新形势下基层财政运行的现实困境及应对建议

——基于全国东中西部分市县的调查分析

一、引言

财政是以国家为主体的一种经济行为，而国家是阶级矛盾的产物，财政自然具有鲜明的阶级性和政治性。“财”是指政府收支，而“政”则是治理，所以财政就是政府收支及其治理（陈共，1965）。从地方实践看，财政部门深度嵌入、全面参与了政府治理的全过程与各领域，特别是党的十八大以来，在落实积极的财政政策，“挤水分”，打赢防范化解更大风险、精准脱贫、污染防治攻坚战，稳住经济大盘，应对疫情冲击，保障和改善民生等各个关键环节和重要节点上，财政均承担着重要的职责使命，为地方经济社会持续健康发展作出了积极贡献。

传统的财政观点认为，财政具有资源配置、收入分配和宏观调控三大职能。无论是国家分配论，还是公共财政论，财政都被视为政府分配资源和调控经济的最重要的有形之手。在经济相对平稳运行或内外因素相对简单、可识别并相对可控的条件下，通过制定和实施针对性的财政政策，财政职能可以得到有效发挥。然而，新形势下我国经济发展内外部环境更为复杂，除传统三大职能以外，防范及化解重大公共风险，警惕公共风险转化为发展成本，也是当前财政必须重点考虑的内容。

我国财政经历了若干次重大变革，1949年新中国成立、1978年改革开放、1994年分税制改革，财政在不同阶段面临不同的困难与挑战。新中国成立至改革开放前（1949—1978年），中央财政曾面临“两个比重”（财政收入占GDP的比重与中央财政收入占总财政收入的比重）下降的困境，经过不断发展、探索，建立起了大一统的财政体制；改革开放至党的十八大召开前（1978—2013年）财政经历了农村税费改革和企业所得税改革，以及包干制、分税制和构建公共财政体制等系列改革，地方财政在财政收入和经济增长展开“竞赛”的发展模式下，造就了一种将土地、财政和金融结合在一起的“三位一体”发展模式，带来了地方经济持续高增长和城市繁荣，但也不断累积着巨大的金融和社会风险（周飞舟，2012）。

党的十八大以后，中国特色社会主义进入新发展阶段和新时代，经济由高速增长转为高质量发展，社会的主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，同时经济发展也面临重大疫情、不稳定的国际政治经济形势等各类重大挑战。2016年“营改增”税制和财政体制调整，2017年实施房地产调控政策，钢铁行业去产能攻坚，大力推进环境治理，2018年在全国实施了较大规模的减税降费，2019年全面施行新个人所得税法征管办法，2020年以来各级财政疫情防控资金支出持续增加，2021年以来积极的财政政策推出的大力度减税降费退税举措……新形势下，财政被寄予履行宏观调控、稳定经济等更多责任，也面临更多矛盾与挑战。面对内外部各类冲击，财政既要减费降税，又要增加支出；既要推动产业结构调整，又要应对环境压力、资源和要素制约以及国外技术封锁威胁；既要保持经济总量发展稳定和必要的民生支出，又要控制地方政府债务规模，防范地方财政危机和金融风险。

根据财政部数据，2022年，全国一般公共预算收入203703亿元，比上年增长0.6%，扣除留抵退税因素后增长9.1%。其中，中央一般公共预算收入94885亿元，比上年增长3.8%，扣除留抵退税因素后增长13.1%；地方一般公共预算本级收入108818亿元，比上年下降2.1%，扣除留抵退税因素后增长5.9%。地方预算收入增速明显低于全国。

在显性债务方面，截至2022年底，全国地方政府债务余额已达35万亿元，地方政府债务率接近警戎线；在隐性债务方面，2022年城投债券发行规模超过5万亿元，其中超八成用于借新还旧，反映出地方政府隐性债务所面临的巨大偿还压力和流动性风险。

近三年来疫情所带来的各种成本需要时间消化，企业经营与投资、居民就业与消费仍受疫情冲击明显，加上房地产市场持续调整及经济下行影响，2023年，土地财政缺口凸显，拖累政府性基金预算收入，进一步加剧地方财政脆弱性（闫衍，2023）。基于福建、浙江、江苏、山东、江西、四川、内蒙古、吉林、河北、河南共10个省（区）65个县（市、区）收集的调查问卷反馈显示，今年以来，省以下基层财政收入普遍面临经济性减收、疫情性减收、政策性减收的“三叠加”压力。

