华阴市第二轮土地承包到期后再延长三十年试点工作思考

绘就土地延包“工笔画”谱写乡村振兴“前奏曲”

为深入贯彻落实国家关于保持农村土地承包关系稳定并长久不变的重大决策，扎实稳妥推进第二轮土地承包到期后再延长三十年（以下简称“二轮延包”）工作，作为国家级试点县，肩负着为全省探索路径、积累经验的重要使命。通过全面梳理试点工作的背景、做法、成效与问题，深入总结其创新实践与宝贵经验，为兄弟县市提供可资借鉴的“华阴方案”，为深化农村改革、推进乡村全面振兴奠定坚实的制度基础。

一、背景与概况

全市地处陕西关中平原东部，位于秦、晋、豫三省结合地带，南依秦岭，北临黄河、渭河，总面积676平方公里。辖4镇2街道，114个行政村、16个社区，拥有耕地面积27.02万亩，农业人口约13.09万。作为国家5A级风景名胜区西岳华山所在地，华阴市兼具重要的生态功能与农业发展潜力。2024年，华阴市被确定为国家级二轮延包试点县，这既是对其既往农村改革工作的肯定，也是一项严峻的挑战。试点工作覆盖全市6个镇（街道）、96个村集体经济组织、625个村民小组，涉及农户数万户，呈现出体量大、历史遗留问题多、情况复杂等特点。面对艰巨任务，坚持以处理好农民与土地关系为主线，以“稳”为前提，以“延”为核心，以“活”为目标，按照“熟悉政策、深度摸排、探索路径、稳步推进”的总体思路，明确目标任务，夯实工作责任，细化实化措施，确保试点工作蹄疾步稳、高效落实，为全省探索可复制、可推广的延包经验。

二、主要做法与实践路径

（一）坚持问题导向，精准破解核心矛盾

1.着力化解“人地矛盾”结构压力。深入解读“增人不增地、减人不减地”政策内涵，强化“以户为单位”承包关系长期稳定的认知。针对户内人口变动导致的人均承包地差异，一方面加强政策宣传，引导农户理解户内权益继承与内部调节机制，消除“有人无地、有地无人”的误解；另一方面，积极引导和规范土地承包经营权流转，通过市场机制优化土地资源配置，缓解户内人地不均压力。

2.全力攻坚“遗留问题”沉疴积弊。针对历史形成的土地边界不清、权属争议等“硬骨头”，组建了由市农业农村局牵头，司法、自然资源等部门业务骨干参与的专项工作组，下沉至镇村一线。工作组通过调阅历史档案、组织实地勘界、广泛召开座谈会征询民意等多种方式，对遗留问题进行全域梳理、全面起底。在工作中，始终坚持依法依规与充分尊重村民自治、村规民约相结合，实行“一事一议”“一案一策”的精准化解决方案，成功化解了一批长期困扰基层稳定和发展的历史遗留问题，为顺利推进延包工作扫清了障碍。

3.审慎应对“政策衔接”复杂难题。二轮延包工作涉及《民法典》《农村土地承包法》《土地管理法》等多部法律法规，并与即将实施的《农村集体经济组织法》存在紧密衔接关系。面对政策的复杂性，通过组织集中学习、开展典型案例剖析、邀请高校及科研院所专家咨询论证等方式，深化对政策法规体系的研究，明确具体的执行标准和操作细则。同时，健全市、镇、村三级政策咨询和答疑机制，确保政策在基层得到准确理解和规范执行，有效防范因政策误读、执行偏差而引发新的社会矛盾。

（二）聚焦特殊群体，保障妇女土地权益

1.深入走访调研，精准掌握妇情动态。试点工作启动初期，该市延包工作领导小组随即组织力量开展了针对妇女土地权益保障的专项走访调研，全面摸排各镇、村涉及妇女人口及其承包地的历史与现状变化。特别关注跨乡镇、跨村组的离婚妇女、外嫁女等特殊群体容易出现的“两头空”和“两头占”等问题，进行多轮次、滚动式的调研，并将收集到的意见建议系统整理，及时反馈至农业农村局等决策部门，为完善政策提供了第一手资料。

