以法治思维引领基层治理——浅谈如何提升基层党组织书记依法调解能力

各位书记、同志们：

大家下午好！

非常荣幸能有这样一个宝贵的机会，来到全区基层党组织书记履职能力培训班，与在座的各位“领头雁”“当家人”共同学习、交流。在座的各位书记，长期奋战在基层一线，是党联系服务群众的“最后一公里”的坚实脊梁，是基层治理的“主心骨”。大家身处矛盾纠纷的最前沿，天天与群众打交道，最了解群众的急难愁盼，也最直接面对着各种利益的交织和矛盾的碰撞。今天，我受组织委派，围绕《以“法治思维”引领“基层治理”——浅谈如何提升基层党组织书记依法调解能力》这个主题，与大家作一个交流探讨，希望能为大家在今后的工作中运用法治方式化解矛盾、服务群众，提供一些有益的参考和帮助。

基层是国家治理的最末端，也是服务群众的最前沿。基层治理的效能，直接关系到人民群众的获得感、幸福感、安全感。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把全面依法治国纳入“四个全面”战略布局，习近平总书记更是在多个场合反复强调，要“善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题”。党的二十大报告也明确提出，“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”，要“推进多层次多领域依法治理，提升社会治理法治化水平”。基层党组织书记，作为基层治理的“一线指挥官”，大家依法办事、依法调解的能力和水平，直接影响着基层治理的法治化进程，影响着党群干群关系，影响着整个社会的和谐稳定。

今天，我将从基层治理的实际出发，结合《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国人民调解法》等法律法规，围绕调解核心原则、基本思维、基层高频纠纷审查要点、司法确认这四大核心内容展开，力求通过理论结合实务、语言通俗易懂、内容务实管用的方式，与大家一同拆解依法调解的实操要点，共同提升我们运用法治思维和法治方式化解矛盾、定分止争的能力，切实做到“矛盾化解于早、化解于小、化解于基层”，让“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”的新时代“枫桥经验”在XX区落地生根、开花结果。

一、深刻认识法治思维在基层调解中的灵魂地位：为什么调解必须靠“法”？

我们常讲，基层工作千头万绪，调解是“东方一枝花”，是维护社会和谐稳定的“第一道防线”。但传统的调解，有时候更多是依靠长辈的威望、人情的面子、道德的劝说，这种“德治”和“自治”的方式在特定历史时期和特定范围内发挥了巨大作用。然而，随着经济社会的深刻变革，利益格局的不断调整，矛盾纠纷日益呈现出主体多元化、类型多样化、诉求复杂化、调处疑难化的新特点。单纯依靠“拍胸脯”、“讲人情”、“和稀泥”式的调解，已经越来越难以从根本上解决问题，甚至可能留下后患，导致矛盾反弹、激化。

那么，新时代的调解工作，灵魂在哪里？灵魂就在于“法治思维”。什么是法治思维？简单来说，就是将法治的诸种要求，如规则至上、权利本位、权力制约、程序正当等，运用于认识、分析、处理问题的思维方式。在调解中运用法治思维，其核心要义在于：用法律厘清权责，用规则定分止争。

（一）法治思维是调解工作的“定盘星”，确保调解结果公正可信。

很多矛盾之所以产生，根源在于权利义务边界不清。比如，邻里之间因为一块宅基地界限发生争执，如果调解者不依据《民法典》物权编中关于相邻关系的明确规定，不参考相关的行政规划和历史事实，只是说“远亲不如近邻，各退一步算了”，这个“限界”依然模糊，双方心里的“疙瘩”没有解开，迟早还会再起纷争。只有拿着法律的尺子，把法定的权利是什么、法定的义务是什么，清清楚楚地量出来、讲明白，在这个基础上引导互谅互让，最终达成的调解协议才具有牢固的基础，才能真正让双方口服心服。

（二）法治思维是调解工作的“导航仪”，指引调解过程规范有序。

调解不是“随意讲和”，它有自身一套科学的程序和原则。比如，调解必须遵循自愿原则，不能强迫调解；必须遵循合法原则，调解协议内容不能违反法律、行政法规的强制性规定，不能损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。有了法治思维的指引，我们就能从一开始就把握住调解的正确方向，确保整个调解过程是在法律的轨道上运行，避免出现“好心办坏事”的情况。我们XX区法院在处理一起涉及人数较多的劳务纠纷时，正是严格按照程序，逐一核实每位工人的身份、工作天数、欠薪金额，并最终引导双方达成经得起法律检验的调解协议，避免了群体性事件的升级。