财政困难表面上是收支矛盾，实际背后是财政能力和财政责任的不匹配和矛盾的问题（罗志恒，2022）。从全国财政收入支出统计数据看，自分税制以来（1994—2022年），中央财政一般公共预算收入与一般公共预算支出比重大致为2.2，地方财政的该比重为0.6（见图1）。1994—2022年，中央财政一般预算收入增长39倍，远高于支出19倍，而地方收入增长47倍，低于支出增长的51倍。另从此次调研反馈的地方数据看：东北某省该比重为0.3，其下属省会城市为0.45（市本级0.9，县区级0.24）。在不考虑转移支付的前提下，可以明显看出：中央财力好于地方财力，地方上省一级低于全国平均值，市一级低于全国平均值，但市本级好于全国平均值，县区级水平最低。越是基层政府，财政困难越是突出，县乡基层财政困难尤其要引起高度关注。

二、新形势下基层财政运行的现实困境

当前，我国经济发展的重要动力来自中央政治集权下的地方政府间竞争，地方政府在中央的统一领导下，承担了大量的财政事权支出职责以及很大部分的经济稳定职能（刘昊、陈工，2019）。我国财政分权体制在促进经济增长、应对经济下行、短期见效快等方面存在明显制度优势，但也伴随着粗放发展、资源浪费、效益不高以及对民生问题缺少长远思考和统筹谋划等问题。受体制机制制约及经济下行等诸多因素影响，基层财政支出对中央依赖程度加大，部分地方财源匮乏，“三保”（保基本民生、保工资、保运转）支出和债务还本付息等刚性支出压力较大，市县（区）级财政收支矛盾十分突出，财政风险逐步显现，财政资金使用的安全性、规范性、有效性有待提高，存在一些迫切需要解决的实际问题。

（一）基层工作事务繁多，“三保”支出压力大，靠自有财力无法保障

目前基层财政的“三保”支出预算压力较大，人员支出预算既包括行政人员、事业编制人员和村（居）委干部工资，也需承担合同制聘用人员、政府购买服务项目中的聘用人员经费等。项目支出预算中招商引资、市政绿化、社会稳定以及镇街基础设施建设等工作项目繁多，经济支出压力巨大。

一方面，上级部门陆续出台基本民生提标扩围政策，省以下基层财政兜牢“三保”底线压力增大。2022年11月，财政部贯彻中共中央、国务院决策部署，明确要求地方加强预算管理，兜牢“三保”底线；省、市财政明确提出，将“三保”纳入高质量发展综合考核，对出现风险的县市区，将视情况采取约谈、通报、扣减转移支付等问责手段。比如某地级市，2022年全市一般公共预算支出976.7亿元，其中“三保”支出613.5亿元，占比63%，加上疫情防控、债务利息手续费等支出，占比达到77%，剩余支出空间既要支持全市助企纾困、恢复经济等各项政策措施，又要保障机场三期、轨道交通、经济圈环线等基础设施建设，财政收支矛盾异常突出，财政平衡压力持续放大。

另一方面，全国统一进行津贴补贴清理规并，进一步加重基层财政“三保”支出。2021年中办、国办印发《关于进一步严禁纪律清理规范地方违规发放公务员津贴补贴的通知》，要求各地清理核查公务员津补贴，取消不合理、不合规的、国家统一规定的津补贴项目以外自行发放的津补贴和奖金。以某县为例，经核定该县人均津贴补贴水平下降20%左右，且规范后津贴补贴的65%纳入工资发放，按规定需计入社保缴费基数。核定后，额外增加财政社保缴费负担约3.27亿元/年，干部职工不仅津贴补贴下降20%左右，同时个人扣缴部分也相应提高，职工收入大幅缩水。

此外，“三保”支出压力增大，个别地方已经出现缺口。在此次调查中，65个县（市、区）中，除1份无效问卷和1份未答复该问题，所有调查对象均表示“三保”支出压力有明显增加，个别地方已不堪重负，出现资金缺口。2022年某省下辖县级市“三保”支出需求28.5亿元，年初预计可支配财力24.5亿元（包括直达资金），“三保”支出缺口4亿元，到今年年底靠上级财政部门增量转移支付才能弥补缺口。该省下辖另一市辖区目前也仍有4.5亿元历史拖欠工资没有清偿，当地自有财力解决“三保”需求十分困难。2022年该区“三保”及其它刚性支出缺口1.56亿元，中央均衡转移支付资金较少，主要是因为坐落在某区的沿海产业基地和自贸区属于产业园区，基本没有民生类支出，工资及运转类支出极少，财政数据合并上报中央后收入表面上增加了，实则该区本级的“三保”缺口却被掩盖了。由于该区和另2个产业园区都是独立的财政体制，沿海产业基地和自贸区债务负担沉重，自身运行都十分困难，无法给予该区财力帮助。

（二）土地市场低迷影响基层财政运行