2.纳入组织体系，全程参与监督把关。为确保妇女权益在制度源头和工作流程中得到切实保障，华阴市创新性地将县、镇两级妇联组织纳入市、镇两级二轮延包试点工作领导小组，并将村组妇女干部吸纳进村级工作小组。妇联组织从而得以全程参与从前期调查核实、方案制定，到中期的测量勘界、信息审核公示，乃至后期的纠纷调处等各个环节，对涉及妇女土地权益的事项进行严格的监督与审核，确保了妇女的合法权益在延包全过程不被忽视、不受侵害。

3.强化政策宣导，提升女性维权意识。工作中发现，受传统观念和历史因素影响，农村部分女性的土地权益自我保护意识相对淡薄。为此，市、镇、村三级妇联组织联动，开展了形式多样、内容精准的政策宣传宣讲活动。紧密结合“四会四讲”（即利用村组干部会、党员大会、村民代表会议、村民大会，向群众讲明白延包意义、讲明白延包政策、讲明白相关问题、讲明白工作方法）工作机制，将《农村土地承包法》《妇女权益保障法》中关于保障妇女土地权益的规定，以及“两头空”“两头占”问题的具体解决路径融入日常宣传内容，显著提升了农村妇女对政策的知晓度和主动依法维权的意识与能力。

4.畅通维权渠道，高效化解典型纠纷。坚持问题导向，畅通“12345”政务服务便民热线中妇女维权通道，并依托镇村妇女维权工作站、法律援助中心妇联工作站等基层阵地，充分发挥基层妇联执委来自群众、贴近群众的优势，定期排查梳理妇女土地权益纠纷。例如：华阴市华山镇西王堡村小六组农户王新年之家，在二轮承包时户内共四人（夫妻及两个儿子）。延包过程中，妻子王桂花要求作为承包方代表。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十一条“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”之规定，经镇、村妇联组织介入，多方沟通协调，核实确认王桂花作为其丈夫家庭土地共有人的身份和权益。最终，按照正常延包流程，经村延包工作小组审核同意、乡镇政府审批，成功将该户的承包方代表（户主）由王新年变更至王桂花。此案例不仅依法保障了妇女的合法权益，也为处理同类问题提供了鲜活范本，取得了良好的社会效果。

（三）创新工作机制，筑牢组织保障体系

1.构建“四级联动”责任体系。成立由市委书记、市长担任双组长的市级二轮延包试点工作领导小组，构建起“市级统筹领导、镇街主责推进、村级具体落实、组级协同配合”的严密责任链条。通过层层签订责任书，将任务分解到岗、责任压实到人，确保了各项工作指令畅通、执行有力、无缝对接。

2.完善立体化政策宣传培训。综合利用电视、广播、微信公众号、村务公开栏、宣传手册、入户宣讲等线上线下多种渠道，全方位、多角度宣传延包政策的重大意义、核心内容和关键程序。针对不同对象，分层分类对镇街领导干部、村组业务骨干、村民代表等进行系统性的专题培训，重点强化政策解读能力、实务操作能力和疑难问题处理能力，着力打造了一支懂政策、精业务、善服务的基层工作队伍。

3.健全多元化矛盾调处机制。构建由市农业农村局、司法局、自然资源局牵头，镇（街道）、村、组协同参与的四级联动矛盾纠纷调处体系。严格落实镇村干部“双包联”责任制，紧紧围绕“人、户、地、合同、经营权证”五大核心要素，坚持“预防为主、调解优先”原则，通过常态化排查与定期走访，精准捕捉苗头性、倾向性问题。对排查出的89起矛盾纠纷全部建立“三单一表”（问题清单、责任清单、措施清单和进度表）台账，实行销号管理、闭环处置。创新运用“法理情”三位一体调解工作法（以法律宣讲明确底线、以政策解读理清思路、以情感疏导化解心结），成功化解历史积案87起，化解率高达97.75%，有效维护了农村社会的和谐稳定。

4.强化全过程监督考核激励。将二轮延包试点工作纳入市级领导包联重点任务清单，并作为全市深化改革、乡村振兴战略实绩考核的核心指标。市委、市政府督查室不定期组织开展专项督查，对工作进度、政策执行、矛盾化解和群众满意度等进行全过程跟踪问效。对工作中推进不力、进展缓慢、问题突出的单位和个人，进行严肃通报并限期整改，确保了试点工作的高质量、高效率推进。