湘西州以法治护航“锰三角”治理的改革实践——湘西州出台全国首部县域矿山生态修复地方性法规

一、改革背景

湘西土家族苗族自治州花垣县地处湘、渝、黔三省交界，是“锰三角”核心区，锰、铅锌矿储量居全国前列。20世纪70年代以来，当地因无序开采形成1195处矿硐、98座尾矿库，矿区满目疮痍，河流被选矿废水染黑，空气质量长期居全省末位。2021年，习近平总书记对“锰三角”矿业污染治理作出重要批示，指出该区域“生态伤疤”问题突出，要求以壮士断腕的决心推进治理。同年，花垣县被列为国家级非煤矿山安全生产重点县，面临生态修复与产业转型的双重压力。在此背景下，作为习近平总书记精准扶贫重要论述首倡地，湘西州坚决贯彻落实习近平总书记关于“锰三角”污染问题重要批示精神，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，以法治手段全面推进矿业综合整治，推动《湘西土家族苗族自治州花垣县矿山生态修复条例》立法，成为全国首部规范县域矿山生态修复的地方性法规，为“锰三角”协同治理提供了制度保障。

二、改革举措

立法先行，构建全链条责任体系。湘西州是湖南唯一一个具有“两个立法权”的市州，既享有制定民族自治法规的立法权，又享有地方性法规立法权。近年来，湘西州深入学习贯彻习近平生态文明思想及习近平法治思想，从州情实际出发，突出民族地方特色，坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，不断加强生态环境保护领域的地方立法，多层次、全方位织密生态环境的法规保护网，以立法引领和推动生态文明建设工作。持续探索责任明确、途径畅通、技术规范、保障有力、赔偿到位、修复有效的制度，巩固矿山生态修复成效，推动“锰三角”变为“绿三角”。一是明确修复义务主体。条例首创“全生命周期”责任机制，规定探矿、采矿等13类主体为修复责任人，经依法批准的探矿、采矿等生产活动造成破坏的，运营单位为修复主体；历史遗留废弃矿由县政府兜底，破解“新官不理旧账”难题。二是引入“代履行”制度。《条例》明确矿业权人和非法开采行为人等不履行矿山生态修复义务的，自然资源等县直单位将按照规定的程序和方式进行代履行工作，自然资源、农业农村等6部门可强制修复并追偿费用。从制度上破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困局。三是建立跨区域协作机制。针对行政区域交界污染问题，《条例》明确建立渝黔湘三省（市）三地锰矿集中区域环境资源执法司法保护协作联动机制，协作惩处边界区域破坏生态行为，破解“跨界污染无人管”困局，形成跨区域治理合力。

系统治理，实施生态修复“组合拳”。作为长江经济带重要生态屏障，湘西州通过“制度创新+科技赋能+司法护航”组合拳，创新运用生态环境损害赔偿制度，不够完善生态修复机制。一是制度创新构建“三维驱动”格局。建立“顶格推进+闭环管理+正向激励”工作机制：州委常委会将《生态环境损害赔偿管理规定》纳入中心组学习清单，主要领导20余次专题调度；创新“行政处罚+生态追偿”双查机制，将赔偿义务履行纳入处罚裁量，已有10家企业因主动担责获从轻处理；构建“季度考核+月度督导”评价体系，案件办结率连续三年超95%，稳居全省第一方阵。二是科技赋能破解“山区评估”困局。针对山区技术力量薄弱难题，组建全省首个地市级专家智库，从6大领域精选39名本土专家，创新“简易案件州内评、重大案件联合审”模式，评估周期缩短60%以上。在办理永顺县25家采石场毁林案时，专家团队运用卫星遥感+无人机建模技术，精准锁定受损林地，推动生态修复效率大幅提升。针对矿区地形地貌，采用“阶梯式开采+分层削坡”技术，结合种植桉树、秋枫等乡土树种，植被覆盖率从20%提升至80%；三是司法联动打造“生态修复”样本。构建“行政+司法”协同机制，与公检法司建立线索共享、案件会商等多项制度，首创“看守所磋商”模式。在办理永茂镇陈某某采石场案时，专案组入所开展生态赔偿磋商，促成全省首例“高墙内”生态协议。花垣文华锰业案创下全省单案赔偿3890万元纪录，其“环境修复+产业转型”模式被最高检列为国际交流案例。

产业转型，培育绿色经济新动能。坚持生产、生活、生态融合发展，以生态聚合推动绿色发展，探索形成“绿水青山”和“金山银山”相互转化、生态环境“高颜值”与经济社会发展“高质量”协同并进的发展新路径。一是淘汰落后产能。2021年以来累计投入10.1亿元，对花垣县矿业采、选、冶生态环境问题完成全链条排查。一企一策、一矿一策、一库一策，永久封堵1195处矿硐，复垦尾矿库4325.6亩，种植桑树4720亩、光伏发电1501亩，修复土地1.45万亩，建设6家污水处理厂，处理矿硐废水265.9万立方米/年，涉矿村饮用水达标率100%。二是发展循环经济。强化部门、高校合作攻关，推动矿渣减量化、无害化和资源化利用，建成330万吨尾渣综合利用生产线，实现对废矿渣的“吃干榨尽”，年产值可超4.39亿元。华垣环能公司推进“资源—产品—废物—综合利用”的循环发展模式，先后实施年处理240万吨铅锌渣生产线、年产20万立方米铅锌尾矿蒸汽加压混凝土砌块全自动生产线等项目，年产值达1.5亿元。用科技手段对矿山废砂进行生态利用，如光伏发电与生态修复结合，平福乡桃花矿区光伏项目年发电量2373万千瓦时，减排二氧化碳1.88万吨。三是发展生态产业。在修复土地上种植蚕桑8000余亩，年产值达400万元，带动1.3万农业人口增收，人均年增收超过3000元。探索“生态修复+旅游”新模式，带动村集体经济增收，发展乡村旅游，2025年“五一”假期接待游客16.3万人次，收入1.47亿元。2025年4月21日，十八洞村565.37公顷林地成功获批湘西州首张“湘林碳票”，总价值超300万元。9月12日，2025生态产品价值实现创新交流会在十八洞村举行。