作出了有益探索。市委政研室对栾川县试点建设专属网格的思路举措进行了调研，形成了调研报告。

一、基本情况

老君山景区地处栾川县栾川乡，占地面积2666万平方米，是国家5A级旅游景区，由栾川县县属企业老君山文旅集团（以下简称“老君山集团”）负责管理运营，相关社会事务由栾川乡属地管理。长期以来，该区域呈现显著的景城融合特征，沿山峪谷地形成了较高密度的居住聚落和特色鲜明的民宿、餐饮等旅游服务产业集群，服务管理对象主要由以下几方面构成：一是居住在景区及周边的本地群众。老君山景区在空间上涉及七里坪、寨沟、方村3个村（社区）。其中，景区主入口位于七里坪社区，设置了游客服务中心等设施，是游客进入景区的主要通道；景区核心区域位于寨沟村，布局了中灵索道、云景索道两大垂直交通系统，承担着景区内部客流转运、空间串联等核心功能；景区东侧出入口位于方村，是景区东向交通联系的重要节点。三个村（社区）共有660户3000余名群众，主要依托景区旅游资源生产生活。二是数量持续增长的游客群体。随着景区知名度扩大，老君山游客接待量持续增长，由2018年的76万人次增至2024年的550万人次，日均游客接待量由2018年的0.21万人次增至2024年的1.51万人次，增长619.05%。特别是节假日期间，老君山景区的游客接待量更是呈现爆发式增长，2025年暑假期间，景区日接待游客量最高达到3.5万人次。三是各类经营主体和从业人员。在景区的带动下，区域内民宿、餐饮、文创等旅游服务业态蓬勃发展，累计注册经营主体400余家（其中，民宿、客栈、家庭旅馆等200余家），外来创业就业人员达到3000余人。

随着老君山旅游持续火爆，作为属地政府和景区运营方，栾川乡和老君山集团既要做好辖区群众的管理服务，又要做好景区游客的服务保障和秩序维护，还要兼顾商业业态的管理规范、安全生产监管等任务，景区治理日益复杂、一些问题逐步显现。

一是存在“看得见管不着”问题。随着景区游客和各类经营主体不断增多，涉旅矛盾纠纷时有发生，三轮车违规载客、私家车非法营运、流动摊贩无证经营、商贩占道揽客等事件频发。景区工作人员发现问题后只能上报属地政府栾川乡，而栾川乡虽然设置了综合执法队，却缺乏交通运输监管、市场监管、市容环境管理等相关执法权限，面对违规违法问题仅能进行劝导或向县级执法部门报告，待县级执法人员到场时，违法人员往往早已远离，导致违法违规问题屡禁不止，一定程度影响了游客旅游体验感。

二是治理主体协同性不强。长期以来，老君山集团和3个村（社区）一直按管辖范围划分治理责任。老君山集团负责游客的秩序维护和服务保障等工作；3个村（社区）按行政区划分别负责辖区群众的服务管理，并对租赁群众和村集体房屋的商户实施管理。虽然栾川乡安排了6名乡镇干部负责统筹景区和3个村（社区）的治理工作，但未从根本上改变各自为战的治理模式，导致景区治理合力不强、效率不高。比如，个别民宿经营者为招揽旅客，存在协助游客逃票进入景区的违规行为，老君山集团发现后却无法有效制止。

三是治理方式缺乏长效性。针对景区存在的违规违法问题，栾川县旅游工作领导小组多次协调交通、城管、公安等部门开展联合执法，集中整治三轮车违规载客、流动摊贩无证经营等突出问题。但这种方式往往治标不治本，无法实现常态化监管治理，一些问题在集中整治后往往又出现反弹。比如，2025年春节假期集中整治过后，老君山景区周边流动摊贩违规经营反弹率高达60%。

二、主要做法