农村土地承包经营纠纷调解仲裁高质量发展路径调研报告

前言：当今世界正经历百年未有之大变局，世界经济格局和国际力量呈现新态势，粮食进口安全性、可持续性、政治性风险加剧，国内粮食自给率红线面临挑战、种子“卡脖子”技术制约、“北粮南运”加剧区域资源错配，我国农业面临着系列挑战与风险。国家“长牙齿”耕地保护政策收紧，粮食安全和耕地保护成为实现中国现代化的战略任务，需要微观治理机制的协同支撑，农村土地承包经营纠纷调处‌正是连接宏观政策与基层实践的枢纽之一‌。

农村土地承包事关农民切身利益，事关耕地保护红线，是承包农户经营发展的主要生产资料和坚实生活保障，是城镇化进程中农民心底不慌的退路。农村土地承包经营纠纷调处则是保障农村土地承包关系稳定的有力武器和有效抓手。提高土地承包经营纠纷调解仲裁质量‌，能够深入实践“枫桥经验”，实现土地承包经营矛盾“小事不出村、大事不出镇、难事县化解”，‌既维护农民权益，又减少司法资源消耗‌，‌切实将土地制度优势转化为治理效能。为进一步总结提升我市农村土地承包经营调处工作质效，经深入调研形成如下报告。

一、我市土地承包经营现状

我市土地家庭承包经营制度最早执行于1982年，2014年农村土地确权登记颁证基本摸清全市农村土地承包现状，截至目前全市2096个村集体经济组织15487个发包村组共确权家庭承包土地面积431.77万亩、承包地块454万块，涉及土地承包农户78056户、农业人口226万余人，人均一亩三分地、平均每块地不足1亩。全市农村土地流转备案面积累计约75.6万亩，人均土地面积小、地界多，容易引发承包经营纠纷，处理不当极易造成上访、缠访，影响农村社会和谐稳定。

二、我市土地承包经营纠纷主要情况

“十四五”期间，全市年均发生农村土地承包经营纠纷1200余件，村组、镇（街道）、县区受理案件调处率达95%以上，县区仲裁委受理案件100%结案，未发生重大群体性事件。我市土地承包经营纠纷主要类型有以下五类。

（一）人地资源不匹配引发纠纷。因村组新落户或分户有增加承包地需要，但村组集体无机动地或新增地源等可调节土地，无法再次补充分配；或个别村组调整承包地、发包机动地等不民主、不公平、不规范；或邻里之间地界不清、多占多种；或自然灾害原因打乱原有相邻农户承包地界或代耕代种返地遭拒等多种人地矛盾引起纠纷。

（二）承包地退出反悔引发矛盾。因各种原因二轮承包期间不愿承包土地，口头放弃承包，但未与村组签订书面退出协议，村组将土地发包给其他农户，目前享受耕地地力补贴等政策，原承包户又要求返还原承包地。比如洋县谢村镇范坝村刘某，1995年因夫妻经商两儿子参军无人务工，农业税、“三提五统”费用较重，自愿将承包的6亩多地交回组集体。范坝村1997年二轮承包时将其交回的土地发包给其他农户。后刘某返回居住地以没有承包地交回凭证为由，多次上访要求村组返还承包地。最终通过多方多次协调，村组从机动地中划出2.5亩给其承包，方才终止了矛盾。

（三）确权登记信息不准引发纠纷。由于最初承包地摸底调查、确权登记信息不准、个别村组干部责任心不强、测绘不准确等原因，农村土地确权登记证书记载的承包户人员信息、土地四至边界、承包权属等关键信息与现实情况不符引发矛盾。

（四）土地流转不规范引发纠纷。流转双方口头约定或流转合同约定事项不清不全不合法；或个别地方违背农户意愿流转土地，未与农户签订书面流转协议、委托书；或工商企业、社会化服务主体等流转农村土地拖欠流转费引发群体性矛盾。比如，陕西果业集团城固县分公司流转城固县文川镇文光村土地用于发展猕猴桃产业，2023年开始拖欠文光村五、六组土地流转费11.8万元，村组屡次追要无果，后在市县农业农业部门、当地党委政府的协调督促下于2024年11月兑付了拖欠流转费。

（五）其他类型纠纷。外嫁女或户籍迁出的原承包户未在其他村集体获得承包地，迁出村未给该户保留承包地；或跨村组多占耕地、互换、转让承包地不规范、不合法等引发纠纷。比如，略阳县一村民以租代买、明租暗转让，跨组流转同村不同组的承包地，后原承包人去世且户内无合法有效承包人（子女户口迁出为城镇居民），原承包人组内成员提出异议引发矛盾。

三、我市土地承包经营纠纷机制建设情况