严守管理红线激活土地资源让“乡村闲置农房”释放“农民增收红利”

宅基地是保障农民安居乐业和农村社会稳定的重要基础。随着我县城镇化进程加快，大量农村人口向城镇转移，导致农村宅基地闲置、废弃现象日益显现，造成了土地资源的低效利用。有效盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，对于激活我县农村土地资源要素、拓宽农民增收渠道、促进乡村振兴战略实施具有重大现实意义。本文旨在梳理县域宅基地管理现状的基础上，从法律制度、市场机制、产权界定、配套保障、主体能力等多个维度，系统分析当前本县宅基地盘活利用工作面临的主要难点，并提出针对性的对策建议，从群众急难愁盼中找准发力点和突破口，坚持“保障居住、管住乱建、盘活闲置”的思路不动摇，切实把宅基地管理工作做到群众心坎上，让“乡村闲置农房”释放出“农民增收红利”。

一、我县宅基地管理总体情况

一是守牢管理红线。稳慎推进宅基地管理工作，事关农民切身利益、农村和谐稳定。太白县始终严守农村宅基地管理法律政策底线红线，坚决落实不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房的“两个不允许”政策要求。二是强化组织领导。近年来，省市农业农村、自然资源部门连续出台相关文件，对宅基地管理、规划、审批、用地、建设、发证等进行了全面规范和细化，按照《陕西省农业农村厅陕西省自然资源厅陕西省住房和城乡建设厅关于进一步加强农村宅基地和农民住宅建设管理的通知》（陕农发〔2023〕38号）要求，我县及时建立了县级指导、各镇主责、村级主体上下联动的分级管理机制，各级主管单位协调配合，各司其职，共同做好宅基地管理工作。三是规范审批管理。严格对照《中华人民共和国土地管理法》及中央出台的宏观政策，特别是2019年中央农办、农业农村部下发的《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号），农业农村部、自然资源部下发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号），2023年省农业农村厅、省自然资源厅、省住建厅联合下发的《关于进一步加强农村宅基地和农民住宅建设管理的通知》（陕农发〔2023〕38号）等文件，坚持稳字当头，按照“农户申请、村组审查公示、镇政府审批”的审批流程，依法依规开展宅基地审批管理，充分保障农民合法权益。四是管住乱建难点。目前，我县已将宅基地相关行政执法权下放至各镇，并指导各镇积极引导有建房需求的群众合理选址，依法办理报批手续；对不符合土地利用规划的、占用基本农田的、违法买卖的等一批违法行为，采取有效措施及时制止。在保障稳定的前提下，因地制宜采取多种方式，稳慎推进历史遗留问题处置。及时发现并查处宅基地违法行为，坚决把违法用地遏制在萌芽状态。

二、我县闲置宅基地盘活利用现状

我县地处山区，生态环境优良，但经济发展相对滞后，农村人口外流现象较为突出。近年来，随着乡村振兴战略的深入推进和生态旅游、康养产业的兴起，我县部分具有特色资源的村庄，迎来了新的发展机遇，闲置资源得以“唤醒”。但各镇村宅基地和农房闲置现象仍然普遍存在，据初步摸排，我县宅基地面积为322.92公顷（3229200平方米），人均宅基地面积为84.97平方米，闲置宅基地面积为32340平方米，部分偏远村庄“人走房空”“建新不腾旧”现象普遍，资源浪费严重。

针对资源浪费问题，我县已在盘活闲置宅基地发展特色民宿方面进行了一些探索，初步形成了以下几种模式：

1.集体经济组织成员自主经营模式：部分有条件的集体经济组织成员利用自有宅院，改造发展农家乐、民宿。此模式灵活，但普遍存在规模小、档次不高、经营粗放、抗风险能力弱等问题。

2.集体经济组织+企业模式：村集体经济组织与企业合作经营，由企业对村集体闲置房屋改造运营。但实际运行中，存在合同履约不到位、收款难等问题，存在“坏账”风险。

3.企业+集体经济组织成员模式：吸引外部企业，由企业与集体经济组织成员合作经营，对闲置宅基地进行改造运营，对区位较好、建筑有特点的闲置农房进行改造，打造精品民宿、康养院落等业态。但此类项目数量少，且多集中于极具区位或资源优势的个别点位，覆盖面窄。

4.季节性避暑出租模式：利用夏季凉爽气候，部分闲置农房被短期出租给外来游客用于避暑。此模式灵活但季节性强，收益不稳定，对房屋品质和配套设施要求较高。

此外，为充分盘活“两闲”资源，我县制定《太白县新型农村集体经济发展十二条措施》，鼓励村集体经济组织开展闲置宅基地盘活整治，实现资产资源再利用；鼓励村集体经济组织采取出租、入股、合作等方式，合理开发荒山、荒坡、撂荒地等集体土地资源优化配置，实现村集体经济的可持续发展。出台《太白县民宿发展三年行动方案（2023—2025年）》《太白县民宿高质量发展若干政策》《关于民宿建设管理有关问题的通知》等扶持政策，鼓励以出租、入股、合作等方式依法使用农村集体建设用地建设乡村民宿。并结合农村人居环境整治，解决历史遗留问题，按照“一户一宅、占新腾旧”的要求，引导村民自愿有偿腾退宅基地，腾退一宗宅基地补助6000元，拆除房屋土木结构每间补助450元，砖木结构每间补助550元，砖混结构每间补助650元，依法依规整治拆除农村“一户两院”土坯房和私搭乱建，切实提高集约节约用地水平。2023年腾退宅基地728宗65498平方米，2024—2025年共腾退宅基地142宗，为资源“二次利用”提供了大量“新生力量”。

总体来看，我县宅基地盘活利用仍处于零星探索阶段，存在“试点有亮点，全局突破难”的困境。大量普通村庄，特别是基础设施薄弱的偏远村落，闲置资源依然“沉睡”，盘活利用的广度、深度和规范度均有待提升。

三、盘活利用面临的主要难点分析

（一）法律制度与政策执行边界把握难

宅基地用途转变为经营性用途，涉及规划和建设许可调整，程序复杂。宅基地盘活的建设标准等规定不够明确，导致部分改造项目面临“合法化”障碍。此外，民宿建成后的主管部门不够明确，建成民宿后宅基地是否仍由原主管部门管理有待商榷。

（二）市场机制与要素流动基础薄弱

1.价值评估体系缺失：我县缺乏对宅基地和农房进行价值评估的专业标准和机构。在租赁、入股时，价格多由双方协商，随意性大，容易出现农户利益受损或投资方因要价过高而却步的情况。

2.融资支持不够：宅基地和农房抵押融资难度大，银行普遍不愿接受其为有效抵押物。农民和经营主体面临“贷款难”，制约了盘活所需的初期投入和后期升级改造。

（三）产权明晰与利益协调基础不牢