关于对违法殡葬行为申人民法院强制执行问题的探析
997年颁布施的《殡葬管理条例》依法规范了遗体处理和丧事活动管理特别是对违规土葬、乱埋遗体、乱建坟墓等违法殡葬行为经民政部门责令限期改正而拒不改正的明确赋予了民政部门直接强制执行的权限发挥了法律的指引作也为民政部门打击逃避火化、违规建坟行为提供了有力手段。22年底根据新颁布的《行政强制法》国务院消了民政部门对上述违法行为直接强制执行如违法行为人拒不改正的民政部门需要依法申人民法院强制执行。这一立法上的新变化对各地殡葬管理特别是遗体火化造成了一定影响对殡葬改革基础相对薄弱的农村地区影响尤甚违规土葬出现反弹火化率有所下滑。这种情况下如何足现有行政手段大对违法殡葬行为的监管力度进而强行政与司法资源的对接与整合维护遗体处理和丧事活动管理的正常秩序促进殡葬改革顺利推进已经成为殡葬管理中亟需破解的难题。
一、当前治理违法殡葬行为面临的问题及原因分析
一治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施。行火葬、改革土葬作为殡葬改革的核心内容就是通过在人口稠密、耕地较少、交通方便的地区推行遗体火化在地广人稀、交通不便、暂不具备火葬条件的地区行遗体入墓集中安葬最大限度地降低殡葬活动对耕地、木等自然资源的消耗促进资源节约和生态环境保护。因此在行火葬的地区逃避火化、违规土葬或在合法安葬设施以外乱埋遗体、乱建坟墓的行为都与殡葬改革的基本要求相违背是对现有殡葬管理秩序的破坏。《殡葬管理条例》第2条明确禁止上述行为但按照22年修改后的规定民政部门只能责令限期改正这样的行政处理方式在没有直接强制执行措施做保障的情况下民政部门作出的具体行政行为的执行效果很难达到。
一是就处理性质而言责令限期改正不具有较强的制裁性和惩罚性。在《殡葬管理条例》第2条中责令限期改正只是单独适既没有作为行政处罚的前置程序或与行政处罚并行适也不能等同于通过对当事人科处新的义务来达到惩戒的目的的行政处罚其目的仅在于制止和纠正违法行为使违法行为恢复到合法状态是一种具有教育和救济功能的行政行为因此即使违法行为人不改正也无需承担不利的法律后果。
二是就殡葬活动的特殊性而言违法行为人自行改正的可能性很小。纠正遗体或骨灰违规下葬行为不只涉及拆除墓位等违章建筑物那么简单还会被认为有悖于“入土为安”的传统习俗和对逝者的极端不敬没有直接有效的外力介入违法行为人一般不会自行改正。殡葬管理的社会环境及法制条件并不利于民政部门对违法殡葬行为的治理责令限期改正的法律效力在际操作中只能是大打折扣这样不仅影响了民政部门的行政效率而且使其执法权威受到损害。
二申人民法院强制执行面临诸难题。当前因民政部门对治理违法殡葬行为缺乏刚性处罚措施之没有直接强制执行权限违法行为人对责令限期改正的处理决定听之任之的情况越来越违规土葬、乱埋乱葬的现象在一些农村地区也随之增民政部门在通过自身努力无法促使违法行为人自觉履行相关行政决定时只有寻求司法途径予以解决。《行政强制法》第条第2款规定法律没有规定行政机关强制执行的作出行政决定的行政机关应当申人民法院强制执行。在这里违法行为人不履行具体行政行为的申人民法院强制执行是民政部门的法定职责。但申法院强制执行并非是一条捷径而要面临诸的现困难。
一是调查证难。违法殡葬行为情况比较复杂特别是遗体违规土葬隐蔽性强证困难。一些逝者家属将遗体深埋后不建造坟墓也不留下任何标识如果拒不配合调查民政部门很难查出具体埋葬地点。部分违规修复的坟墓历史久远难以确定具体的行政相对人。在可执行内容不确定或具体行政行为涉及的义务人不确定的情况下也就不具备申法院强制执行的条件。
二是申执行周期长。根据《行政强制法》规定民政部门申人民法院强制执行必须在被执行人申行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满之日起8日内提出。因此按照法律程序申法院处理一宗违规土葬案件最快也要在民政部门作出责令限期改正的处理决定之日起三个月以后如果被执行人在法定期限内提起行政复议或行政诉讼申强制执行的时间将长。而违规土葬因涉及到遗体的掩埋腐烂对执行具有较强时限性要求月后再予执行遗体基本上已高度腐化此时执行将会面临的现困难。
三是申执行立案难。根据《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第87条第款规定法律法规没有赋予行政机关强制执行权行政机关申人民法院强制执行的人民法院应当依法受理。但践中法院本身就普遍存在执行案件和执行难问题特别是对于挖坟掘墓这类敏感特殊的“骨头案”是不愿介入都是不受理或不立案即使立了案也是久拖不决或一裁了事直接让民政部门单独执行。执行的效果自然是不尽如人意司法的震慑作也被大大消弱。
二、足行政手段治理违法殡葬行为
违规土葬、乱埋乱葬是违反殡葬管理法规的一类行为但又具有与其他违法行为为复杂的特殊性一旦尸骨违规下葬成为事再起出迁走会涉及传统习俗、死亡禁忌、人伦情感等种因面临来自逝者家庭甚至家族的强大阻力及社会舆论的巨大压力历来被视为殡葬管理的难点。因此针对当前治理违法殡葬行为面临的上述困难和问题还应当从际从发本着有利于规范行政行为现行政目的提高行政效率有效维护殡葬管理秩序和保护民合法权益的角度将监管重心从事后补救转移到事前防范上来将监管手段从倚重强制执行转移到思想教育和激励引导上来将监管方式从民政部门单独执法拓展到部门联合执法上来才能从根本上转变监管无力、诉讼无门的被动局面。
一事前监管预防违法行为。殡葬管理的重点在农村难点在基层偷埋乱葬行为绝大发生在一些农村基层地区。目前在乡镇一级是由民政助理员身兼职很少有专职的殡葬管理或执法人员根本没有力量对殡葬活动强事前监管。因此要将源头预防作为重中之重必须要充基层一线的殡葬管理和执法力量将殡葬管理的触角从县区、乡镇街道延伸到村社区建立殡葬息报告制度和预警机制完善遗体火化管理息反馈制度和骨灰去向跟踪制度畅通息渠道及时掌握情况采必要措施防止违法殡葬行为发生。