（三）法治思维是调解工作的“助推器”，赋予调解协议强制执行力。

这也是我今天后面要着重强调的“司法确认”制度。一份经人民调解委员会调解达成的调解协议，具有法律约束力，当事人应当按照约定履行。但如果一方反悔不履行，怎么办？打官司耗费时日。这时候，双方当事人可以自调解协议生效之日起三十日内，共同向人民法院申请司法确认。人民法院依法确认调解协议有效后，一方当事人拒绝履行或者未全部履行的，对方当事人可以向人民法院申请强制执行。这就给调解协议插上了法治的“翅膀”，让它的权威性、终局性大大增强，极大地降低了群众的解纷成本。这整个过程，处处彰显着法治的思维和力量。

因此，我们必须彻底摒弃过去那种认为“调解就是和稀泥”、“讲法就伤感情”的错误观念。恰恰相反，理直气壮地讲法，客观公正地释法，情法交融地用法，才是新时代基层调解工作的制胜法宝。在座的书记，就是要在群众中率先树立起“遇到事情找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的榜样，带着法律的武器上调解的战场，这样才能真正当好群众的“贴心人”和“主心骨”。

二、精准把握依法调解的“四大核心原则”：调解必须守牢的“底线”

《人民调解法》和相关法律法规，为我们的调解工作设定了最基本的活动准则。这些原则，就是我们在调解中不能逾越的“底线”和“红线”，也是确保调解生命力与公信力的基石。

（一）自愿原则——先导与基石。

这是调解的首要原则，是一切调解活动的起点和终点。它包括三个方面：

调解程序启动自愿：当事人是否选择调解，必须由其自主决定。我们可以引导、建议，但不能强迫当事人接受调解方式。比如，群众来到村委会反映问题，我们可以在了解情况后，介绍调解相比诉讼的优势，供其选择。如果一方坚决不同意调解，我们不能强行组织调解，而应告知其可以通过诉讼等其他合法途径解决。

调解过程推进自愿：在调解过程中，要充分保障当事人陈述、申辩、质证和发表意见的权利。不能因为一方言辞激烈就粗暴打断，更不能偏袒一方打压另一方。要让双方把话说完、说透，情绪释放到位，才有利于后续的理性协商。

调解协议达成自愿：最终达成的调解协议，必须是双方当事人真实意思的表示，不能是受胁迫、欺诈而作出的“城下之盟”。任何“抹不开面子”、“被逼无奈”下达成的协议，都很难得到自觉履行，也为后续矛盾埋下了隐患。我们常说的“背靠背”调解、“面对面”协商，都是为了在充分尊重各方意愿的基础上，找到一个双方都能接受的“最大公约数”。

（二）合法原则——准绳与边界。

这是调解工作的生命线。它要求：

依据合法：调解纠纷，必须依据法律、法规、规章和政策进行。我们讲事实、讲道理，最根本的是“讲法律”。法律有明确规定的，必须严格依照规定。法律没有明确规定的，可以依据社会公德、公序良俗、村规民约等进行调解。但村规民约自身也必须合法，不能和国家法律相抵触。例如，有的村规民约规定“出嫁女”不得享有征地补偿款，这就是典型的违法规定，不能作为调解依据。

程序合法：人民调解有自己的程序规范，比如要告知当事人权利义务、要立卷归档等。虽然不像诉讼程序那样严格，但基本的程序正义必须保证。

内容合法：调解协议的内容，不得违反法律、行政法规的强制性规定，不得损害国家、集体和第三人的合法权益。比如，两个人打架，达成协议“私了”，约定一方赔偿另一方后，另一方承诺不报警。这种协议，因为规避了国家追究违法犯罪行为的权力，是无效的。再如，夫妻离婚时约定将所有债务划归一方，试图损害债权人利益的，该约定对债权人不发生法律效力。

（三）公平公正原则——灵魂与核心。

这是调解赢得当事人信任的根本。它要求调解者必须保持中立，不偏不倚，平等对待双方当事人。

角色中立：基层党组织书记往往对本村（社区）的情况很熟悉，甚至和一方当事人沾亲带故。这时候，更要有清醒的“角色意识”，主动避嫌或者更加审慎地保持中立。如果觉得自己难以做到公正，应及时申请由其他同志或上级调解组织介入。

权利平等：无论双方在村内、社区内身份地位、经济条件如何，在调解桌前，他们的权利是平等的，都有平等地陈述事实、表达诉求、进行协商的权利。不能因为是“大户人家”就另眼相待，也不能因为当事人是“老上访户”就带上有色眼镜。

机会均等：要给予双方同样充足的陈述时间和对质机会。耐心倾听，本身就是一种公平。很多时候，当事人肚子里的“气”消了，事情就解决了一半。而我们的耐心和公正，就是最好的“灭火器”。

（四）非诉讼解决原则——功能与定位。

调解是诉讼程序之外化解社会矛盾的重要手段，它不是诉讼的必经程序，但具有独特的优势。我们要清楚调解的功能定位，这有助于我们在处理纠纷时摆正位置。

兜底性而非替代性：调解好了，矛盾就解决了。调解不成，或者当事人不愿意调解，我们决不能久调不决、强行压制，而应及时引导当事人通过仲裁、行政裁决、诉讼等合法途径解决。我们的任务是把法定的救济路径指引清楚，而不是堵死所有的路，只留调解这一条。

灵活性结合规范性：调解程序灵活，方式多样，这是其优势。但这种灵活，必须在上述自愿、合法、公正原则的框架内进行。不能因为追求“灵活”，牺牲了原则和底线。

牢牢把握这四大核心原则，我们的调解工作就有了“主心骨”，就不会在实践中“跑偏”、“走样”，就能真正经得起法律、良心和时间的检验。

三、系统构建依法调解的“四个基本思维”：破解僵局的“钥匙”

掌握了原则，还需要一套行之有效的思维方法。面对形形色色的矛盾纠纷，有了正确的思维工具，就如同手握一把把打开僵局之锁的钥匙。

（一）权利思维——精确界定，分清是非。

这是法治思维的最突出体现。拿到一个纠纷，我们首先要想的不是“谁可怜”，而是“法律上，谁的权利受到了侵害？谁的义务没有得到履行？”

定性：这是什么法律关系？是借贷款，还是合伙？是雇佣，还是承揽？是侵权，还是违约？法律关系定性不准，一切后续工作都可能南辕北辙。例如，一人给另一人帮忙搬家，过程中不慎摔倒受伤。这是无偿帮工关系，还是临时雇佣关系？两种关系下，责任划分的原则截然不同。这就需要我们从“谁发出要约、谁承诺、报酬有无约定、控制支配关系”等法律要素去界定。

找法：明确了法律关系，就要“按图索骥”找相应的法律规则。比如，民间借贷纠纷，核心规则就在《民法典》合同编借款合同章以及相关司法解释。夫妻离婚析产、子女抚养，核心规则在《民法典》婚姻家庭编。这好比大夫看病，首先要望闻问切，搞清是什么病，才能对症下药开方子。

定责：依据找到的法律规则，对号入座，明确谁有权利、谁有义务，责任比例如何划分。比如，一起机动车交通事故责任纠纷，就要根据《道路交通安全法》和民法典侵权责任编，由有过错的一方承担赔偿责任；双方都有过错的，按照各自过错的比例分担责任。这个“责”定准了，后续的调解才有坚实的基础。

（二）底线思维——法律为基，规则为尺。

调解允许互谅互让，但这个“让”是有底线的。这个底线，就是法律的强制性规定和社会的公序良俗。

守住法律底线：涉及人身、财产安全的法定标准不能妥协。比如，在提供劳务者受害责任纠纷中，接受劳务一方应承担的安全保障义务是法定的。不能以“他自愿来的”为由，全然豁免其责任。在拖欠农民工工资纠纷中，工资债权优先于普通债权，这个基本规则也是底线。

守住道德底线：公序良俗是我们社会公认的道德基石。违背公序良俗的协议无效。比如，以维持不正当两性关系为条件的赠与协议，就是典型的违背公序良俗。再如，在赡养纠纷中，子女提出放弃继承权就可以不尽赡养义务，这也是违法的、违背基本人伦道德的，必须坚决予以否定和批评教育。

划定让步空间：有了明确的底线，我们才知道哪些是可以协商、可以让步的“争夺区”。比如，在确定侵权责任后，具体的赔偿数额，在法定标准之上、之下的浮动，履行期限的长短、支付方式的灵活安排，这些都是可以协商的空间。底线思维，既避免了无原则的“和稀泥”，也为我们指明了调解可以发力的方向。

（三）协商思维——搭建平台，寻求共赢。